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大部制改革的原理探讨
作者:宋鸣    发布:2008-08-18    阅读:1386次   
 
作者:宋鸣,厦门大学金融学硕士,自由研究学者,手机:13632941218,Email:songming101@126.com
                                                                                         
    前言
    1982年以来,我国历届全国人大一次会议都将国务院机构改革列入议程,2003年的国务院机构改革是改革开放以来的第5次大规模的机构改革,内容包括成立国资委、改组发改委,设立银监会,组建商务部和国家食品药品监督管理局等。遗憾的是,这5次国务院机构改革都未能走出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。
    今年3月15日,十一届全国人民代表大会一次会议第五次全体会议表决通过了关于批准国务院机构改革方案的决定草案,新一轮国务院机构改革拉开了帷幕。此次是以大部制为重点的国务院机构改革,并非单为精简架构,而是要体现建设服务型政府的目标。几个月来,大运输部、大能源部、大环境部,工业与信息化部等成为媒体关注的焦点,国家发改委的职能定位也引起了许多争论。此次改革能否收到预期效果,各方人士拭目以待。
    目前看来,在建设服务型政府、精简机构、减少不必要管制等目标和原则上,各方争议很少。然而,在落实这些目标和原则的过程中,在具体的部门整合和职能调整上,却遇到了很大的阻力和争议。笔者认为,其中固然有既得利益、权力之争和人事纠纷等因素,但更主要的是专家们对大部制改革的技术原理尚未充分掌握;大部制改革成功的关键,一是管辖权调整,二是职能整合,前者涉及内阁机构与独立机构的分治原理,后者关系规划职能与规制职能的分离原理,以下在简述我国中央政府机构问题和改革局限的基础上,将阐述上述原理并作示例性应用探讨。
 
    一、我国大部制改革的背景概述
    (一)我国中央政府机构的主要问题
    长期以来,我国中央政府机构部门林立、机构繁冗,职能的交叉、缺位、错位、越位等问题备受诟病。
发达国家普遍实行大部门体制,多数国家的中央政府只有10多个部委,如日本是12个,美国是15个,英国是17个,而我国国务院的组成部门有28个,是这些国家的2-3倍[5],再加上特设机构、直属机构、直属事业单位等,部门更加繁多。机构繁冗降低了效率,也使职能的交叉十分严重。据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏不完全统计,目前国务院部门之间有80多项职责,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委[14],果实长在草上归农业部管,长在树上是林业局管、长在水里是水利部管,一个家庭如果又种草莓又种苹果,就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。为了发展经济,国外一般有商务部,我国则有几个、十几个甚至几十个部对应该功能[2]。中国的交通运输主管职能分布在交通部、铁道部、民航总局、管道局、建设部、农业部、邮政总局等若干个部门,各部门在规划方面各行其是,很多地方都是公路和铁路完全平行,交通结构不合理,各种运输方式衔接不够,降低了交通效率[8]。
    至于政府职能的缺位、错位、越位,更是多年来各方反映强烈的问题。迄今我国在许多产业,尤其是医疗、教育、文化、城市公用事业等领域,不合理、不必要的政府规制仍然大量存在。
    职能的混乱、不合理造成预算的不透明和财政支出的低效。全国10届人大第5次会议上通过的《2007年中央和地方预算草案的报告》显示,2007年财政支出的预算是46514.85亿元,但报告中项目笼统,没有明细,无法统计出用于社会福利的预算[10],这种情况在我国各级政府具有一定的普遍性。我国的财政收入从2000年的1.3万亿元到2006年的3.9万亿元,2007年超过5万亿元,增速全球第一,但增加的财政收入没有更多地用于改善民众的医疗、教育、养老、扶贫、住房等社会福利,绝大部份在中央部委和各级政府机关间分配使用[3]。根据政协委员、国务院参事任玉岭的调查,从改革开放初期的1978年至2003年的25年间,我国行政管理费用已增长87倍;行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%,到2003年上升到19.03%,大大高于日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%,且我国行政管理费用还在大幅攀升,近年平均每年增长23%[9]。中央党校周天勇教授的研究显示,2007年全国税收加上行政收费、土地出让、矿产权拍卖、烟草专卖、彩票等收入,全部财政收入估计在9万亿元以上[10],约占全国GDP的一半。专家指出全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成[16],但我国的教育、公共卫生、社会保障等公共支出却严重不足。以教育为例,联合国建议的教育投入标淮是占GDP的6%。世界平均水平为4.9%。欠发达国家平均是4.1%,而我国多年徘徊在2-3%之间,2007年的教育投入还未达到4%[11]。
 
