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中国经济模式的历史反思与创新思考
作者:曾永昌    发布:2009-12-28    阅读:30899次   
    中国经济模式成败的关键是正确安排政府职能;均衡国有制与集体制、私有制经济的关系。毫无疑问,国有制经济既是中国特色社会主义经济的基本特征之一,也是中国特色社会主义政治制度的必然要求,经济运动的必然产物,始终应该作为国家经济的主导力量。但是,马克思主义中国化的过程却是马克思主义和美英自由市场理论主导的全球化规则;中国社会主义初级阶段私有制竞争两大规定环境融合的过程。因此,中国经济模式的帕雷托最优方案必须满足两大条件,一是选择既适合中国国情又被世界认可的政府主导方式;二是既有利于国有制经济发挥作用又能够促进民营制经济发展。
    无容讳言,国有制经济有利于强化政府承担直接发展经济的责任,较容易举全国之力办成大事,具有集体制经济、私有制经济不可替代的优越性。但是,也必须承认,国有制经济存在私有制经济所不具备的政府、产权、市场外部性。这就要求:国有制经济的主导作用不是替代作用,而是包容作用,必须与集体制经济、私有制经济相互补充,共存共荣;政府的主导作用不是替代作用,而是调控作用,必须与国有制、集体制、私有制经济保持中立,实施监管。有鉴于此,中国经济模式创新的难点和焦点将集中在寻找到一个扬政府主导宏观经济之长、避政府直接干预微观经济之短;扬国有产权保障公共利益之长、避国有产权边界不清晰之短的实现形式上。
    二元产权、政府、市场制度安排,决定中国经济模式政府主导的性质和公共选择偏好的特征。中国成功应付多次经济危机的能力和有效性,中国社会治理官商勾结、社会两极分化、央地利益博弈等体制性问题的艰巨性,证明政府主导的二元政府、产权、市场制度安排既有效率也存在缺陷。小政府+民营化是一种制度结构探索,大政府+国有化是又一种制度结构探索。鉴于中国经济模式迄今仍难以实现公平与效率的有机统一,笔者主张进行中型政府+混合所有制模式探索。
 
一、小政府+国有企业民营化改革在中国的失误
 
1978年后,中国按照新自由主义的小政府+私有化路径,逐步围绕政府机构改革和农村家庭承包责任制;城市股份制、私有制产权改革探索马克思主义中国化的理论和实践。1998年,中国完成国务院第4次政府机构改革后,政府无论在职能和机构上都较计划经济政府发生了重大变化。1999年,中共中央十五届四中全会总结了改革开放以来产权改革探索的经验教训,通过了《中共中央关于国有企业改革、发展重大问题的决定》。自后,中国开始全面推进有进有退、有所为有所不为的国有企业民营化产权改革。但是,2004年的郎张之争表明,小政府+民营化的国有企业产权改革尽管能够极大地助推中国融入全球化经济,但是在中国特色社会主义国情制约,以及西方放任市场主义频现失误的条件下,要走通的可能性不大。
(一)郎张之争揭示的改革分歧。2004年8月9日,香港中文大教授学郎咸平在上海复旦大学做了题为“格林柯尔:在'国退民进'的盛宴中狂欢”的演讲,最先向主流经济学家主导的私有化国有企业产权改革发难。郎咸平自称新法制主义,由于揭露了格林柯尔董事局主席顾雏军制造的收购科龙的神话,质疑了国有企业产权改革在法律缺位下的国有产权改革资产流失,顿时牵动了中国政府、产权、市场、制度改革敏感的神经。张维迎、张文魁、张军等主流经济学家,立即以新自由主义理论反对郎咸平的新法制主义理论
。张文魁认为郎咸平信奉国有体制、反对国企产权改革、提倡大政府主义。……质疑的就是“纲”、“线”问题。(1)张维迎认为“企业舆论环境十年来最坏”。(2)张军认为郎咸平抓住国有资产流失这个话题,“制造了一个情绪化的‘市场’,并很好地利用了这个‘市场’”,制造了自己和民意的对立。(3)新自由主义及其主流经济学家在中国改革中的功绩无可厚非,但掩饰国有企业产权改革存在的问题却不能被接受。
1、改制动机不是完善而是甩掉包袱。80年代末至90年代初形成的“北京共识”是国营企业是没有效率的,转制是最佳选择。所引发的问题,一是无人关心个人私有经济。甩掉财政包袱的产权改革引发民企伙同国企吞并国有资产。郎咸平反对变卖,明确表示他是为国家利益、中小股民利益、国有企业职工利益说话。而主流经济学家支持变卖,明确表示他们是为企业私有经济说话。郎咸平发表《警惕民企伙同国有企业合法吞并国有资产》后,张维迎立即以《中国企业的生存环境与经济学家的社会责任》呼吁要善待为社会做出贡献的人。(4)唯独无人关心个人私有经济的权利保障。二是走向西方企业私有经济极端。主流经济学家以企业私有经济为前提,认为市场经济是企业私有制经济,国有制经济在中国经济市场化的过程中一无是处,必须退出,并规定了一卖、二股、三私的私有化产权改革路径。溅卖国有企业就是在这种历史背景下出现的。”卖者是国有企业的东家——政府,买者是民营企业的老板——资本。在一卖了之的指导思想下,于是权力和资本有步骤地合谋侵吞国有资产。
