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资源贸易争端与中国的战略资源保护
作者:孙泽生    发布:2009-12-04    阅读:1400次   
    11月4日,美国贸易代表办公室发言人戴比·梅斯洛发表声明指出,因为中国限制包括焦炭、稀土等战略资源的出口,美国、欧盟和墨西哥等国虽尝试通过磋商解决这一问题,但没有成功,因此欧盟、美国和墨西哥等国一起请求世界贸易组织(WTO)正式成立专家组,对由中国限制战略资源出口引发的争端做出裁决。同日,欧盟贸易委员阿什顿也发表声明称,“中国限制原材料出口继续令市场竞争状态被扭曲,令全球价格上升,令我们的企业在当前的经济气候下经营环境更艰难”。事实上,早在6月23日,美国和欧盟已就此问题向WTO提出申诉,要求与中国在WTO争端解决机制下展开磋商,墨西哥在8月21日加入这一行列。
    这一争端的缘起是2004年以来中国不断强化的对战略资源的贸易限制政策。以焦炭为例,2004年1月,中国推出焦炭出口许可证制度.将焦炭出口配额从l200万吨削减到900万吨,2004年5月又宣布对出口的焦炭及半焦炭、炼焦煤停止增值税出口退税。而后,2005年国家发改委颁布了《焦化行业准入条件》,并将其作为重要的配额资质条件,截至2007年底,获准进入的企业仅108家,合占焦炭总产能的40%。在2006年11月又对焦炭出口征收5%出口税,2007年6月又将焦炭出口税率调高至15%,2008年进一步提高至25%。在商务部在出台的《焦炭出口配额申报条件和申报程序》中,还逐年提高了申请焦炭配额的资质要求。
    另以稀土为例,虽然早在1999年国务院就决定将稀土列入重要工业品出口管理目录,决定从当年开始实施稀土出口配额管理,但早期的配额管理并没有达到预期效果。较为有效的稀土贸易政策始于2005年。当年5月1日中国海关取消稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类产品的出口退税政策;同年10月将稀土矿列入加工贸易禁止类目录。2006年11月,中国又对稀土氧化物征收10%的出口关税;2007年6月我国进一步调整稀土出口税率,从10%调整至15%。2007年10月,为进一步加强稀土出口管理,改善贸易条件,中国商务部在《2008年稀土出口配额申报条件和申报程序》中,进一步提高了申报稀土配额企业的条件,并严格执行配额政策。
    随着以上贸易政策的实施,近年来国际市场上以焦炭、稀土为代表的中国具有优势的战略资源的价格明显上涨,贸易条件得到改善,无疑,中国已实行的资源贸易政策体现了作为大国的中国所应具有的定价能力。尤其是,近来中国仍有准备进一步减少战略资源出口以保护这些资源的贸易政策趋势。例如,国内外媒体及分析家普遍预测,中国将在即将推出的《2009年-2015年稀土工业发展规划》及《稀土工业产业发展政策》中进一步控制稀土出口量,还将试图以兼并重组等方式提高行业集中度,以进一步改变中国定价和资源保护不力的局面。客观上,与2004年前相比,中国的资源贸易政策的确使美欧等国战略资源消费者支付了更高的价格,且预期还将因升级的贸易限制措施要支付更高的价格,由此,引发美欧等国战略资源消费者、媒体乃至政府的反弹实属情理之中。
    面对以上争端,中国商务部的回复是根据WTO规则进行处理,中国的态度也是,以上出口限制政策主要是为了保护环境、保护自然资源,是符合WTO规则的。但显然美欧等国并不认同,这些国家认为,中国的资源出口限制给中国企业带来了不公平的成本优势,违背了WTO规则。
    如何看待因中国的战略资源贸易政策而引发的贸易争端?笔者认为,与这一争端相关的问题主要有两个:(1)美欧等国已向WTO提出申诉,其动机是什么,而按照WTO的争端解决机制,这一争端将会如何解决?(2)争端缘起的资源贸易政策是否是中国优化的政策选择?
