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我国资源税改革的问题初探
作者:宋鸣    发布:2008-08-01    阅读:1255次   
    前言:
    2007年10月28日,全国人大常委会表决通过了修改后的《节约能源法》,明确节约资源是我国的基本国策。
    我国是一个人均资源严重不足的国家,但资源的开采、利用效率较差。目前,我国有色矿产资源储量回采率不到50%,比国外低10%-20%。根据全国845个矿山调查,矿产资源综合利用率达70%的仅占7%,综合利用率达50%的不到15%,75%的综合型矿山企业的综合利用率不到2%-5%,矿山资源综合利用率比国外先进水平低20%-30%。与此同时,中国主要建材产品的能耗都大于世界先进水平:水泥高出50%,平板玻璃高出68%,陶瓷砖高出150%,卫生瓷砖高出200%[9]。
    这些问题与我国的资源税设计不合理不无关系。资料显示,我国煤矿的回采率平均为35%,一些小煤矿仅有10%-15%,获得开采权的企业现在交付的资源税不足成本的1%,相对于其利润而言微不足道[8]。这种廉价的资源占用显然不利于资源节约。
    所以,改革我国现行资源税体系,形成有利于资源节约的制度已经势在必行,它关系到我国经济的可持续发展,也关系到宏观经济的调控与运行。以下简要介绍我国资源税历史与问题,以及国外的一些作法经验,在此基础上提出对我国资源税改革的几点看法。
 
   一、我国资源税制度的历史沿革[1]
    我国从1949年建国开始,在长达三十年多年的时间内实行的是资源无偿开采制度。1984年10月1日,《资源税条例草案》施行,才开始对原油、天然气、煤炭和铁矿石征税,但其初衷仅仅是调节级差收益,只要没有获得12%以上的利润,企业和个人就可以无偿开采国有矿产资源。
    1986年10月1日,我国的《矿产资源法》施行,明确国家对矿产资源施行有偿开采,开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。
    1993年财税体制改革,对1984年第一代资源税法律制度作了重大修改,形成了第二代资源税制度。1993年12月国务院发布的《资源税暂行条例》及《资源税暂行条例实施明细》,把盐税并到资源税中,并将资源税征收范围扩大为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐7种,于1994年1月1日起实施。第二代资源税法律制度不再按超额利润征税,而是按矿产品销售量征税,按照“普遍征收、级差调节”的原则,就资源赋税情况、开采条件、资源等级、地理位置等客观条件的差异规定了幅度税额,为每一个课税矿区规定了适用税率,差不多是一矿一率。
    2006年3月26日起国家对石油企业征收石油特别收益金,2007年8月又调整铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准,这是1994年开征资源税以来最大幅度的调整,新一轮的资源税改革拉开了序幕[10]。
 
    二、我国现行资源税的主要问题
    总体而言,我国现阶段的资源税既未体现资源的稀缺性,也未涵盖资源开采的社会成本,同时对资源滥采、宏观经济和地方财政未能起到良好的调节作用,具体问题有如下几个方面:
    1、设计思想不到位
    我国现行的资源税实际上以调节级差收入为主,没有体现资源价格,也不能将资源开采的社会成本内部化,因而限制了资源税作用的发挥。
    此外,在资源税的设计中,学者们常常将资源税与消费税混为一谈,如有人将德国对汽油征收的矿物油税也视为资源税。事实上,在消费环节征收所谓“资源税”并不区分其资源来源于进口还是国产,因而本质上是一种消费税。
    2、税额的比重过低
    我国从1994年征收资源税以来,铅锌、铜、钨这三大矿石产品资源税标准长期没有大幅上调,其中一段时间还实行过税收优惠。根据1993年12月发布的《资源税暂行条例实施细则》,上述几种金属矿产产品的资源税标准每吨分别是:铅锌一等4元、二等3.5元、三等3元;铜一等1.6元、二等1.5元、三等1.4元[4]。
    自2002年以来,伦敦期货锌的价格上涨了将近5倍,铅价上涨6倍多,铜价上涨了5倍多[4],而资源税负担却基本不变。今年8月1日起国家大幅提高铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准后,资源税税额比重过低的问题仍然存在。资料显示,我国的矿产资源补偿费平均费率仅为1.18%,而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相同的权利金费率一般为2%-8%[7]。目前,国内原油价格已经达到每吨3000多元人民币,而其中的资源税只有8-30元[6]。
   3、计税依据不合理
    现行对企业以销售数量或自用数量为依据征收,而对已经开采而未销售或使用的资源实行不征税的政策,直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源的积压和浪费。此外,纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件,而与该资源开采造成的环境影响无关,因而无法激起企业选择低污染资源的热情,弱化了税收对资源的保护作用[2]。
    4、计税方法有缺陷
    我国实行的是单一的从量计税,这种计税法不利于资源开采的调控。这几年国际原油价格暴涨,国内石油行业的利润也成倍翻番,这是很不合理的。
    5、征税范围比较窄
    我国只对矿产品和盐征收资源税,未对水、稀土及一些地表资源征税。这不利于公平、全面的资源管理。我国长期存在的稀土业恶性竞争,以及农业水源的低效使用,显然与之有密切关系。
 