2、改制路径不是公正而是效率优先。尽管改革开放以来中国迄今经历了国务院主导的5次政府机构改革,但是,在计划经济历史条件下形成的政府职能和执政方式却并没有实现西方意义的小政府转型。有鉴于此,民营化国有企业的产权改革越推进问题越多,阻力越大。张军说是“创新活动”。(5)但是铁的事实是:一、牺牲公平。在国有制经济被主流媒体妖魔化的舆论环境中,国有企业辉煌的历史贡献从根本上被抹杀、国有企业职工为国家建设献了青春献儿孙的高尚情操被歪曲,以至最终导致国有企业职工在企业改制中失去知情权、参与权、支配权、话语权;政府替代市场支配国有企业产权交易,民营企业溅买国有企业资产、低价买断国有企业职工工龄、强迫国有企业工人下岗。民营化国有企业的产权改革错误,就在于政府或少数政府任命的高管自己借助其内部人优势在改制中获得利益,却将“代价论”一相情愿地强加给国有企业职工。二、效率优先。政府卖掉亏损、保留盈利国有企业的做法,证明了国有企业改革谋求的是财政利益。亏损国有企业是劳力密集型企业,政府一卖了之后缓解了财政压力,却造成职工大量失业,增加了社会不安全感,是一种非常不讲效率的改革。如果政府保留亏损的卖掉赚钱的,国有企业民营化改革也许不会出现这么多问题。
国有企业产权改革指导思想的不公平、不正义,必然导致国有企业产权改革政策原则的程序不公平、不正义。计划经济的国有企业体制、机制毫无疑问必须改革,但是改革不是拒绝国有制经济。不错,上世纪90年代两德合并后,德国对原东德国有企业进行改革,也引起了严重失业、贫富差距骤然拉大等严重问题。但是,这个实证不能完全类比中国国有企业产权改革。不同政治经济体制的国家,处置国有企业资产有三种形式。一是英国形式,在成熟市场经济体制内处置;二是东西德形式,计划经济国有企业资产在成熟市场经济体制处置;三是俄罗斯、中国形式,计划经济国有企业资产在计划经济转型体制内处置。前两种形式,尽管也产生失业和贫富悬殊,但是,首先,政府没有充任市场主体进入市场寻租,是完全的公共政府,因此,能够利用公权妥善处理相关问题。其次,市场是处于公平的、受到监管的,因而信息是基本对称的,政府和企业都很难索取信息租金。但是,俄罗斯和中国,由于体制差距的原因,国家在计划经济转型体制内自己处置国有企业资产却问题百出,而且俄罗斯还产生了权贵资本主义。从人类发展的整个历史视角来看,历史并不因善良的动机就前进。综观历史,中外改革的一些重要反复并不因改革的设计大方向不正确,而往往是因为执政者在处理公正与效率的一些细节上失衡造成。事实上,一种不公正的改革因为技术原因导致反改革的公正造成国家动荡的严重后果甚至倒退的实证并不缺乏实例。
(二)中国民营化道路的历史结论。新自由主义理论发源于实行宪政体制的美英国家,是以小政府为前提、私有制为基础的市场经济。但是,中国的意识形态和政治体制不同于西方,不存在西方意义上的小政府。1999年中国全面推行的小政府+民营化改革,由于缺乏西方国家宪政体制及其小政府的支撑条件,以至引发全能政府和民营化国有企业的体制冲突,造成权贵阶层肆意侵吞国有企业资产、政府轻率处置国有企业职工的社会问题,却无法从根本上构建以个人权利保障为市场经济基础的民营经济发展条件。因此,西方新自由主义的小政府+私有化国有企业的产权改革不能解决中国社会主义意识形态和政治体制下国有企业为什么改、怎么改的问题。
1、建设现代市场经济的任务没有完成。以今天的眼光审视,中国的所谓小政府+私有化模式构筑的政府职能、市场主体、产业结构、企业人格在本质上仍然不具备现代市场经济的主要特征。因此,国有企业民营化仍然是计划经济向市场经济转型的过渡性安排。民营化所产生的问题,首先是强化了权力、资本的结盟关系。中国特色社会主义市场经济的预期是政府公共服务、企业独立经营、社会管理社会,公平、效率兼顾,环境优先发展,先富带动后富,政府、企业、社会各司其职。而民营化国有企业培育的转型市场经济却是政府和企业两极垄断资源,公平从属效率,环境从属发展,先富不管社会,政府、企业、社会一体化。其次是增加了经济增长方式转变的困难。新自由主义的核心价值是坚信市场配置资源能够实现帕雷托最优。但是,结果是:一、产业结构不合理,高耗能、高污染经济占GDP比重较大。二、企业产品大多为初级或资源性产品,或产能过剩,或产业链短,或产业链脱节,或产业链延伸受阻。三、自主创新能力较为薄弱,与新兴产业发展的技术差距较大。四、过去政府扶持起来的多数企业,现在仍然留恋一等二靠,勾兑项目,短线操作。(6)
