四川大地震灾后重建工作正在展开。重建的基本思路选择至关重要，应着重考虑如下几个原则。

  一是要有足够的前瞻性。重建不是原有状态的复原，也不是原有状态的简单扩充或“加强”。至少要向前看20年，乃至30到50年。人口规模、就业结构、城乡格局、产业发展等，都要考虑到那个时候的情景。其他地区发展也讲前瞻性，同时要顾及循序渐进。震后遭到毁灭性破坏地区，几乎是“推到重来”，已无循序渐进的基础，前瞻性应有更多体现。

  二是充分考虑这一时期经济社会发展趋势和主要规律的要求。最重要的是工业化、城市化的发展趋势，科学发展、建设和谐社会的要求等。比如，农村人口将较大比例向非农产业和城镇转移，更加注重生态和环境保护，当地城镇要融入更大范围城市体系的发展过程，产业布局要适应地域产业集中度提高、产业结构调整和升级的要求等。

  三是灾民安置要形成长治久安、可持续发展的机制，尽可能避免大的反复和不良后果。从过去经验看，要做到这一点很不容易。关键是灾民生活、生产能否形成融入当地经济社会进程、可持续发展的机制。

  四是把市场机制的基础性作用和我们特有的政治优势、大国优势有机结合起来。利用好市场机制，是灾民安置形成长治久安、可持续发展局面的基础。灾后重建进入稳定阶段后，市场机制的重要性将日益显著。政治优势、大国优势是我们所独有的，在这次抗震救灾的应急阶段得到充分体现，赢得国际社会的广泛赞誉。今后的任务，是如何把市场机制的基础性作用和我们的政治优势、大国优势有机、有效地结合起来。

  五是利用灾后重建机会带动某些可行的体制和政策创新。改革和创新是我们所处时代的重要特征。在促进工业化、城镇化，促进科学发展、和谐社会建设等方面，我们已经有一些好的机制、体制和政策创新的设想，但实施起来难度颇大。灾后重建提供了一个资源较为集中、人们容易达成共识的有利环境，有条件在农民进城安置等方面作一些创新试点，为面上推广积累有意义的经验。

  目前提出的一些灾后重建思路和设想，对上述几条原则体现得不够充分，有的可能存在长期隐患。比如，有的就地或就近重建和安置设想前瞻性不够；提出较多的灾民外迁集中安置思路，在就业和安置上有好的设想，但很可能重现以往水库移民集中安置出现的诸多问题。

我们认为，“异地分散就业转型安置”是一种值得重点考虑的思路。

  二、“异地分散就业转型安置”的主要内容

  “异地分散就业转型安置”设想的主要内容是：鼓励已外出务工的灾区居民稳定在外务工，帮助有条件外出的灾民外出务工；在供求双方自愿基础上签订较长期限的就业合同；通过特定配套政策，使灾区外出务工者及其一定数量的家庭人口在居住、教育、医疗、社保和户籍等方面，初步实现由农民到城市居民的身份转变；随着务工者及其家庭逐步融入就业所在地的经济社会生活，最终实现有效、稳定和可持续的安置目标。

  具体地说，包括如下几个要点：

  １、鼓励外出就业。在度过震后应急救助、恢复秩序阶段后，对已外出务工人员要鼓励其继续在外务工；对有可能外出务工，目前尚在灾区的人员，可通过扩大门路、沟通信息、就业培训等多种方式，帮助其外出务工。

  ２、供求双向选择。就业是务工者与企业之间的事情，创造安置条件是政府的事情，两者要明确分开。灾区居民是否愿意外出就业，外出到哪里就业，企业是否接受灾民就业，接受多少，都要坚持自愿、双向选择的原则，不能搞强迫命令。政府可以为灾民外出就业创造多方面有利条件，可以鼓励、表彰企业主动承担社会责任的表现，也可以对接受一定数量以上灾民就业的企业以适当优惠政策，如减轻税负等，但都不能改变灾民就业自愿和双向选择的前提。这是防止以后出现诸多隐患的必要条件。供求双方确定就业意愿后，应按《劳动合同法》要求确定一定期限的劳动合同。考虑的灾民就业的特殊性，鼓励双方签订较长期限合同。

  ３、城乡身份转换。这是“转型安置”的具体涵义。在确定灾民身份，签订就业合同的基础上，由就业所在地政府主持，比照当地城镇居民的居住、教育、医疗、社保等条件，给予就业者及其一定数量的家庭成员（如１－2人）大体相同待遇。除少数户口指标严格控制的特大城市外，应同时解决其转入城镇户籍的问题。其中的住房问题，可优先使用当地的廉租房，也可考虑安排面向低收入阶层的限价房，“首付”由安置资金解决，以后长时期内由就业者逐步还贷。城乡身份转换，主要着眼于在短期内为灾民就业者创造一个稳定、可持续的生存和发展环境，待遇水平不宜过高，“过得去”即可。长期发展还主要靠灾民自身努力，不能形成不合理依赖。

