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我国粮食价格改革的必要性和推进思路
作者:宋鸣    发布:2008-09-23    阅读:2367次   
                                   
前言
    国际粮价自2002年开始上涨,近年来涨势加快。据联合国相关机构统计,仅2007年一年,国际粮价就上涨了42%,今年更是涨势惊人。2008年3月27日,全球第一大大米出口国泰国宣布,其B级大米出口报价从每吨580美元涨到每吨760美元;4月17日,泰国大米爆出1000美元/吨的天价,比3月的米价整整翻了一倍。 据世界银行报告,截至今年2月底,过去3年国际市场小麦价格上涨了181%,食品价格整体上涨了83%。与此同时,全球粮食储备急剧下降,到今年4月只够维持53天的消耗,远低于去年初169天的水平,降低到了1980年以来的最低水平,联合国粮农组织指出,迄今已经有37个国家爆发粮食危机。大米出口国柬埔寨、越南、埃及宣布禁止、减少或暂停大米出口[2][9]。
    在国际粮价大幅攀升、全球爆发粮食危机的严峻形势下,我国粮食总产连续四年丰收,夏粮连续五年丰收[12],国内的粮食价格在政府管制下走势平稳。目前,国内小麦价格比芝加哥粮食市场低30%左右,大米价格仅为泰国的1/3、越南的1/2左右[1]。国内外粮价的巨大落差使一些地方出现粮食走私现象[5]。由于粮价上涨不能弥补农业生产资料价格的增加,国内的种粮比效益持续下降,越来越多的农民选择外出打工,耕地大面积荒废,一些水稻主产区出现了双季稻改单季稻的趋势。农民也缺乏保护和养护耕地的热情,加上建筑占用和自然灾害的损毁,中国的耕地面积逐年减少,全国耕地面积正越来越逼近18亿亩“红线[2]。
    在这种形势下,调整我国粮食价格已经势在必行。笔者认为,这是扭转农业生产不利局面和确保中长期粮食安全的关键。以下略作分析,并运用价格双轨制原理提出一套风险小、代价低、易于实施、可兼顾多目标的推进方案构想。
 
    一、粮食价格改革的必要性
    1、现行粮价使粮食种植业难以为继
     从1996年到2006年的近10年间,我国消费价格年均仅上升0.9%,小麦、大米、猪肉等价格直到2006年仍低于十年前的水平[1]。
     近年来柴油、化肥、农膜、农药、种子等价格不断上涨。 2007年以来,国际原油价格持续大幅上涨,最高点接近140美元/桶,推动了以石油为原料的农业生产资料成本上扬,增加了粮食的种植成本、加工成本和运输成本[12]。比如,化肥“二胺”在年初的时候140多元一袋,到7月已经涨到了260多元[3]。据河南省供销社的统计,与上年比市场上的尿素涨11.7%,碳胺涨40%,种子、农药上涨20%左右。仅农资价格上涨一项就使粮食生产成本每亩上升23%以上[11]。
    与此同时,政府严格控制粮食价格上涨,使种粮比效益迅速下降。浙江衢州1000亩规模的种粮大户前几年一亩地的净利达300-400元,去年就减到100元以内[8]。抛开人工费用,今年种植小麦的每亩成本已经达到600元,按亩产小麦1000斤,售价0.77元/斤计算,每亩小麦的纯收入只剩150元左右,而在2007年还是400元左右[3];河南省平均每亩小麦纯收益仅80多元,相当于外出打工两天的收入[1]。根据河南省农业科学院小麦研究中心副主任许为刚的调查,2007年河南纯种粮农户劳均年收入为1300元,而种植高效经济作物的农户劳均年收入4500元,从事二、三产业的农民工年收入达到9600元[11]。
    在这种情况下,农民种粮积极性不断下降。对东北、华北、江西等地农村的调查发现,部分农民从种植粮食作物转为种植油料作物;南方一些水稻高产区已经出现了双季稻改单季稻的情况[6][8],一些地方发生土地大面积摞荒现象[16]。
    显然,我国相对过低的粮食价格若不调整,粮食种植业是难以为继的。
 