2、遗留问题解决起来难度很大。民营化国有企业遗留的问题是体制性的,正在阻碍现代市场经济建设。首先是难以根治官商。民营化国有企业催生的利益集团有两种类型:一、官商联合牟利,二、官商合一牟利。所谓官商联合牟利,一指地方政府官员(或家属)本身既是官又是民营化国有企业老板,二指地方政府或联合官、或联合商形成利益共同体共同经营民营化国有企业。政府操纵市场的手法是暗箱作业。利益集团操纵市场的手法是拉官联盟。赢家通吃演绎出国有吃集体,集体吃民营或民营逆吃集体、国有的独特产权现象。其次是难以均衡利益。工业化、城市化掠夺财富的路径,一是工农产品剪刀差,二是征地,三是农民工,四是竞争性工业企业,五是传统服务业,六是房地产业。国有企业私有化制造了非均衡的土地财政、制造业、服务业、城市化、农村现代化利益结构,致使民营企业发展环境普遍恶化。民营企业向来承担着社会就业任务,却很少享受到国民待遇。如果说过去还能依赖官商勾结方式维持生存的话,那在当今世界制造业僧多粥少的国际竞争环境下,仅靠官商勾结方式已难以求取生存。
 
二、大政府+国有化改革仍然难以走通
 
大政府+国有化思维的回归,起始于2004年改革反思。质变于2008年美国市场放任主义的失败。90年代末形成新的“北京共识”,认为国有企业只要仿制西方推行股份制改造;企业法人治理结构;出资人制度就能成功,从而从一个仿制西方企业私有制的极端走向仿制西方企业治理模式的极端。最初的举措是确定国有企业控制七大国家经济命脉和国计民生领域,(国务院2006年);加强国有企业管理,提高省以下国资委级别,并将竞争性领域国有企业推向市场。美国金融危机后的举措,则是政府从幕后走向台面,不仅加强财政、金融、人力资源支持,而且推动国有企业向竞争性行业全面拓展,从而导致了新一轮国进民退。但是,近期的争论表明,中国又为推行仿制西方企业治理模式的国家资本主义改革付出了巨大的代价。大政府+国有化改革,尽管可以举国之力提升经济实力,但是在经济全球化、政治民主化条件下,沿袭老路走通的可能性不大。
于制经济属于二元经济,新兴产业发展的技术差距较大。四是阻。三是(一)实现形式与市场需要难以耦合。国有制经济属于二元经济:政府具有行政、市场主体的二元身份,产权分为所有权、经营权,企业享受行政级别、待遇,市场具有行政、市场、自然垄断性质。国家计划的主导作用得到充分体现,但企业创新能力低、市场交易成本高仍然是制约国有制经济融入世界经济的根本性问题。大政府+国有化体制迄今基本上沿袭计划经济的考核、管理办法维持国有企业的生存、发展,必然与多种所有制并存的混合经济发生冲突。“国进民退”之所以发生,就因为国有企业有条件利用国家资源和垄断权力维护既得利益集团。“国退民进“之所以存在,就因为是以私有制为核心的竞争经济还有能力击败以国有制为核心的垄断经济。听命政府安排一切的国有企业无法适应市场竞争被淘汰的经济现象告诉我们,带着计划经济色彩的国有企业进入市场经济后,作为出资人的政府还是按照计划经济大政府的管理办法经营国有企业的产供销、人才物,并不是适合市场经济的国有制实现形式。由此的结论只能是:国有企业的市场失灵不是国有企业这种经济形式的失灵,而是支撑国有制经济的非市场体制、机制的失灵。改制的核心不是变卖国有企业,放弃国有制经济,而是学习民营经济的体制机制,构建竞争性国有企业体制、机制。
1、政府二元身份市场牟政府担任行政主、市场主体,一直是中国经济模式的核心问题。所有市场经济国家的政府职能都是经济宏观调控,履行国家公共职能,绝不介入具体经济活动,制度本身排斥政府既得利益集团。但中国政府行政、市场双主体的身份安排,却驱动政府介入微观经济活动,利用公权垄断市场谋取自身市场利益,采用左手监管右手造就官商既得利益共同体,甚至形成特殊利益集团。(7)
2、企业二元产权市场寻国有企业无疑是国有制经济的载体,但是,国有企业的利益却不能等同国有制经济的利益。国有企业所有权、经营权两权分离的政府委托代理关系既必然培育出国有企业国家利益承担者和社会既得利益者的双重身份,也必然饬令政府委托人遵循经济人规律经营管理国有企业。政府决定政府委托人的命运,政府垄断市场决定政府委托人的行为,政府委托人的理性、偏好、利益决定国有企业理性、偏好、利益。当国有企业和国有制经济利益一致时,国有企业是国家利益承担者;当国有企业和国有制经济利益不一致时,国有企业是既得利益者。