  ４、配套政策支持。实施上述就业和城乡身份转换安排，将主要面临两方面困难，即“政策缺口”和“资金缺口”。对现行政策限制，由国家针对灾民异地分散就业安置制定特殊政策，“特事特办”，同时在政策设计上尽可能考虑农民进城问题上机制、体制和政策创新的要求。对资金缺口，可由两个主要补充来源。一是允许在灾区农民承包地和宅基地转为就业所在地非农用地指标。在土地资源紧缺的背景下，灾民带来的非农用地指标可为当地形成较大的潜在收益。二是采取“国家重建基金出一块、灾民个人拿一点、地方政府补一点”的办法。目前社会捐助和政府财政已经和预计支出的资金规模较大，拿出其中部分资金用于外出灾民就业安置是有较大余地的。短期内国家重建基金的的支持力度可以大一些，先把转型安置的框架搭起来。中长期要更多地依靠灾民自身努力。如果还有缺口，地方政府可补助一点。由于灾民作为就业者开始为当地经济社会发展作贡献，当地政府拿钱作为公共服务支出也是理所应当的。

  ５、分散安置就业。灾民外出就业的分布区域，主要取决于各地的接受就业能力。接受其就业的，既可以是东南沿海发达地区，也可以是中西部地区，可以是四川省内非地震严重影响地区，包括震区周边虽有波及、但影响不大，且有吸收就业能力的城镇。相关政策的协调和实施原则上放到省一级。政策随人走，人到哪里就业，政策就落实到哪里。客观上可能出现灾民就业和居住局部相对集中的情况，应当是自然形成的结果。政策上不鼓励集中就业和居住。

  ６、对口支援先行。利用已经形成的对口支援关系，相关地区政府可以在灾民外出就业安置上可先走一步，多做工作。如果这些地区工作主动、扎实，实际接受的就业安置人数可能会相对多一些。可以发挥我们的政治优势，适当鼓励不同地区在灾民就业安置上的合理竞赛，如定期公布不同地区接受灾民就业安置的情况，宣传、表彰这项工作中的先进地区及其经验等。

  “异地分散就业转型安置”的主要适用对象，是重灾区的农村人口。根据有关统计资料，如果安置范围划定在这次地震受灾最重的都江堰、彭州、什邡、绵竹、北川、汶川、青川等市县，2006年总人口285万，农业人口204万。按劳动力占农业人口总数50％左右，外出务工人员占其中40％计算[1]，外出务工人员可达40万人；如每人可带1-2个家庭成员进城安置，则安置人数达80－120万，达到当地农业人口的40—60%、总人口的30-40％。由此可见，这项就业安置在灾后重建全局中举足轻重，涉及人口规模的半壁河山，有可能成为灾民安置的主渠道之一。

  外出就业安置人口规模确定后，“以出定留”，继续留在灾区当地的人口规模相应缩小。总体格局，可按“外出一半，留下一半”来谋划。灾区当地重建的规模和结构，包括基础设施、居住布局、产业发展等要从缩小了的人口规模来从长计议，不可盲目铺大摊子。山区分散的农村居民点房屋倒塌，交通阻隔，居民安置应集中在自然条件较好、有发展潜力的区域，逐步形成若干新的有增长活力的新城镇。从当地地理和地质条件看，山区宜形成自然保护区，原有耕地除地震毁坏的外，可退耕还林、还草。产业布局方面，应着力发展能够有效利用当地自然资源的特色产业，包括利用这次大地震客观形成的知名度，发展特色旅游业等。对本地尚不具优势或前景不确定的大型工业项目，要持非常谨慎态度。

  四、“异地分散就业转型安置”的主要特点和优点

  第一，顺应我国现阶段工业化、城镇化、市场化的发展趋势，适应科学发展和建设和谐社会的要求。这是最基本的一条。从全国范围看，四川农民工外出务工规模较大，表现突出。改变进城务工农民工受歧视状况，使其在就业、居住、教育、医疗、社保和户籍身份等方面享有与城镇居民平等的权利，是我们一直力图实现的目标。提出“异地分散就业转型安置”，就是“顺势而为”，把我们正在做、将要做的事情，在灾后重建的特定背景下适合加快或“提前”。同时，也可借此机会在城乡统筹、改变二元经济结构的制度和政策创新上作一些有益探索。

  第二，以就业为基础，以安居为条件，把就业和安居有机结合，创造出一个灾民在较为稳定、有保障、可持续、容易融入当地社会的环境中，自食其力，自我发展的长效机制。

  第三，分散就业安置，可以充分利用全国各地区、各行业的就业机会。几十万人的就业，对一个地区来说是大事、难事，分解到全国各地，相对于上亿个农民工就业岗位，就成了小事、比较容易解决的事，可以充分体现我们的大国优势。

  第四，分散就业安置的另一个好处，是可以避免以往集中外迁移民安置时就业机会不足、与当地争夺资源、文化不相容、群体情绪不稳等问题。这也是我们在政策上不鼓励集中就业和安置的部分原因所在。