    三、国外的资源税情况
    在国外,抑制资源消耗主要是通过消费税来实现的,带有资源税性质的税费主要有三种类型[3]:
    1、矿区使用费
    一是根据产量价值征收一定比例的矿区使用费;二是按矿区面积征收矿区费;三是以租金、特许权使用费等形式对某些矿产和石油开采征收使用费。如加拿大、挪威、澳大利亚、阿根廷等国家。这里的矿区使用费类似于我国目前的矿产资源补偿费、矿区使用费等,具有对国有矿产资源开采进行补偿的性质。
    2、特别收益税
    部分国家对资源开采实现的利润,在征收公司所得税的同时另征特别所得税,这种情况多针对石油资源。如:安哥拉对石油生产企业,除按40%普通税率征收一般公司税外,还征收石油税,其基本税率为50%,并另征15.75%的附加税(合计税率为65.75%);挪威对来自油气生产和石油管道运输的所得课征50%的石油收益税,且不能在公司税前扣除。
    3、资源开采税
    不少国家或地区对资源开采按开采量或价值征收间接税性质的开采税,税率多因不同资源类型而不同。如美国路易斯安那州对石油征收石油开采税、对天然气开征天然气开采税、对煤、矿石、盐、硫等征收非石油矿产开采税,除石油开采税实行从价定率征税外,其他的实行从量定额征收。
    在运用消费税调节资源消耗方面,日、德等国的作法比较典型。据测算,德国的燃油税率(税收占税前价格的比率)在200%左右,英、法等欧洲国家与德国持平。日本、德国、英国和法国四国的GDP总量大约占全球GDP的35%,消耗的能源仅占全球能源消耗的14%;相比之下,美国的GDP大约占全球GDP的26%,消耗的能源大约占全球能源消耗的24%[5]。这种差别与前者实行高昂的能源消费税是分不开的。
    总体而言,国外的资源调控是以特别收益税和消费税为主导的,其中的特别收益税主要针对石油开采收入。
 
    四、对我国资源税改革的几点看法
     资源税的设计并不复杂,但学术界的讨论有些混乱,原因之一是将资源税与消费税混为一谈。要设计科学的资源税体系,就必须将两者划分清楚。以下结合上文的讨论,对我国的资源税设计提几个要点供参考:
    1、目的是补偿资源开采
    根据国际经验和税制设计的原理,抑制资源消费宜通过消费税来实现,开征资源税的主要目的是保护环境、调节收入、补偿资源开采,而不是限制资源消费。
    2、主要在开采环节征收
    从税制原理分析,资源税应该在开采环节征收,而不宜在消费环节征收,否则属于消费税性质,容易与流转税发生混乱,不利于征管和税制设计。
    根据这个原理,要判断某国的天然气税是资源税还是消费税关键看是在开采环节还是消费环节征收,若在消费环节征收则是消费税而非资源税。由此可见前面提到的德国对汽油征收的矿物油税是一种消费税。
    3、主要作为地方性税种
    从便于征管和缩小地区差距的角度,我国的资源税宜主要作为地方性税种,而相关的消费税可作为中央税或共享税种。这是资源税与消费税的另一个差别。
    所以,石油开采税是一种资源税,可作为地方税种;而汽油税属于消费税,可作为中央税或共享税种。当然,也可以将资源税设计为中央与地方的共享税,只是此种情况下地方应拿大头。
    4、可引入滑准税式设计
    在资源税的征收方式上,从量征收与从价征收均有其不足,较为妥当的办法是将两者结合起来,并引入滑准税式的设计。
    具体地说,就是在价格较高的情况下征收较高税率的资源税,而在价格较低时按较低的税率征税,以使资源性企业的利润不随价格变化大起大落,如此有利于抑制资源价格上涨时的滥采,也利于宏观调控和公平的社会分配。
    当然,将从量资源税与特别收益税相结合也是一种思路。从税收征管和治理结构的角度看滑准税设计更为科学,只是其设计的难度相对较大。
    5、现在就是推进的时机
    在资源税的讨论中,一种误区是认为资源价格高企的情况下不宜推出,这是不恰当的担心。事实上,资源价格越高,开征资源税就越显紧迫,时机性也越好,因为此时开征资源税主要影响资源企业的利润空间而不是资源价格,故而不会产生下游价格上涨的压力。
    6、与消费税改革相统筹
    严格区分资源税与消费税的基本前提,是将资源税应与消费税设计相统筹,以达到抑制资源过快消耗的目的,并使整个税制设计科学合理。从我国的情况看,现阶段应积极考虑开征能源方面的消费税(如燃油税)。
    7、与矿产权改革相统筹
    要提高资源开采的效率,单靠开征资源税是不够的,还应有矿产权改革的配合。如前面提到的矿区使用费,实质上就是矿产权改革的内容。
    所以,要形成高效开采、节约资源的制度体系,资源税改革、矿产权改革和消费税改革三者缺一不可。不能指望资源税能够替代矿产权改革和消费税改革,达到将资源稀缺成本和开采社会成本完全涵盖其中的目的。
 
 
参考资料
1、  中国社会科学院经济研究所《经济走势跟踪》课题组:“资源税的国际经验与借鉴”,《经济走势跟踪》2007年第84期,总第811期,  2007年11月13日
2、  李玉兰:“完善我国现行税制中与生态环境相关的税收措施的思考”,《生态经济》2007年第5期
3、  郭小东:“资源税制改革探析”,《当代经济研究》2007年第3期
4、  王莉:“高价低税稀缺:资源税改革箭在弦上”,《经济参考报》2007年07月24日
5、  徐伟:“资源税:国外如何念这本经”,《中国经济时报》2007年04月23日
6、  金融界网站,“资源税改革拉开帷幕”,http://focus.jrj.com.cn/special /home/ziyuanshuigg.html
7、  陈庆修:“以税收杠杆推动节约型社会建设”,《经济研究参考》2006年第65期
8、  周宏春,“关于建设节约型社会的几个问题”,国研中心《调查研究报告》2006年第78号
9、  王云平:“加快产业结构调整,解决我国资源性产品供给紧张”,《经济研究参考》2006年第67期10、    社评:“尽快完成资源税改革利大于弊”,《21世纪经济报道》2007年11月20日  

作者:宋鸣,自由研究学者,手机:13632941218,Email:songming101@126.com