3、行政、市场双垄断挤出民营经济。从理论上讲,社会主义国有制经济基础最大的优越性是,作为上层建筑的政府有权利用政治、行政和经济手段切实保证国家实现经济的公共预期。但从实践上看,社会主义国有制经济基础却为上层建筑的政府替代市场提供产权基础和内生动力。集权政府偏好行政、市场垄断,便全力强化政府经济、审批经济垄断区域市场,对外实行地方保护主义,对内挤出民营经济,以至衍生权贵资本主义。(8)
尽管国有制经济由计划经济的垄断一切转向垄断国民经济命脉和涉及国家安全的领域是一种进步,但是,政府实施国有制经济仍然垄断高利润产业,享受高福利待遇的扶持政策却导致政府开放竞争性产业的承诺难以落到实处。一是“抓大放小”。“抓大”本义是培育规模国有企业集团参与国际竞争。但是,采取的政策则是设置市场准入壁垒或动用国家财政等非市场方式扶持大型国有企业或企业集团垄断国民经济主要领域。“放小”的本义是推动一大批中小国有企业民营化和股份化参与市场竞争,增加社会有效供给。但是,采取的政策却是一卖了之,以行政手段强迫企业自谋生路。二是歧视“非公”。“非公经济36条”颁布自今没有实施细则,民营企业发展的市场准入门槛高,企业融资难,权益缺乏法律保障等问题仍然得不到解决。三是政府操纵定价。政府利用掌握的土地、税收、信贷、福利等定价权在各个方面扶持国有大中型企业,把民营制经济挤到微利润产业,配给低福利待遇。民营企业面对沉重的税费负担,正濒临新的破产倒闭命运。
(二)当前国有化道路的历史结论。美英成熟市场经济国家主导的全球化,崇尚“看不见手”的市场规则。中国国有制经济所有权、经营权两权分离;经营权由各级政府代理所暴露的“看得见手”的问题,必然在国际上引发中国市场经济地位的摩擦,甚至外交冲突,在国内造成官商结盟、权贵掠夺、贫富分化。大政府+国有化导致市场和政府双失灵的原因,本质上是国有产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制,约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高,并相应增加微观经济成本,造成资源配置效率损失。大政府+国有化由于仍然不能彻底摆脱计划经济影响,处理好社会主义意识形态和全球化市场经济理论的有机结合,要走通的可能性很小。
1、国有化应当借鉴人类文明成果。国有、民营都是经济形态,是社会历史演进的必然产物,封建主义可以采用,资本主义可以采用,社会主义也可以采用,谁采用就为谁服务。当代的国有制经济早已从单一的国有经济成份发展为包括国有控股的多种所有制成份。如果仍然利用马克思主义剩余价值理论的原则诠释国有制经济的优越性,必定增加国有制经济的意识形态负担,阻碍国有制实现形式的创新。
首先,国有制经济存在交易成本。马克思剩余价值学说的基础是交易费用为零,但“真实世界里的交易费用绝不为零。”(9)能否解决少数人占有多数人“剩余劳动”和少数国家“剥夺”多数国家和地区的问题,从本质上看,取决于一国或世界制度的安排。寄望国有制经济本身解决少数人占有多数人“剩余劳动”和少数国家“剥夺”多数国家和地区的问题是不科学、不现实的。如果社会主义制度安排不当,国家占用生产资料仍然可以培育权贵资本主义。中国国有土地及住房制度肯定是国家计划主导的制度,其存在的政府与民争利;权贵资本掠夺;央地错位博弈等问题绝对是中国特色的体制性问题,而不是有人拿世界普遍性的问题说事否定中国社会制度的问题。   
其次,国有企业的行政级别及其领导人的公务员待遇问题。中国的国有企业不同于民营企业。首先,国有企业具有行政级别。根据行政级别的高低,不同的国有企业享有不同的土地、税收、信贷、税后分配、职工福利等优惠政策,从而导致不同的国有企业享有政府提供的不同市场保护。其次,国有企业领导人享受公务员身份、待遇。国有企业领导人按照干部管理权限从公务员中派遣,享受企业的年薪、股份、高管福利,保留公务员的身份、待遇,进可攻退可守,缺乏民营企业领导人与企业共存亡的破釜沉舟思维和勇气。
2、国进民退不利于经济发展。国有制经济显现的弊端:一是发展无边界。国有企业借助国家庞大的经济能力和政治资源向民营经济领域肆意扩张,引致国进民退。二是外在机制和手段难以有效规制国有企业。国有企业政企不分,主管部门国资委行政级别高于同级政府部门。政府部门规制国有企业行为异常困难,甚不可能。即使党委、政府规制也是“左手规制右手”。三是国有企业内部治理机制缺失。国有企业犹如独立王国,自行决定内部工资,长期免交利润(现在即使开始上交利润,但比例极小),不受公共监督和问责。(10)这样的国有制经济必然引发内外矛盾。