    (二)历次国务院机构改革的局限性
    1982年至2003年,我国国务院先后进行了5次大的机构改革,启动时间分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年,再加上1954年、1958年、1960年的机构改革,建国以来我国已经历了8次大的行政机构改革[17]。
    1982年,国务院100个部门裁了39个;1988年,国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个,人员编制减少9700多人;1993年,国务院组成部门、直属机构进一步减少到59个,人员减少20%;1998年,国务院40个组成部门仅保留29个;2003年启动的国务院机构改革包括成立国资委、改组发改委,设立银监会,组建商务部和国家食品药品监督管理局等内容[2][14]。
    这些改革多以精简机构为主要目的,但最终都未能走出膨胀、精简、再膨胀的怪圈。以1998年的行政机构改革为例,这是决心极大,历时最长、程序规范(首次引入“三定”措施),且受市场理论和现代行政观念指导的改革。整个改革历经四年半,至2002年6月,国务院组成部门由40个减少到29个,部门内设司局机构减少200多个,精简了1/4,人员编制总数精简了47.5%;国务院各部门按照转变政府职能、实行政企分开的要求,转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项,在部门之间调整转移的职能有100多项[17]。但改革后不久,机构便再次膨胀,中央部门衍生出大量的内设、派出和分支机构。2006年,审计署曾对31个中央部门所属单位的设立、运转和管理情况开展了审计调查。据不完全统计,截至2005年年底,31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个,在职人员164.12万人。其中,事业单位2212个,占43.6%;国有独资和控股企业2862个,占56.4%。这些单位约三分之一是1998年后成立的。有一个中央政府部门,下属单位就有100多个,三五个人就成立个部门,挂个牌就收费[4],这说明行政机构的膨胀处于近乎失控的状态。
    另一个问题是,历次改革多是重机构精简而轻职能精简,或者部门精简与职能的优化调整没有同步。许多主管产业的部撤消后,相关的产业规制职能并没有撤消,而是转入了其他部门。其中国家发改委承接了多个裁撤部门的职能,职权日重, 目前有“小国务院”之称。资料显示,国家发改委内设26个司局,1000多工作人员,所辖范围涵盖工业、交通、能源、环境资源、社会发展、外资、贸易、就业等国民经济所有领域,包括国民经济规划、制订产业和投资政策、体制改革、价格管制、参与财政和货币政策的制定等。从交通、能源、环境、资源、社会发展到外资、贸易、就业和社会保障,国务院的每个专业部门几乎都在发改委内有对应司局。大至“嫦娥”登月和核电站上马,小到方便面价格和大学学位证书工本费,都属于发改委的管辖范围。每天有无数个地方政府、企业和其他组织,请求发改委审批各种各样的项目,申请者少则要等几个星期,多则要等几个月甚至更长的时间[1][2]。
    运用管理学、宪政学、制度经济学的原理不难判断,出现上述情况主要有几方面的原因,一是宪政建设没有跟上;二是政府职能的优化整合没有跟上;三是国务院管辖幅度过宽的问题没有解决。在这种情况下,机构精简的路是难以走通的,随着权力逐渐向存留部门集中,必然使部门权力越来越大,职能交叉日见严重;人员编制也会陷入膨胀、精简、再膨胀的困境。
 