    2、加大财政补贴不能弥补粮价亏欠
    新世纪以来,中央连续发出5个一号文件,按照“以工补农、以城带乡”战略和“多予、少取、放活”方针,梯次构建支农惠农的长效机制。2008年中央财政安排“三农”投入5625亿元,创历史新高。目前,针对农民种粮的补贴就有良种补贴、农资综合直补、直接补贴等三种以上,每亩从25元-75元不等,这些补贴一定程度上弥补了粮价亏欠,但是作用有限,种粮比效益低的问题仍越来越突出,2004-2006年,我国粮食每亩实际收益分别为382元、329元和320元,呈下降趋势[5][11],今年更是呈加速下滑的趋势。
    2005年世界经济合作组织的一份报告中指出:中国政府补贴给本国农民的钱只占本国农业总产值的6%,而欧盟诸国平均是34%,美国是20%,日本是58%,韩国是64%[3]。虽然可以呼吁政府进一步加大农业补贴,但是情况不容乐观,即便政府能做到也未必能收到预期的效果。在中国现行的体制下,照顾弱势人群的政策往往难以执行,财政补贴款可能在各个环节被截留侵吞。如2004年陕西渭河发生水灾,国家发改委拨出救灾款5906万元,真正到灾民手上的却只有50万元,资金被挪占侵吞的比例超过99%[15]。资料显示,有些地方的种粮补贴基本没有落实到真正的种粮人头上。
    另一方面,即便有限的财政补贴能发放到位,效果也无法替代粮食价格调整。2007年9月,我国稻谷、小麦、玉米收购价格与2006年同期相比分别上涨8.5%、10.5%和15.6%。分析显示,2007年上半年的农产品价格上涨使农村居民人均增收217元,增长11.5%。若通过直补等措施使农民人均增收217元,需要中央财政转移支付1600亿元,相当于2006年国家财政用于农业支出的一半[17]。如果按全国耕地18亿亩计算,则意味着中央财政需要增加转移支付1800亿元才能弥补每亩100元的成本增量。
    2006年,我国农民人均工资性收入1374元,占现金收入的32%,比上年增加了200元,增幅高达17%[19]。5年前,珠三角一个普通工人的工资是每月600至700元,现在提升到1,600元[20],工资大约年均增长200元左右。这意味着即便农业生产资料不上涨,国家财政也需要每年增加1500亿元的农业补贴才能弥补种粮比效益的下降,5年时间每年的农业补贴额度就需要扩大7500亿元,这已经超过2006年国家财政用于农业支出的一倍。
    可见,靠财政补贴继续维持我国目前的低粮价是不现实的。
 