首先,加剧了社会收入分配不公和区域经济发展不平衡。“国进民退”带来的问题:一是居民收入分配比率持续下降。1990年至2007年,居民收入分配占GDP比重从56.18%下降到43.42%。而美国在初次分配后,劳动者报酬却占GDP的比重接近70%,其他国家和地区则普遍在54%至65%之间。二是城乡差距继续拉大。农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比,从1985年的1∶1.86拉大到2008年的1∶3.31。三是居民之间的收入差距也在拉大。基尼系数从1982年的0.249拉大到2008年的0.47,属居民间分配不公问题较为严重的国家之列。四是地区间发展不平衡。1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.86倍、中部地区的1.56倍,到2008年分别扩大到2.39倍和2.05倍。(11)
其次,加剧了国际投资非理性化决策。从国际金融方面看,投资的非理性化政策正在引发冲突。在金融方面,中国三大银行2006-2007年在香港证交所上市承诺放贷不受政治因素驱动。但是在2008年年底,政府却强制上市银行加大放贷力度。在企业收购方面,2005年,中海油竞购优尼科在美国国会引发了政治风暴;2009年,中铝195亿美元收购澳洲力拓流产的问题引发了外交冲突。(12)
再次,加剧了经济均衡增长的内部的矛盾。国家以国有企业为经济杠杆拯救经济危机,国有企业则以国家为平台扩展自身利益。国有大中型企业的利益扩张造成了低层次产业产能过剩,挤出了竞争性领域的中小民营企业,加剧了内需与外贸;国有与非国有企业;大中小企业;生产性投资和社会性投资的结构失衡,增加了群众就业、收入分配、社会稳定的种种困难。鉴于有可能错失产业升级机遇,中央政府将被迫进行“宏观经济”的再调控。
 
三、中型政府+混合所有制的改革探讨
 
经济全球化时代融入国际经济、参与国际分工、提升国家综合国力,是中国的头等战略。在传统意识形态上论证“社会主义”还是“资本主义”已经让我们失去了宝贵的时间。“公要多一些,私要少一些”、 “计划要多一些,市场要少一些”都不是实现社会公平的基本手段。就现在的情况看,西方小政府+私有化的模式解决社会公平的效果也许比中国还好。中西体制不同绩效的原因,就在小政府是一元的,大政府是二元的;私有产权是一元的,国有产权是二元的,因此叠加形成的中国市场是二元的,西方市场是一元的,从而导致西方市场的外部性比中国小。中国这些年之所以仿制来仿制去还是最终归于失败,就在于回避了借鉴作为西方市场经济基础的宪政体制。中国的政府不可能变成西方的小政府,中国的所有制不可能变成西方的私有制。但是,中国的二元经济必须变成一元经济,至少政府必须如此。针对小政府+私有化和大政府+国有化改革的经验、教训,当前重要的任务是从传统思维定式中解放出来,取小政府+私有化之长补大政府+国有化之短,构建起中型政府+混合所有制的中国经济模式新理论,继续马克思主义中国化的探索。
(一)借鉴西方宪政体制架构配置权力。宪政体制是在西方民主与市场发展过程中形成的,是以宪法和法律限制公权,保护私权为宗旨规范市场经济各种关系的基础性制度安排。多种所有制并存的经济需要宪政体制提供相对超越的政府、相对完善的产权、相对规范的市场、相对公正的信托。中国转型经济社会的市场之所以缺陷严重,就在于所建立的治理结构缺乏宪政架构。
1、治理地方政府公司化弊端。地方政府的公司化是官商结盟;行政、市场垄断;社会财富分配不公等社会治理灾难的根源。其直接的后果,一是政府监管严重缺位。二是地方权力集体无意识。地方政府公司化体制是党委、人大、政府、政协、纪委班子共同决策体制。权力高度集中,但是,监管却严重缺位。人大可以监督“一政两院”,但不能监督党委。法院、检察院,有权追究公民的违法行为,但不能追究领导机关的违法行为。纪委、行政监督部门,可以监督官员,但不能监督党委、政府。地方权力不能被制衡的直接后果,就是法制在地方基本上没有执法主体,从而引致法律在地方形同虚设。于是,法律空置下的宏观调控最终变成中央、地方;政府、市场博弈的零和游戏。(13)
国内外一些学者已经大量论证了地方政府公司化增加了社会财富和提高了社会福利的作用,但是也忽略了政府参与市场经营而不受市场合约和规则制约和支配,引致政府及其组成人员利用公权最大化政府集团及其组成人员自身利益,以至导致法制国家虚设地方法治的严重问题。(14)