    (三)大部制改革的启动与进展状况
    今年3月15日,十一届全国人民代表大会一次会议第五次全体会议表决通过了国务院机构改革方案的决定草案,启动了以建立大部门体制为内容的国务院机构改革,这是改革开放以来的第6次国务院机构改革。这次国务院机构改革,涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个,将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部;不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部;除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个[15]。
    所谓大部门体制,是指把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组,由一个大部门统一行使,以达到精简政府机构,减少部门间职能交叉和权限冲突,简化公务手续的目的。大部制是成熟市场经济国家通行的行政管理方式,有望解决我国政府机构重叠、职责交叉、政出多门的问题,建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制[14]。
    根据国务院的方案说明,此轮改革将突出三个重点:一是加强和改善宏观调控;二是加强社会管理和公共服务;三是按照大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,理顺部门职责关系[15]。目前,拟新组建的部门已先后挂牌,但改革能否解决问题尚不容乐观。很显然,此次大部制改革的着眼点是政府职能的优化整合,这是顺应改革需求的,但情况不容过于乐观,因为宪政建设尚未涉及,国务院管理幅度过宽的问题也未解决,而且方案的设计和实际推行中陆续暴露出一些问题。
    例如,今年6月25日,国家能源局“三定”方案(定职能、定机构、定编制)在国务院常务会议上审议通过。根据报道,新组建的国家能源局由原国家能源办、发改委能源局、国防科工委主管核电的系统工程二司以及发改委涉及能源管理的资源节约与环境保护司、工业司整合而成,其主要职责是拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。但是, 中电联、中国煤炭工业协会等行业协会是否会划归国家能源局管辖,国家石油储备中心是否归口国家能源局管理, 能源价格放在什么部门管理等问题悬而未决[7]。这种结果说明部门整合的实际操作中存在不小的阻力。
    又比如,今年3月份率先挂牌的大交通运输部据称将负责公路交通、水路交通和空中交通的管理,邮政局和原来建设部所司的地铁、轻轨、公交车、出租车等部分城建职能也拟并入其中,但铁路的规划建设职能却没有并入,这种设计令人困惑,把邮政部并入交通部门尤其匪夷所思。有人解释,这是因为邮政和交通部门都有自己的物流体系,在物流业发展的过程中相互封锁通路现象时有发生,将邮政并入交通运输部有利于发展现代物流体系[8]。这种解释很难站住脚,邮政部主要是一种运营性部门,其与交通部门的冲突主要在交通设施的规划上,这只需在交通部门的规划工作中增设对邮政部门的接口即可解决,没有必要将邮政部整合到交通部门。运用管理学知识不难判断,将邮政部门并入交通部必会阻碍邮政部门的发展,也会给交通部门带来不必要的工作量,可谓弊大而利小。
    这说明,此次大部制改革在政府的职能定位和整合技巧上都存在一定的问题。此外,改革偏限于职能的整合,而忽视了宪政机制建设和其他减少国务院管理幅度的办法,这可能使部门权力过重的问题更加突出,增加分权制衡的难度,严重时可能使大部制改革丧失意义。
    回顾历次国务院机构改革的历程可知,要避免改革失败, 一是要抓宪政建设;二是政府职能的优化整合要作好;三是要从根本上解决国务院管理幅度过宽的问题。关于宪政建设问题,本文不作展开;而政府职能的优化整合和解决国务院管理幅度过宽的问题都与大部制改革的技术原理有关,是下文探讨的重点。
 