    3、国际市场不能保障我国粮食安全
    在我国粮食产量大幅下滑的情况下,国际市场能否保障中国的粮食安全呢?分析表明即便在和平时期也不能够。
    以大米为例,这些年国际大米市场正常年份的贸易量在3000万吨左右,2006-2007年度世界大米产量达42910万吨,贸易量占产量比例不足十二分之一。2007年度国际大米贸易量为3100万吨,2008年印度、越南等主要大米出口国家减少的大米出口量仅300万吨左右,约占国际贸易量的十分之一,就使得国际大米价格大幅上涨(涨幅近1倍,见前言部分)。2007年我国稻谷产量为18549万吨,按照70%的出米率计算,大米产量约为12980万吨[4],这意味着即便我国的大米年产量下滑3%,也足以推动国际大米价格成倍上涨。
   从目前到2030 年中国基本上完成工业化的时候,人口还要增加近两亿,按东亚地区发达经济体人均年粮食消费500 公斤的标准计算,到2030 年中国的粮食总需求量就是7·5 亿吨,如果未来20 年中国的粮食总产出量只能达到5·5亿吨,缺口就是2 亿吨[10],缺口比例达36%,这显然是国际市场绝难以承受的。
    4、粮食价格改革已没有再拖的时间
    过去10年,我国人口净增加9000多万。目前全国到乡镇企业就业和外出务工农民有2.26亿人,这些人过去在农村种粮、养猪,现在到城市务工,需要买粮、买肉吃。短短10年城乡居民购买食品的支出增加了80%以上,肉类增加了三成,饲料用粮和工业用粮分别增长40%和60%左右[11]。
    “十五”期间(2001~2005 年)我国年均新增人口量才刚刚超过800 万人,根据有关预测,包括2008年在内的今后三年新增人口将超过5100 万人,年均超过1700万人,人口增长速度明显加快,对食品需求的压力也会随之上升,从而形成对消费物价上涨的新压力[10]。而随着城市化和工业化的推进,耕地日益减少、淡水资源日益短缺、自然条件日益恶劣、农民也日益缺乏种粮和务农的热情,农业劳动力素质也随着大批农村青壮年外出而呈结构性下降。
    在农业要素供给下降而粮食需求增长的严峻形势下,必须及时提升粮食价格才能提高农业效率、改善农业要素的供给和鼓励粮食的节约。所以,我国的粮食价格改革已经不能再拖。
 
    5、粮价改革符合中国农业模式选择
    农作物种植业与其他产业最为重大的区别,是其产能扩张受制于自然条件,而资本投入只能替代劳动而不能扩张产能。因此,随着经济的发展,种植业的比效益将持续下降。在这种情况下,为使农业的运营能够持续下去,必须采取如下措施中的一项或数项,即:
    (1)    提高农业的补贴;
    (2)       扩大经营的规模;
    (3)       提高农产品价格;
    在发达国家中,通常是多项措施搭配使用,并形成了以某项措施为主导的三种典型的农业模式,分别是欧盟模式、美国模式和日本模式。其中,欧盟模式是以高额农业补贴为特征的模式,美国模式是以扩大经营规模为特征的模式,日本模式是高农产品价格为特征的模式。在这三大经济体中,都不是单纯地采用一项措施,其共同之处是都采取了较高的农业补贴,以此减轻其他措施的压力。
    由于中国人多地少的基本国情,尽量发挥精耕细作的优势,以最大限度地提高农业单产量是明智而必要的选择,这意味着规模经营的美国农业模式不适合中国。另一方面,中国至少在相当长的时间内不可能承受日本那样的高农产品价格,也不大可能承受欧盟那样的高农业补贴,故而日本农业模式和欧盟农业模式也都不适用于中国,至少一定时期内如此。
    鉴于此,符合中国国情的较合理的农业模式应该是“适当的农业补贴+适高的农产品价格”。这种模式意味着中国的粮食价格总体上会高于国际市场价格;受其影响,部分畜产品(如猪肉)和奶制品的价格也会高于国际价格。
    值得庆幸的是,由于中国丘陵山地多、平原面积小;平原较多的三北地区日照充足、日温差大;加之中国地域跨度大、劳动力丰富,故而在水果、蔬菜、特种养殖等农副产品经营上具有国际比较优势,这些产业的附加值又通常较农作物种植业高得多,因而有利于冲销高粮价带来的负面影响。如果营销得力,我国在大宗农产品(粮食、猪肉、蛋、奶等)价格上调后,仍有望总体上维持农产品国际贸易的顺差,而且还可能随着农业结构的调整而逐渐扩大顺差,从而使我国实现从农业大国向农业强国的转变。
    可以看出,所谓“适高的农产品价格”主要是针对大宗农产品,如粮食、猪肉、禽蛋、牛奶等,对于水果、蔬菜、特种养殖品等类我国具有国际比较优势的产品,其价格仍有望维持在低于国际价格的水平。
目前,我国的粮食收购价格与其现金成本基本接近,尚不足以弥补其全部的成本投入(如劳动力成本、地力消耗、农家肥等)。在这种情况下,随着非农就业机会的增多、农村社会保障水平的提高、以及农业结构调整的深入,我国的粮食产量势必大幅滑坡,或随着粮价波动大起大落(市场的蛛网效应),这无疑会影响工业化、城市化的推进和经济的稳定运行,同时会使农业陷入长期的衰退,使我国丧失成为农业强国的机会。
    长期看,随着我国经济的发展,除非逐步提高农业补贴到相当高的水平以弥补种植业比效益的下降,否则即使不主动进行粮食价格改革,我国粮食价格也会被动提高。相对而言,主动调整有利于控制风险和协调解决问题,防止粮价大起大落造成的社会冲击和对农业的破坏。
    因此,我国粮食价格上涨不仅是必要的,长期而言也是必然的,主动推进粮食价格改革是一种更为明智的选择。
 