2、支撑党政体制依法治国。中国现行的党政体制权力过分集中于党委。目前提出的行政三分权方案则难以解决行政权力过分集中的问题。所谓“行政三分制”,是指将政府职能部门按照大行业、大系统分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门。重大决策如相关法规、政策、办法主要由决策部门制定,执行部门则按法规、政策、办法来运作,它和决策部门之间是一种合同关系,两者形成一种纵向的制约关系。监督部门则作为比决策和执行部门高一级别的部门,主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督,它和前两者又形成一种横向的制衡关系。这个设想的初衷旨在通过合理分解行政权力,促使决策更民主、科学,执行更透明、公正,监督更有效、有力,以达到防止滥用权力的目的。但是,中国的根本问题主要在于外部力量难以约束行政权力。中国的决策权力集中在党的常委会,排除体制意义上的社会、政党、人大、舆论和司法监督和问责的“行政三分权”制度,设想以行政系统自身的内部分权实现制衡,是很难起到约束目标和利益一致的行政部门内部关联权力效果的。(15)
3、保障央地权力合理配置。财政联邦主义理论提出,彻底的分权和地区之间的竞争可以实现帕累托最优。但是,中国的问题是彻底分权后,中央政治体制难以有效制衡和监督地方权力的无序竞争,导致中央权力该集中的集中不起来,该下放的下放不下去,甚至被地方权力以上有政策、下有对策的博弈化解。因此,中国的问题是需要首先建立一个规范央地权力的体制,实现中央权威与地方自治的财权、事权、审批权适度统一,以国家重大政令的适度统一强化单一制政体国家的政治优势。
政府双主体和垄断市场都不是中国特色社会主义市场经济的权力配置模式。作为行政主体的政府担任市场主体,是一种越位行为。政府双主体的弊端,一是导致官商结盟。二是推动市场寻租。三是促成争权夺利。政府垄断市场的弊端,一是把行政成本转嫁给市场。二是以管制、干预等计划经济手段体现政府的权力和意志。三是权力在层层分解中垄而不断。新一轮权利配置应当体现,一是管理任务与管理能力对称,二是调控目标与调控手段对称,形成权责利统一的权力配置格局。
4、构建民主、法制互动结构。法制与民主是辨证统一体。改革开放打破了平均主义,却致使政府刻意与民争利,权贵放肆追求财富,“保姆”“抢劫”国有资产。社会转型逐步结束了封建人治,却导致有法不依、执法不严、司法不公。转型经济社会目标偏离民本理念的原因主要来自政治体制本身的缺陷。新自由主义学派呼吁限制政府权力,维护社会的公平正义。郎咸平却认为“限制政府权力是一种错误的跳跃性思维”,“在法治化还未完成之前,政府的退出将给老百姓带来可怕的劫难。”(16)双方的共同点是维护社会的公平正义,分歧点是限制还是强化政府权力。
强化政府权力的理论错误,在于为政府预设了一个并不正确的前提。布坎南早就指出政府有时候也会追求自己的利益,而不会完全按照公共利益行事。人民政府不能完全代表人民利益,并将其参与市场活动的获利最终将用于社会的理由:一是组成人员的偏好不完全等同于政府的利益,二是组成人员拥有自身利益,既会偷奸耍滑、官僚主义,也敢不作为、乱作为,更容易与民争利、与邻争利、与上争利,并有条件以个人利益置换成政府利益,三是组成人员拥有制定和执行市场规则和合约的强制权力,在不加限制的情况下极易滥用,并给社会治理带来灾难,四是垄断市场的本质不是鼓励竞争而是实行管制,必然迫使其他市场主体为了自身利益,依附政府、迁就政府,贿赂政府,甚至和政府组成人员组成官商共同体。因此,解决中国的问题必须坚持法制必须相对于民主来一并讨论,市民社会必须相对于公民社会一并来讨论,政府必须相对于市场一并来讨论,从而以宪政体制作为产权改革的政治基础,并最终建立起社会主义市场经济。(17)
5、调节强势政府、弱势社会政府主导模式是强势政府、中势企业、弱势社会、垄断市场的历史产物。由于政治权力和企业权力缺乏社会的有效制约,政府主导却往往演变为权力和利益的交换或结合。中国的经济分权改革历来就只在企业和政府或政府内部进行,至今不仅缺乏有效的国家权力的监督,更缺乏非国家权力的监督。于是集公平、效率、监管于一体的地方政府,总是将以经济建设为中心的政府间竞争异化为争夺项目、投资、贷款、土地的GDP竞争。社会力量在改革中长期缺位的结果,一是导致地方政府各自为政,演生出中央、地方的权力博弈,推动了官商的利益结合,促成了权力寻租和地方势力坐大。二是导致地方政府误导经济增长,扭曲公平与效率关系,追求经济的大冒险、大冒进。