    二、大部制改革的技术原理探讨
    时至今日,我国学术界在政府的职能定位方面并不存在大的争议,但政府职能设置不合理的现象迟迟难以纠正,机构改革总是难尽人意。其中或有维护既得利益、权力之争和人事纠纷等因素,也有宪政机制缺失的原因,但笔者认为更主要的是对大部制改革的技术原理缺乏掌握。从下文的探讨可知,内阁部门与独立机构的分治原理、规划职能与规制职能的分离原理是大部制改革宜遵循的两项关键技术原理,但迄今为止我国大部制改革的方案设计和相关讨论中均未体现,在过去的机构改革中亦未触及,这是大部制改革在推行中出现问题和争议,以及历次国务院机构改革屡陷困局的重要原因。以下简述两原理的内容并略作分析、解释。
 
   (一)内阁部门与独立机构的分治原理
    所谓内阁部门与独立机构的分治原理,是指将中央政府机构划分为内阁部门和独立机构,两者在管辖归口、授权度和运行体制上有重大区别,这是笔者运用管理学和宪政原理,并参考美国的实际作法提出的。
    目前,虽然经过了第一轮的大部制改革,我国国务院的组成部委仍有27个,另有国务院直属机构16个,直属事业单位17个,办事机构4个,国务院部委管理的国家局22个,总计86个机构,即使去除部委管理的22个国家局仍有64个机构,大大超过国外通常十几个内阁部门的数量。运用管理学知识不难判断,管理幅度如此宽的内阁机构必然效率极低。
    一个问题是:可否通过大幅削减政府职能而将内阁机构裁减到十几个的水平?笔者认为可能性不大。事实上,即使在市场机制和民间组织高度发达,以“小政府”著称的美国,其联邦政府在15个内阁部门之外尚有大量不受总统直接控制的独立行政机构和独立监管机构,数量是内阁部门数倍之多。这些机构都是根据国会的法令设立的,在尼克松政府时曾多达120个,卡特总统时期减少到90多个,现保持在60多个,包括中央情报局、非洲发展基金、联邦劳工关系局、联邦海事委员会、证券交易委员会、社会保障局、国家档案局、环境保护署、联邦调解署、小企业管理局、农业信贷管理局、国家科学基金会、原子能管理委员会、联邦储备组织、美国新闻署等等[12][18],这说明许多必要的政府职能是难以市场化或交给民间组织承担的。
    那么,是否可以通过机构合并达到目的呢?这种作法既不合理,也不大可能。首先,这会使部门权力过重的问题更加突出,与大国政府应加强分权制衡的要求背道而驰;其次,这意味着国务院所辖机构的数量要裁减逾半,阻力必大,须知此轮大部制改革迄今也只是将国务院组成部门的数量减少了2个。
    既然大幅度的职能削减和机构裁并都不大可能,唯一的思路就是调整管辖权,具体办法是减少国务院所辖机构的数量,使之独立化或向国会负责。这与美国的实际作法相吻合,从管理学和宪政学的角度亦是可行的。目前,我国国务院所辖机构中有许多适合转为独立行政机构,包括:
    (1)国务院组成部委中的监察部、环保部、环境保护部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行等;
    (2)国务院直属机构中的海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、广电总局、体育总局、统计局、知识产权局、新闻出版总署、宗教事务局、预防腐败局等;
   (3)国务院直属事业单位中的证监会、银监会、保监会、电监会、气象局、地震局、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会等;
   (4)国务院直属特设机构:国资委;
   (5)部委管理国家局中的国家信访局、海洋局、测绘局、烟草专卖局、外国专家局、公务员局、邮政局、文物局、外汇管理局、煤炭安全监察局、中医药管理局、语言文字工作委员会等。
    调整上述机构的管辖权可在不裁并或重组现行机构的情况下将国务院所辖机构数量大幅减少,既减少了国务院的管理负担,又发挥了国会(此为全国人大常委会)的作用,同时提高了独立行政机构的效率,可谓是多赢且易行的改革。
    独立机构在运行中有三个要点,一是要有足够的授权和独立性;二是宜对全国人大常委会(国会)负责;三是决策上应引入高度的民主机制。
    对行政机构的授权度越高,决策的民主性要求也越高,这是宪政的一个操作原则。根据该原则,独立行政机构在决策上的公开性、民主性、透明度和规范性上都要高于内阁机构,以防止其被某些利益集团所控制。一般说来,独立机构出台新政策或变更政策都需要召开听证会,且要引入体现公众意志的表决制度。
    值得一提的是,我国的环保体制近期内亟需重大变革,如果环保部门本身缺乏改革动力,或者改革方案不满足国务院要求,这种情况下可考虑将环保部门提升为内阁部门,将来环保体制和环保政策基本稳定后再改为独立机构。关于在内阁部门与独立机构之间引入改革动力的机制,笔者在另一篇论文《建设高效中央政府的制度创新构想中——组阁权的分割设计》中有专门的探讨[13]。
 