    综上所述,中国的粮食价格改革是必要的、紧迫的,也是无法回避的,时间不能再拖,关键是如何改的问题。
 
    二、粮食价格改革的风险问题
    尽管如此,粮食价格改革的风险仍令许多人担心,这种担心不无道理。
粮食是不可或缺的生活必需品,又是食品工业的上游原料,我国历史上的通货膨胀几乎都与粮食价格的大幅上涨密切相关。我国大部分城市居民并不富裕,许多农民也要购粮吃。现阶段恩格尔系数超过40%的,在全部城镇居民家庭中占40%,在农村居民家庭中占80%以上(2005年)。粮食涨价影响全国62%家庭高达40%的消费开支[13],社会影响面无疑是巨大的。
    虽然政府可以通过向低收入人群发放食物补贴来减少社会冲击,但一则会加重财政负担;二则国家大、牵涉家庭多,又是长期性的操作,财政补贴政策的执行可能遇到很多问题,很难确保这些补贴总是及时、足额地发放到需要的家庭。所以,将粮食价格普遍性地抬高具有相当的风险,即使周密部署也难免不出茬子。
当然,如果拒绝、拖延改革而导致粮食价格被动抬高的风险同样是巨大的,而且后者的风险更加确定。
 
    三、粮食价格改革的推进思路
    考虑到粮食价格改革的必要性、紧迫性和骤然放开粮食价格可能造成的社会冲击,以下提出一套运用价格双轨制原理的推进方案,这是以超市销售撬动农业大局的大胆构想,理论上具有风险小、代价低、操作灵活,可兼顾多目标的优点。
    笔者认为,如果实施顺利的话,该方案有望在不增加财政负担的情况下持续提升农业收入,并使我国粮食种植业的品种不断优化,农业新技术和绿色环保的标准得以自发推行,从而扭转近20年来我国城市经济发展加剧农业衰退的困局,使城市经济和农业经济进入相互促进的良性循环。方案内容简述如下——
 