社会改革滞后的实践表明:一、关注效率的政府并没有很好实现自己为企业搭建发挥作用平台的初始预期,相反,到是重视选票的政府可能更能重视公共服务,更能持续推动地区经济的成长,并最终为本地居民和企业提供更好的投资环境和社会福利。(18)二、国家应当构建政治权力、资本权力、社会权力均衡机制,以权力博弈达致利益均衡。政府是重要一极。强势政府的变革之路是推动政府向公共政府转型,做到有所为、有所不为。企业是另一极。国家承认博弈、维系均衡,无疑将动享受惯了政府溺爱的企业的奶酪。但企业除了承认和顺应别无选择。社会是又一极。社会组织代表各种利益话语权有利于民意畅通,维系着社会与政府、企业的均衡状态。社会获得博弈权是制度演生方式的进步,在构建和谐社会中不可或缺。(19)
(二)构建中型政府主导中国经济。社会主义国有制经济基础要求作为上层建筑的政府承担直接发展经济的责任。解决好这个问题的核心是定位政府承担经济公共管理的边界,从而明确构建怎样的政府、给以怎样的责任;构建怎样的国有企业、给予怎样的政策;构建怎样的民营企业、给予怎样的政策;培育怎样的市场、给予怎样的政策。
1、建设中国式的不大不小政府。在现代混合经济中政府的主要职能:一是提高经济效率;二是改善收入分配;三是通过宏观经济政策稳定经济;四是执行国际经济政策。(20)中国特色社会主义市场经济的中型政府应当具有国际化思维、拥有凝聚举国力量推动中国积极参与全球产业整合的能力,同时能够尊重市场配置资源的基础作用,恪守政府宏观调控的公共性质;做到承担宏观经济全面责任但绝不参与、干预微观经济,致力保护公民社会权利,接受社会监督问责却不官宽民严。
2、政府和市场的分工合作关系。市场发挥配置资源基础性作用的决定条件是机制基础而不是机制。政府必须借鉴西方经验界定政府发展经济的职责,体现公共身份、保持中立立场,维护各种所有制市场主体产权的权利。其设计原则,一是各司其职。政府必须承担直接发展经济的责任,但是又必须分离政事、政企职能。市场承担资源配置的职能,但是必须接受政府宏观调控,防止自由放任。二是目标统一。中国特色社会主义的政府、市场关系是分工合作关系,统一于经济社会的可持续发展。分工的作用是构建制衡机制,合作的作用是提高运行效率,着眼点在既防止政府失灵又要防止市场失灵。 
3、推动政府主导模式转型。传统政府主导模式最大的优势是政府以行政、市场主体身份,集中政府和市场的一切优势去生产制度、经营市场,从而避免社会博弈成本,确保在短期内实现社会的稳定和经济增长;最大的劣势是政府公共品可能异化为官商公共品,不仅引致政府在公共品市场中的生产主体缺位和在私人品市场中的产权主体越位、错位,而且导致经济长期掠夺式的粗放式增长和政府之间的机会主义博弈,培育出收取社会公众垄断租金的既得利益集团。创新的政府主导模式介于传统政府主导模式和西方社会主导模式之间,一是主张科学发展观,构建和谐社会;二是主张企业和人民是制度创新的主体;三是主张政府职能的经济调节、市场监管、公共管理、社会服务定位。(21)
(三)推进混合经济优势互补整合产业。混合经济是国有、集体、民营独立或参股并存的经济。公有制、私有制是经济发展的手段而不是目的,在经济社会发展中二元产权和一元产权的相互优越性、局限性具有很强的互补性、共生性。根据城市化、服务业发展所处的阶段和农民工进城难的现状,中国在相当历史时期内的政策选择应当是尊重社会自发演生所有制,更多地扶持和发展民营经济,而不是遏止、限制民营经济,确保增加一元成分,减少二元成分,并逐步形成一元产权为主体的社会主义初级阶段经济结构。中国特色社会主义市场经济不仅特在中型政府,而且特在混合经济的优势互补。近年的问题是高估了国有企业作为国家利益承担者的“经济杠杆”作用,低估了国有企业作为既得利益者不讲效率、市场机制、经济理性、投入产出牟取垄断利益、拉大收入分配差距的消极作用;高估了民营企业作为私有经济既得利益者对资源利用、环境保护、事故质量、偷税漏税、不正当竞争、加剧社会分配不公和贪污腐败方面的消极作用,低估了民营企业作为国家利益承担者在解决13亿人口的就业、分配、效率和效益、竞争、整合资源,增加税基等等方面推动城市化、工业化(尤其是服务业)的积极作用。
1、实行多赢政策。国家既不允许国有制经济包揽一切,也不鼓励私有制经济自由放任扩张。国有企业作为国家利益承担者,承担组建规模企业,应对各种全国性危机,增加国际竞争能力的责任。民营企业也是国家利益承担者,承担诸如就业、分配、效率和效益、竞争、增加税基等等方面的责任。中国经济不是要不要国有制经济或者非国有制经济的问题,而是合理划定各种所有制边界,充分整合所有制资源,实现互利共赢的问题。
