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看5.12地震的惨剧 再次呼吁改革我国监理制度
作者:曹国奇    发布:2008-06-02    阅读:2191次   
  如果不是刘汉集团援建的希望小学很特别,就是不倒,形成了强烈的反差,也许我们仍然会以“普遍现象”而司空见惯,不会意识到我国建设监理制度有重大问题。说实话,我很早以前就知道我国监理工作上有很大的问题,那是到三峡工地与监理们生活一段时间后知道的。那是我第一次知道“监理”,那时我国监理法规好像还没有出台,但是这次经历对我在《“科选社会(治国n计)”》一文中的“建立行政监督系统”这一章节中的观点的形成,提供了很有益的原始素材。这一章节后来专门整理成《给中央提个建议:请引进竞争机制解决最后监督问题》一文。
 
  刘汉希望小学就是不倒的关键在于监理,但是这么负责的监理只是个案,我们不能指望祖国到处都是这样的“雷锋”。现在我国厂矿、房屋、道路等等的监理基本是形同虚设,基本是监而不理。现在监理行业的潜规则是“进门拿红包,出门去打炮”。在个人看来,这种极其腐败现象能够广泛存在不在别的,而在于监理制度有重大缺陷:
 
  一、现有监理制度没有解决最后监督问题
 
  最后监督问题是我国所有行业都存在的问题,监督链条越来越长,而系统则越来越混乱。这种问题久久不能解决并非一定是体制问题,而是主要还是在于我们对这个问题缺乏理性思考,没有看到在我国监督不是问题,问题是没有最后监督。显然我们在监督上浪费太多时间,而在最后监督上太没浪费时间。
 
  我们要么寄托民主体制解决这个问题,要么寄托某个部门能充当上帝,能完成这个职能,不再需要别人来监督他。我觉得我们的思维模式长期局限在这两个经典模式上,是我们创新意识不足的表现。我们不能不承认民主体制内在的监督体系比集权体制完善,但是我们不能以此就断定民主体制下的监督就理想了。明显的事实是多数民主国家(多党制国家)一样很腐败。欧美国家比较廉政,民主体制的功劳是不能否定的,但是更主要的功劳可能在于其它。这点我在劣作《给中央提个建议:请引进竞争机制解决最后监督问题》一文中略有分析,这里不多说( http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2007/3/2/57941.html )。这里只是强调欧美比较廉政,是多因一果,而非一因一果,其它很多导致欧美廉政的原因被我们忽视了。其它很多导致欧美廉政的原因在我国不具备,所以尽管民主体制对降低我国腐败程度不是没有贡献,但是肯定达不到我们的预期目标。另一方面,在我国现有体制下我们很多人希望将监督权交给“人大”,以为这样我国就可以解决腐败问题。其实“人大”一旦拥有监督权,他一样会腐败,因为没有人监督他。事实已经初露异端,人大代表说的真话已经大不于政协。“人大”的实权开始多了,说太多真话岂不伤害自己?
 
  其实,监督体系中真正的首要问题是谁来充当上帝,是最后监督者。个人认为这个问题的答案在于引进竞争机制,实行竞争监督方式。我们可以让几个部门(或企业)同时监督,监督收益则与监督绩效成正比。这样做的好处是:
  (一)由于监督个体的数量增加,所以腐败的成本和风险将成n倍增加(n=监督个体数量),从而降低腐败。比如某房子的监理单位,不是现在的一家,而是三家,那么行贿的成本将由1变成3。
  (二)由于监督收益与监督绩效成正比,这样各个监督单位将尽力给施工方找岔,于是形成竞争。当然此时国家得规定一项工程的总监理费用是多少,而不是现在的监理费由业主与监理企业协定。比如规定一项工程的总监理费是100万元,由三家监理企业同时监理,则,我们可以对各家监理企业找的岔进行记分,最后依据三家的总分来平分这100万元。自然谁找的岔多,且岔的质量高,谁最后分得的监理费就多。
 
  不用多说,按此方式设计监理制度,最后监督问题自然被解决。
 
  二、现有监理制度无异于逼良为娼
 
  这里以《国家发展改革委办公厅(暨)建设部办公厅关于印发修订建设工程监理与咨询服务收费标准的工作方案的通知》的附件1——“工程监理与咨询服务的主要内容”为案例,进行粗略分析:
 