  第五，有条件在短期内大见成效。如在灾区安置，仅基础设施和住房等建设就需要较长周期。而异地分散就业安置，就业机会和安置所需的“硬件”条件大体上具备，所需要的主要是政策资源和组织协调。只要抓紧工作，数月可初见成效，一两年可大见成效，基本完成。这对减少和化解灾后重建中的诸多矛盾和问题，医治灾民心灵创伤，较快融入新的生产、生活进程至关重要。

  第六，可以调动政府、企业和灾民几方面的积极性。这是做好此事的关键所在。任何一方积极性不足，都可以导致事半功倍。从灾民就业安置所在地政府来说，可以获得灾后重建资金的支持，相当于当地社会捐助和财政支出的资金返回来用于本地建设；可以得到由灾民土地置换形成的非农用地计划指标；可以获得重要的劳动力资源；还可以获取农民进城方面机制、体制和政策创新的经验等。对提供就业机会的企业来说，四川民工勤劳、吃苦、进取的素质是其所看重的；坚持自愿、双向选择原则，可使企业有一个宽松环境；提供较多就业机会，可使企业得到某些政策优惠，并提升企业在履行社会责任方面的形象。对灾民来说，固然会有因故土难离而不愿外出务工者，但其中的多数人，特别是那些已经长年在外务工人员，能有稳定的外出就业机会和城镇居民身份，是他们梦寐以求的。

  五、可能出现的问题及其解决办法

一是外出就业安置政策有较强吸引力，是否会出现不具备外出能力的灾民也争取外出，留守人员不满的情况。这里的关键是政策设计上要使外出者与留守者得到的利益相对平衡，差距不能过大。原则上说，灾民安置资金分配上，外出者与留守者应大体相同，如果认为外出者潜在收益更大，可使安置资金适当向留守者倾斜。此外，留守者未来将主要集中居住在新建小城镇，可以考虑与临近大中城市结合，统筹实施城乡一体化政策。

  二是其他类型需安置人员，如水库移民是否会进行政策“攀比”。这次地震灾情惨烈，情况特殊，是其他类型需安置人员所不能比拟的。外出就业安置政策要严格限定在重灾区灾民的范围内，不能轻易扩大。因此，灾情评估、灾民身份确认的工作必须作实作细。应相信其他类型需安置人员对此是容易理解的。当然，如果这项安置中能在外出就业、城乡身份转换等方面形成好的做法和经验，对将来其他类型的安置工作也是有借鉴意义的。

  三是与灾民就业安置相配套的非农用地指标，是否影响国家土地调控政策的实施。农民承包地和宅基地，是其主要的生产和生产资料，也有部分社会保障功能，体现了农民最重要的财产权利。灾区农民异地就业安置，放弃对原有土地的使用，带去非农用地指标，获得就业所在地城镇的社会福利和社会保障待遇，相当于农民原有土地权利转换为城镇居民社会福利和社会保障权利，这在逻辑上是清楚和合理的。鉴于灾民安置的特殊性，应在各地新增使用计划中，优先安排与灾民就业安置相配套的非农用地指标。灾民就业安置所在地应严格遵守国家现行土地使用政策，力争在本地实现“占补平衡”。如确有困难，可与灾区、四川其他地区以及其他有关省区进行土地“占补异地平衡”试点。其次，所配套的非农用地指标，不一定与灾民原有土地面积相等，可根据就业安置所在地的经济社会发展状况、土地资源紧缺程度等，确定一个适当的转换比例系数。宏观上看，所配套的非农用地指标还是一个小数目，尚不足以产生全局性影响。

四是灾民特别是青壮年灾民大量外出，是否对当地经济社会发展形成较大制约。农民外出务工，是我国现阶段发展必然出现的现象。多年来，灾区当地政府在扩大农民外出就业门路、加强农民工就业培训等方面作了大量工作。灾民外出务工，能安居乐业，收入增长，有更好发展前景，也是当地政府所期待的。有关资料显示，灾区农民外出务工，较大比例是在四川省内，有的县省内务工者比例在６０％左右，其中不少又分布在邻近城镇。可以预期，实施“异地分散就业转型安置”，较大比例可能出现在包括灾区临近城镇的四川省内，将来可能呈现灾民就业安置“省内一半，省外一半”的格局。

  总体上看，“异地分散就业转型安置”的设想所需条件大体具备，有较好的可行性。这一设想中“以出定留”，“外出一半，留下一半”，合理确定灾区重建规模和结构的意见，涉及到灾后重建的总体思路和布局。目前尚处在灾后重建规划制定的初期，适当进行不同思路和方案的比较、论证是必要的。规划方案一旦确定并开始实施，调整起来难度就大了。利用外出就业机会、利用城镇化机会安置灾民，是我国３０年改革开放和经济社会发展所提供的历史性机遇。这样的机遇在当年唐山大地震时是不具备的，在其他国家和地区也是通常难以具备的。只要我们思路正确，措施得当，工作得力，就一定能够走出一条具有中国特色和时代特色的灾后重建新路子。

 

 

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