首先讨论第一个问题。美欧之申诉是其自身利益使然,如果我们不健忘的话,美欧对中国资源出口的态度反复无常,纯以其内部利益集团的斗争结果而定。如以焦炭为例,1999年欧盟就对中国向其出口的焦炭进行反倾销调查,并于2000年12月起对中国焦炭征收高额的反倾销税;后来在2003-2004年,因其内部市场焦炭需求旺盛,暂停征收,甚至在中国2004年推出焦炭出口许可证制度并削减配额量后,力压中国不得减少输欧焦炭量。但时过境迁后,2006年,欧盟焦炭生产企业又以倾销和损害为由,向欧盟委员会提起反倾销申诉,后者于2008年3月裁定中国焦炭倾销成立,并决定对中国输欧焦炭征收为期5年的反倾销税。但反倾销锤声甫落,今年又联合美墨等国,抱怨中国限制战略资源出口对其产业不公平。显然,中国资源出口争端之成为争端,首先是因为美欧等国的国内利益集团斗争和博弈的结果。
    但美欧等向WTO申诉后,这一争端将会如何发展?按照WTO的《关贸总协定》第十一条的规定,国际贸易中应普遍取消数量限制,但WTO也在第二十条的“一般例外”中,给出了成员国可以因某些特殊原因而合法的出口限制。其所规定的两种例外是,可以保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施,或者与保护可耗竭自然资源有关的措施,如果属于这些情形,则贸易限制是可行的。但需要注意的是,WTO规则和已有上诉机构的判例也要求,即使需要采取贸易限制,仍需要同时限制国内生产和消费。
    以此对照中国的资源贸易政策,显然如焦炭、稀土等均为可耗竭资源,同时其生产和消费过程中均存在对环境的某种破坏和污染,为保护战略资源,为保护人民和自然环境,采取贸易限制是符合以上列举的WTO规则中的例外情形的,这也是中国现今所持的观点。但WTO也要求在采取贸易政策限制出口的同时,要限制国内生产和消费,中国近年来通过关闭小煤窑、淘汰落后产能,关停非法矿山等措施,国内生产收到较强的限制;但对国内消费的限制则做的较少,虽然近年来通过强化环保力度等措施,在一定意义上约束了资源消费,但并没有很好地激励战略资源的节约消费。
    美欧所诟病的问题是,中国的贸易数量限制所造成的市场扭曲抬高了中国资源的外销价格,但只要国内资源生产成本和产量变化不大,贸易数量限制就会把原用于出口的资源销售至国内市场,造成国内资源价格的下跌,导致国内外资源消费者之间的“不公平”竞争。虽然从国内产业角度出发,这有利于中国企业获得更好地竞争力,但它客观上却刺激了国内资源的低效率使用。从WTO规则和已有判例看,这是对中国在资源贸易争端裁决中不利的方面。
    因此,中国资源贸易政策争端包含了对中国有利和不利的两个层面,其最终结果尚难预料。笔者认为,中国虽能为自身的资源贸易政策辩护,但将面临要求中国约束国内消费,使国内外公平竞争的压力,为此,中国可能必须对资源政策做出某种调整。但按照WTO的程序法,从磋商、专家组成立和上诉机构仲裁,需要多达一年的时间,即使裁决出台,仍有一个甚至长达15个月的执行期限。但仍可在执行期后,通过对相关政策做适当变通,以WTO所允许的种种例外为依据,继续采取资源贸易限制政策。这也是中国商务部和中国政府面对压力,仍然认定“根据WTO规则”处理这一问题的初衷。
    但中国更应看重的不是解决争端或者维持贸易限制政策以彰显主权,而应该反思中国资源贸易政策的目标是什么,以及是否有更优化的政策实现这一目标。按照中国商务部的说法,现行政策的主要目标是保护战略资源和环境,但是贸易政策无法实现战略资源和环境保护的目标。一方面,如前所述,限制出口量并不必然减少资源产量和消费量,只不过是把部分资源从国际市场转移至国内市场消费,同时会压低国内价格,无法反映这些战略资源的稀缺性,会导致资源浪费和低效率使用。