   (二)规划职能与规制职能的分离原理
    所谓规划职能与规制职能的分离原理,是指承担规划职能和规制职能的机构可以分离,而且常常有必要分离;在机构不能分离的情况下也应尽量做到预算分离,这是笔者运用管理学、制度经济学和社会治理结构的原理,并在考察了中国行政体制存在的问题后提出的。
    目前,学术界对规划职能和规制职能分离的可能性和必要性缺乏认识。在计划经济体制下,产业的规划职能和规制职能通常是合在一起不加区分的,时间久了就容易形成思维定势,很少人想到两者是可以分离的,更少人想到两者在许多情况下是需要分离的。如前所述,大部制改革的实质是行政职能的归并重组,人们容易想当然地认为职能重组只能通过部门重组体现出来,而忽视了规划职能与规制职能相分离的各种灵活的方案选择。比如,为了解决铁路规划与其他交通运输方式不协调的问题,专家们想到把铁道部并入交通运输部的方案,却可能很少想到把铁道部门的规划建设职能划入交通运输部的方案。在我国政府的部门设置中,一些部门时撤时设,或者反复分分合合,往往与体制设计者深陷此种误区有关。
    规划职能和规制职能混在一起还会使预算模糊,使管理预算侵蚀项目预算,从而酿成部门渎职和腐败现象。这些年,我国政府部门的预算高速膨胀,但公共服务和社会福利水平并没有显著提高,其直接原因或在于此。
    此外,政府规制多与经济运行和产业发展有关,如果大部制改革不能妥善处理产业规划和产业规制之间的关系,容易制约产业的发展。
    所以,规划职能和规制职能的分离,关系到部门的合理设置、预算的科学管理和产业的顺利发展,因而是大部制改革的关键。为便于实践操作,以下进一步细化出职能整合的若干要点供参考:
    1、中央政府的部门职能可分为规划职能、规制职能、服务职能和支持性职能,其中规划职能多与投融资体制和产权改革相关,规制职能多与生产运营体制相关,大部制改革首先要关注规划职能和规制职能的分离,其次是相关职能的整合;
    2、产业的规划职能与规制职能应尽可能分离,其中规划职能要注意统筹,规制职能可尽量下放(如交给行业协会和同业公会等民间组织);
    3、职能分离与预算分离协调,规划职能对应发展计划和项目预算,规制职能对应规制法规和管理预算;
    4、综合性的规划工作可交给跨部门的委员会承担,可将规划建设职能从垄断部门(如铁路部门)划出以打破垄断;
    5、兼有规划职能和规制职能的政府部门,部门预算须将项目预算和管理预算严格区分,项目预算的执行走项目程序;
    6、根据具体情况灵活选择职能调整的方式,包括部门调整、议事制度、工作接口、设立跨部门委员会等;
    7、规制性职能尽量减少或争取交给民间组织承担,对于单纯的管理性部门,其预算支出增长的速度原则上不得超越GDP的增长速度;
    8、承担规划职能的机构原则上不得参与相关项目的实施,项目拨款亦不得进入该机构帐户;
    9、只有规划职能和规制职能同时存在且难以分割时,才有成立大部的需要。如果某个部门的规划职能可以分离且有必要分离,则该部门一般不宜列入大部设置,而应撤销或向独立机构发展;
    10、支持性职能(如统计、税收、审计等)一般由独立机构而非内阁部门承担。
             