    方案要点:
    1、由中粮集团(假设的国家授权主体)和一些城市的连锁超市签订代销协议,在其超市里增设“高档粮”和“中档粮”两个专柜,货源由中粮集团提供; 该代销协议具有排他性,入选超市不得与其他主体签订类似协议;
    2、高档粮的价格一般是平价粮10倍以上,主要是两类,一类是品种优良、口感良好、营养价值较高、农药残留率低、主要采用有机肥种植的优质绿色环保细粮;另一类是有特殊营养和保健功效的地方特色杂粮;
    3、中档粮的价格约是平价粮的5倍左右,主要是品种较优良、口感较好、农药残留较低,较少施用化肥的绿色环保细粮;
    4、平价粮是一般品种的大米和小麦,其价格受到监控,如果平价粮的价格上涨过快,中粮集团有义务增设“平价粮”专柜,以稳定的平价保证供应;
    5、高档粮和中档粮的品种由中粮集团研究后确定,种植户和种植地须经中粮集团认证。一般严禁在>25゜的坡耕地上种植,化肥、农药的施用量受到严格控制,鼓励采用生物多样化等先进种植技术。中粮集团与种植户签订长期协议,中粮集团提供技术指导、质量监督和相关的支持;
    6、中粮集团关注各城市、各超市的粮食销售情况,根据需求变化及时调整“高档粮”和“中档粮”的种植面积和供货量,并提供平价粮的不中断后备供应;
    7、对于土豆、甘薯等大宗性杂粮,原则上不纳入高档粮品种,其价格和供求完全由市场机制决定,政府不作干预;国家鼓励和支持土豆、甘薯的种植、加工,并建立深加工厂以消化过剩产量;
    8、玉米原则上也不纳入高、中档粮品种,但某些产地集中、产量有限、又有特殊品质和功效的品种除外,其余大众性品种的价格和供求完全由市场决定;
    9、平价粮也可参照上述原理适度拉开不同品种的价格档次,并视情逐步提高基准价格;但低档次的平价粮必须保证供应且符合健康食用的品质标准;
    10、中粮集团销售高档粮和中档粮所获利润的至少50%以上(具体比例待议)用于建立“平价粮补贴储备金”,专项用于粮价大幅波动时的平价粮价格稳定。
 
    解释说明:
    这套推进方案暗含了价格双轨制原理,具有风险较小、进退自如、操作灵活、易于实施,可兼顾多目标,而且不增加财政负担等优点。
    首先,提价的幅度虽然很大,但范围限于被选定的地方特色杂粮和少数优质品种的细粮,大众品种的细粮和大宗杂粮并未受到影响,消费者可根据购买力选择适合的粮食品种,从而控制和减少了社会冲击;
    其次,中粮集团虽然获得了销售特权,但也承担了必须保证平价粮供应不中断的义务。在既定的销售量下,高档粮和中档粮的提价幅度越高,其保障平价粮供应的能力也越强,这是一种相辅相成的关系;
    第三,对种植户和种植地的认证既是推行质量、环保标准的要求,也保证了方案实施的可控性;由于代销协议的排他性,又由于特色杂粮和特定优质细粮的粮源容易垄断,这就保证了方案实施的可行性;
    第四,近年来一些杂粮、“天价”大米在我国部分城市的销售案例[14][18]证明,“高档粮”和“中档粮”的需求不小,这种需求还会随居民收入水平的提高而增长,从而使“高档粮”和“中档粮”的种植比重和销售量不断提升,这无形中起到了增加农民收入、优化粮食品种、推行绿色环保标准和农业新技术的作用;
   第五,以上操作不涉及农业基本政策的任何调整,而仅仅是一种商业行为,而且基本是市场化操作,其试点布局、具体的方案设计都可高度灵活,方案实施可进可退,因而基本不存在改革阻力和政策风险问题。
    第六,本方案将价格双轨制与粮食品种、绿色标准和质量等级挂钩,这一方面减少了改革风险;另一方面减少了监管成本,而且使粮食品种、质量的改善和推行绿色环保标准获得了自发的动力,这是有别于传统价格双轨制的重要改进。
    第七,从社会分配的角度看,本方案建立了以富人补贴穷人的制度,因而得以摆脱对国家财政的依赖。整个改革能否最终成功,与社会贫富差距的缩小和国民收入水平的提高有很大关系。
    当然,以上只是抛砖引玉性的初步框架构想,实施主体“中粮集团”也是假设的,具体方案可根据实际情况优化、调整、完善和补充。
                                              
参考资料:
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[18] 曾向荣、邱敏:“日本"天价"大米再登陆中国 比日本国内贵2-3倍”,中国经济网,http://intl.ce.cn/zgysj/200802/19/t20080219_14560606.shtml,来源:广州日报
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