2、鼓励混合所有。国进并非非得民退,民进也并非非得国退。马克思主义揭示了以私有制和市场竞争为核心的资本主义生产关系的弊端。但现代资本主义的发展却证明解放资本主义生产力却并不必须以社会革命摧毁私有制和市场竞争这种生产关系的本身。因此,要毫不动摇地坚持基本经济制度,巩固和发展多种所有制经济,就必须促进国有、集体、民营企业不断发展壮大,推进不同所有制企业体制机制创新,加快不同所有制经济布局结构调整,加大各种企业内部资源整合力度。做大做强多种所有制企业战略目标的路径,除支持独资,也鼓励国有、民营企业在自愿互利的原则下相互参股、相互控股。
3、完善政府进入和退出机制。金融危机中的“国进民退”,中西方有质的差别。一是政府进入退出的机制不同。西方崇尚“私有化”意识形态,政府实施“退出”非常容易,而且正在准备各种退出方案。中国坚持“国有化”意识形态,政府进入容易退出困难,而且往往导致巨大的权力寻租成本。二是企业参与竞争的路径区别。中国国有企业在国际市场上缺失竞争能力,就转向国内市场争夺民营企业份额。西方企业则以这次金融危机为契机,增强国际竞争能力。两厢对比,政府应当按照市场优胜劣汰原则管理经济,一视同仁国有、民营企业,完善政府进入和退出机制,增强国有企业效率和效益。
4、建立信托责任制度。信托责任制度是建立职业经理人制度的基础。西方市场经济国家实行国有制经济管理权、经营权分离。政府行使管理、监督、调控权,职业经理人行使经营权。政府领导人是公民选的,职业经理人是市场聘的,从制度层面切断了裙带关系的政治市场弊端。中国必须从基础性制度开始,分离经济市场和政治市场,防止国家管理者侵蚀企业经营者;资源所有权侵蚀资源使用权,完善职业经理人制度。
(四)建设竞争、管制的一元市场。放任市场和过度管制分属政府、市场关系的两个极端,都不是现代市场的最佳制度结构。一元市场是市场的权利和自由与政府的监管和干预的辨证统一体,既坚持统筹政府权力与市场权利的结合,也重视划分政府监管与交易自由的权重,确保体现既相互排斥又彼此依存;既相互独立又彼此转化的关系。因此,中国特色社会主义必须构建政府主导的竞争、管制市场,统筹政府调节经济的能力,发挥市场配置资源的活力,调动两个积极性,确保实现政府、市场双重调节。现行政府、市场的双重调节问题很多,其实不是国家利益调节而是上有政策下有对策的博弈。为了和现行政府、市场双重调节理念区别,我们所谓的竞争市场,是指市场主体享有充分权利、自由的市场。这样的市场应当尽可能解除政府人为设定的行政、市场垄断,取消国有企业强占的种种非法特权,推行优胜劣汰、守法经营标准。我们所谓的管制市场,是指政府享有相应权力、能力、责任调控宏观经济的市场。这样的市场依法构建政府公共管理和市场充分竞争的有机结合体制,推行国家调控、市场竞争机制,达致政府、市场相互制约、彼此激励,经济利益均衡分配的预期。
 
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2、张维迎 中国企业的生存环境与经济学家的社会责任 中国企业家论坛首届深圳高峰会2004年8月28日
3、张军 怎样评价“国企转制” 中国改革论坛 2004-9-6 )
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5、张军 怎样评价“国企转制”中国改革论坛2004-9-6
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12、杰夫•代尔 中国政企分界线日益模糊 - FT中文网2009-10-15
13、曾永昌 再论土地市场的体制性缺陷光明观察 2007-12-11
14、邓聿文 社会信任的解体是地方政府公司化的结果 联合早报2009-7-4
15、邓聿文 行政三分制在中国不具备可行性 联合早报2009-6-24
16、郎咸平提新法治主义 欲为国有企业改革开药方 中国改革论坛--2004-12-13
17、姚洋 建立一个中国的社会公正理论 中国改革论坛 2004-9-1
18、曾永昌 再论土地市场的体制性缺陷光明观察 2007-12-11
19、曾永昌 经济社会发展新弈局背景下四川实施工业强省战略的思考 四川省委政研室机关刊物调查与决策.内参  2008年第五期
20、保罗·萨缪尔森 威廉·诺德豪斯经济学 华夏出版社 2002
21、曾永昌 经济社会发展新弈局背景下四川实施工业强省战略的思考 四川省委政研室机关刊物调查与决策.内参  2008年第五期