    解释说明:
     1)上述要点可以归纳为规划职能与规制职能相分离,将职能整合与部门整合相区别,将职能设计与预算管理相协调。规划职能与规制职能分离有利于协调职能冲突,对抑制政府部门的渎职、腐败也是必要的,否则部门管理预算侵蚀项目预算的情况将难以避免,这正是中国面临的突出问题。
    2)在权力的规划设计中,处理分权制衡与统筹矛盾的基本原则是:“与责任有关的权力要加强统筹,与利益有关的权力要分割制衡”,责任性权力的统筹有利于问责和整合资源提高效率,利益性权力的分割有利于防腐和避免尾大不掉,这些都是不难理解的。根据该原则,规划职能与项目执行应尽量分离,农业职能应加强整合(成立大农业部)。
    3)在职能整合中,部门整合不是唯一的手段,却是最强势的手段,其他手段如设立跨部门委员会、工作接口、议事制度等,其整合力度逐渐减弱。采用何种整合手段是大部制改革的技术含量所在。
    4)大部制改革的核心目的是政府职能的优化重组,而不是简单追求部门数量的减少。一个大国的中央政府,分权制衡是十分重要的。就中国目前而言,既要注意政府职能的优化重组,也要防止部门权力的过度集中,故而要避免盲目通过部门整合来实现职能整合。
    5)委员会与部门的一个重大区别在于,委员会不是层级组织,没有必要逐级设立下属机构,也没有行政执行职能,因而有利于机构的精简和权力的制衡。委员会的职能主要通过立项、立法和战略规划等方式来实现,这些多会影响到财政预算的调整,因而间接权力不小。
    6)一个国家的部门设计与其所处发展阶段等具体国情也有密切关系。例如,当国家的基础设施和产业基础都相当薄弱的情况下,成立电力部、水利部、石油部、化工部、交通部、建设部、铁道部等都可能是有必要的,但随着经济与社会的发展,一些部门已无存续的必要,此时其职能和机构应作调整。所以,上述原理的应用要结合具体的国情。
 
    综上所述,大部制改革在技术上有两个关键,第一个是管辖权调整;第二个是职能整合。前者应运用内阁部门与独立机构的分治原理,后者宜运用规划职能与规制职能的分离原理。美国联邦政府在15个内阁部门之外还有大量不受总统直接控制的独立机构,这种机构组织形态对中国中央政府未来的发展可以提供有益的借鉴。
 
    三、大部制改革的原理应用举例
    为了深刻理解上述原理,以下对能源部、交通运输部、工业信息部、农业部等部门的设置,以及国家发改委的职能定位作些探讨。从中可以看出,要使大部制改革科学合理,不仅要掌握技术原理,还要善于结合具体情况灵活运用。
    1、关于能源部的设置问题
    能源问题牵涉广泛,涉及电力、煤炭、石油、燃气等,甚至还涉及到农业生产(生物能源)。在我国,成立能源部的呼声由来已久,能源主管部门也频繁调整。从专家们呼吁成立能源部的理由看,主要是为统筹国家能源战略的制订与实施,这是一项典型的规划性职能。
    但不久前出台的能源局设置方案似乎难担此任,因为设想中的能源局只是国家发改委的下设局,不易协调电力、煤炭、石油和农业等多部门的规划,这使国家能源战略在制订出来后可能难以有效执行;而且能源局的编制不大,要承担能源的战略规划也是有一定困难的。
    那么,是否应该成立大能源部呢?这是一个可选的方案,但现阶段的操作难度较大,必要性尚不紧迫。一般说来,能源项目多是投资规模较大的项目,适合采用较为集中的管理;设立能源部又主要是为统筹能源战略规划,这种情况下设立“能源委员会”足矣。能源委员会可主要管理负责能源方面的战略规划、相关立法和重大项目审批,其地位与国家发改委平齐,如此可以保证其协调能力。当我国的市场体制和行业自治达到一定水平后,成立大能源部将是水到渠成的。
   综上所述,我国目前宜成立能源委员会来统筹能源战略的制订与实施,将来时机成熟时可考虑成立能源部。
 