  (一)规定监理企业在招投标阶段协助业主制定招标规划、文件……,等等,直到最后帮助业主谈判和签合同。本来监理企业就是业主聘用的狗腿子,是监督工程施工者的狗腿子,它的职责就是与业主聘用的施工者过不去,现在好了,这条规定使得施工者由监督者来挑选,他们想不做朋友不合谋都不成了。显然这种规定在实际上已经使得监理企业是工程的名副其实的施工者,监理企业何如去监督施工者?
  (二)在勘测阶段和设计阶段的规定同上,也就不废笔墨。
  个人认为,在工程的服务上不能集权,一条腿走路,而必须是分权,是两条腿走路:一条是帮助业主选择和协调施工者,一条是帮助业主监督施工者。帮助业主选择和协调施工者的就不能当监理,当监理的就不能帮助业主选择和协调施工者,这二者必须分开。试想想,甲选定的人马,又让甲去说这些人马不好,这岂不是叫甲自己掌自己耳光?
 
  尤其是附件1中反复使用“协调”二字,这明显是将监理当成和稀泥的和事佬,而不是警察。我不会研究整个相关的法律和政策,但是我相信整个相关的法律和政策基本上就是这个基调。在我们政府看来,监理的服务是全方位,而不是仅仅是监督。看来监督的理念在我们的政府那里是模糊不清的,政府在监督方面的确没有经验和感受,还不知道什么叫监督。
 
  三、规定业主与监理企业自由组合是一个明显的失策,我们应该实行“随机派选监理”制度
 
  个人认为业主与监理企业不能自由组合,而应该由政府机构“随机派选监理”,这是监理工作独立性的重要保证。也许有人会说让业主自己挑选监理会更好,他可以挑选自己最信得过的监理企业,能最大限度保证监理质量,但是我要说的是,这种观点是将哥们义气当成商业规则,是极其错误的,原因是:
 
  (一)这种观点是将业主当成老板的结果,但是事实上业主不等于老板。业主实际是一个企业,是老板和雇工的集合,业主的事务总由一帮雇工的来做的,自然业主挑选监理企业事务也是由雇工来做的。由于雇工的利益总是企业有矛盾,所以在一项工程的运作中,由于私欲,雇工总是倾向于从工程中捞点私利,而不是全心全意为老板(企业)服务。这样当监理由业主自己选择时,实际上是为业主(雇工)、监理、施工者三方的合谋创造了最有利条件,最终是工程质量受损,老板受损。事实也是这样,豆腐渣工程中很少没有业主方不充当家贼的。造成“二把手”现象的根本原因就在这里,就在于“二把手”不是老板。
  (二)我国是公有企业较多的一个国家,企业实际上没有老板,没有终极管家,这样如果企业自己挑选监理,则更容易出现家贼。所谓“高楼站起,官倒一批”,正是描述公有制下家贼之多的。
  (三)如果让多家监理企业同时监理一项工程,那么各家监理企业间由于利益冲突必定会扯皮不断,比如A监理企业找了一个岔,B监理企业同时也找到这个岔,那么这个岔该算谁找的呢?或者此时该给A和B各计多少分呢?等等问题会有很多。A和B是自然要为这些问题扯皮的,这在客观上要求得有个权威的机构来进行仲裁。显然业主和施工单位都不是这种仲裁的合适人选。个人觉得在目前条件下只有政府机构才是最合适的仲裁者。
 
  这里,为了尽量消除政府的偏袒行为,我们应该在政府派选监理企业时就实行预防,所以要求实行“随机派选监理”。“随机派选监理”就是要求在众多符合某项工程监理的企业中随机挑选几个监理企业,以最大限度削弱相关政府机构的腐败行为,同时也保证政府行为的公正性和公平性。
 
  最后,作为细节的技术问题,这里也谈一下,算是给当局做个示范(我国政策法律在技术性方面完全是白痴,再好的思想都会因为技术问题弄得一团糟)。为了保证公平性,让优质监理企业有更多的派选机会,我们可以对符合某项工程的监理企业进行评级,让好的监理企业被选中的概率高一点。显然,就这么小小的一个技术设置我们就可以使得“随机选派监理”中的公平程度显著提高。