    如以国内最大的稀土企业——包钢稀土公司为例,该公司近期公布了半年报数据,今年上半年亏损6718.71万元,同比大幅下降127.19%。而在2008年,包钢稀土合计销售了5.4万吨的稀土产品,大约相当于为全球需求的一半,但销售收入仅为32.25亿元,净利润仅为1.69亿元。在配额限制作用下,包钢稀土产品的主要市场在国内,亏损的主要源头也在国内。贸易数量限制人为压低了国内稀土价格,是包钢稀土这样的稀土企业产生严重亏损的主因之一。
    另一方面,现行的资源贸易数量限制政策会导致利益分配上的极大扭曲,引致产生黑市、腐败、走私等大量现实问题。因资源的稀缺性而导致的稀缺租金本应由国家所有,但现行贸易政策下,它却会流入到那些能设法获得租金的人或者企业身上,反过来,这些企业未获得资源租金,也极愿意通过各种非法手段获得配额和许可证,导致大量的社会问题。2007年披露的焦炭配额大案只是配额导致寻租和腐败案的冰山一角。另据估计,仅2008年稀土走私就约占实际出口的1/3。
    理论上,要保护中国的战略资源,就应该设法将配额发放给最有效率的企业,但现行的贸易数量限制政策无法做到这一点。按照现行配额申报条件和程序,能否获得配额主要看以往年份的业绩,而获得多少配额则缺乏公平透明的遴选机制。既然拥有配额的很多资源企业效率不高,它们也就无法最有效地开采和利用资源,资源保护更无从谈起。
    保护资源的本来含义是要让资源价格能反映其稀缺性和价值,能补偿其生产和消费对环境的不利影响,这与资源是供出口还是供国内消费关联不大。为此,只要价格“合理”,资源出口数量不应该是政府管制的政策工具,或者至少不是优化的政策工具。要保护中国的战略资源,就不能仅着眼于外销价格,而要综合考虑国内外两个市场上的资源价格。
    为此,与其实行贸易数量限制,还不如通过海关征收较高的出口税。后者的好处是,既能自动遴选出效率最高的资源生产和贸易企业,促使低效率企业退出市场,还能够将不合理的配额收入转化为政府税收。但出口税政策也非优化的政策工具,因为它与贸易数量限制政策一样,人为地在国内外市场之间筑起了关税“墙”,使国际价格高于国内价格,会鼓励国内的低效率资源消费。
    再者,虽然中国限制出口的战略资源均占世界同一资源的储量和产量比重甚高,但如果国内储量分布非常分散,存在千差万别的矿区条件和差异化的生产成本,资源企业间的自主联合或卡特尔都难以实现、也不稳定,由政府拉郎配来建立资源集团或者贸易垄断不是可行且优化的政策。
    笔者认为,正因为贸易配额政策能使出口量不高于某一限度,且人为导致国内外价差有利于国内消费者,同时也创造了配额交易相关的既得利益集团为其提供政治支持,所以配额等贸易政策受到青睐。但面对外在压力和可能的WTO裁决结果的压力,又因其不能有效保护中国的战略资源及相应的低效率生产和消费,中国虽可在短期内维持现行政策,但它对中国经济的负面影响将会不断凸显。
    受其国内利益集团的压力,美欧等国向WTO申诉的目标是希望中国撤除贸易限制,重新获得低价资源。但中国完全可以此为契机,在WTO裁决和裁决执行期间加快推进资源税、环境税和产出(消费)税等改革,逐步废除和弱化资源贸易数量限制。
    如此,一方面可有效克服资源开采和生产中的环境破坏和污染问题,另一方面可直接增加资源开采和生产成本,提高其市场价格,以反映中国资源的稀缺性和价值,同时,这些政策不会导致国内外市场的资源价差,可有效避免市场扭曲和资源贸易争端。更重要的是,这些政策可高效率地甄别出不同资源企业的生产经营水平和效率状况,最大程度上避免贸易数量限制政策可能导致的腐败、“黑市”和非法交易。
    由此,美欧的施压结果将是,虽然中国撤除或弱化了贸易限制政策,但他们仍将需要与当前一样,接受反映资源稀缺性的高价资源进口,与当前不同的是,他们将失去仅有的攻击中国资源贸易政策的理由。而对中国来讲,所失去的是资源生产和消费的低效率和扭曲,却可更好地保护战略资源,同时可获得大量的资源税收,可更好地支持经济增长、环境保护、社会保障乃至于特定资源及其相关产业的研发和竞争力的形成。