    2、关于交通运输部的设置问题
    交通领域的建设多,项目主体的分布面和层次都相当广,这种情况下参照能源部门成立“交通运输委员会”来统筹规划会力不从心,故而有设立大交通运输部的必要性。
    但从我国大交通运输部目前的设置方案看,存在雄心过大、管得过宽的问题,铁路的规划建设职能未划入也是一个重大缺陷。比如,拟将部分城建职能和邮政局划入大交通运输就体现出管得过宽的问题,这与政府职能的合理定位是背道而驰的,该设计可能是基于建设高效综合运输体系的初衷,但效果会适得其反。因为公交、出租等城建职能适合分散决策;而邮政局主要是运营部门而非建设部门,其与交通运输部门的冲突主要在规划上,这通过工作接口和协调机制就能解决。
    根据宪政学和经济学的原理不难判断,大交通运输部适合承担全国性、区域性、枢纽性、骨干性的交通规划,但不适合介入公交、出租等地方性城建规划,后者是市政的管理范畴;将邮政局划入大交通运输部则必然会降低两者的效率。
    综上所述,成立大交通运输部是必要的,但职能设计上要审慎科学,邮政局和城建职能不宜划入大交通运输部,而铁路的规划建设职能应该划入。
 
    3、关于工业信息部的设置问题
    根据媒体报道,此次大部制改革拟以原国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局为基础组建大工业信息部。笔者认为,其必要性不大,问题却是显而易见的。
首先,这种整合过于牵强,难免遇到较大的阻力;
    其次,在工业制造领域,需要国家支持和统筹规划的主要是装备制造业,这通过设立“振兴制造业委员会”就可以达到目的;
    第三,强行整合电信部门、军工系统和国家烟草专卖局反可能降低管理效率,进而抑制这些部门的发展;
    众所周知,不同工业部门的情况往往千差万别。从大趋势看,规制职能宜下放给相关行业协会、同业公会等民间组织,而统筹性、战略性的规划职能则可交给一些特设的委员会,如振兴制造业委员会、能源委员会等,如此比成立大工业信息部更为合理。换言之,成立大工业信息部之举值得商榷。
 
    4、关于农业部的设置问题
    农业是基础产业,也是弱势产业,成立大农业部来加强农业建设是各国的通例。由于农业管理在现代社会里主要是一种责任性职能,根据前述原理,这种情况下宜通过部门整合的方式来实现职能整合。
    目前,我国在农业领域的政策设计、产权改革、基础建设、结构调整、战略规划等都有大量的工作要做。成立大农业部以统筹管理农林牧渔生产、农业水利建设、农产品的流通、深加工等,显得紧迫而必要。
 
    5、关于水利部的设置问题
    运用本文的原理不难判断,水利部的设置通常是阶段性的。一般说来,水利设施的建设可能基于多种需要,如发电、灌溉、航运、防洪、生活用水、生产用水等。不同部门对水利设施的介入多属规划性职能,农业部管理农业水利的职能即是如此。由于水利设施的用途广泛,投资规划的主体多、层次多,适合分散决策,这种情况下成立水利部反而可能降低效率。很显然,由农业部而非水利部来规划农田水利要顺畅得多。因此,除非国家的水利基础设施薄弱,亟需加强水利设施建设,或者处于大型水利枢纽建设的高峰期,否则一般可不设立水利部。
    那么,是否需要成立水利部来履行规制职能呢?这个必要性也有限,而且更适合成立“大坝委员会”之类的机构来履行(注:大坝之类的水利设施通常由工程队建设,且在建成后的运行、维护都较简单,故而未必有大坝行业协会之类的组织)。
 
    6、关于铁道部的设置问题
    根据交通部公路科研所对世界上118个国家的调查,至1991年,世界上只有中国等3个国家单设铁道部[8]。那么,中国是否有必要撤销铁道部,或者将其并入刚成立的大交通运输部呢?笔者认为两者皆不妥。
    首先,铁道部门目前的主要问题是垄断经营、运力不足、服务质量差、规划与其他运输体系脱节等,这些问题归根到底是投资垄断造成的,只需将铁道部的规划建设职能划入交通部即可解决;其次,铁道运行有按图行车和与经济安全、社会稳定、国防安全密切相关的特点,在运力紧张,行政性调度可能频繁发生的情况下,专设铁道部来管理铁路的运行有其必要性;第三,中国人口众多、大宗物资的运输量和长途旅客周转量远远高于其他国家,专设铁道部的需求高于其他国家。
    所以,当务之急是要将我国铁道部门的规划建设职能划入交通部,而不是进行部门的撤并。在未来一定时期内,我国的铁道部尚有专设的必要。
 
    7、关于国家发改委的职能定位
    根据国务院对改革方案的说明[15],国家发改委今后要减少微观管理事务和具体审批事项,集中精力抓好宏观调控,并与财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制,形成更加完善的宏观调控体系。
    笔者认为,这种改革的方向是正确的;此外,区域性规划和全国性规划、部分产业战略规划的协调、指导与支持,以及体制改革和改革总体部署等,还需要国家发改委发挥作用。改革的当务之急是要将发改委承担的许多规制性职能转移、下放。
 
 
参考资料:
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[2] 汪伟:“‘第一大部’发改委何处去” ,来源:新民周刊 ,2008-4-2,中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=125362
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[4] 李金华:“31个中央部门有5000多个下属单位160多万人”,来源:中国青年报,2008-3-13,中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=124246
[5] 国务院参事室政策研究:“大部制改革:’可能会减少10个副部长’不只是合并机构”, 来源:广州日报2008-1-22, http://www.counsellor.gov.cn/counsellor/zcyj/xzgltzgg/
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[7] 翁仕友:“国家能源局框架敲定”,《经济观察报》2008年6月30日第04版
[8] 陶海青:“交通运输部任重道远 大交通整合不容乐观”,中国公路网,2008-03-14, http://www.chinahighway.com/news/2008/238920.php
[9] 刘声、潘圆:“政协委员提案称我国行政管理费用25年增长87倍”,新华网,2006年3月6日, http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-03/06/content_4262178.htm
[10] “历史留给中国社会的时间不多了”,《东方信邦》总第273期,2007年12月7日
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[12] 徐红:《比较政治制度》P173,同济大学出版社,2004年3月第1版
[13] 宋鸣:《建立高效中央政府的制度创新构想——组阁权的分割设计》,《中国选举与治理网》2008年3月27日,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=124955
[14] 新浪网:“国务院‘大部制’方案即将形成”,来源:四川在线-华西都市报,2008年01月15日, http://news.sina.com.cn/c/2008-01-15/073713260940s.shtml
[15] 华建敏:“关于国务院机构改革方案的说明——2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上”, 人民网-《人民日报》,2008年03月12日,http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/6986510.html
[16] 唐亚林:“财政供养人员比例的真相”,来源《南风窗》2004年10月23日,http://www.ezeem.com/forum/read.asp?id=1106&no=4886715
[17] 陶学荣、陶睿:《中国行政体制改革研究》,人民出版社,2006年8月第1版
[18] 施密特 谢利 巴迪斯:《美国政府与政治》,北京大学出版社,2005年1月第1版