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现代教育产权的内涵及其特征
作者:何宗海    发布:2008-01-09    阅读:1772次   
    就经济层面而言,教育是建立在公共经济基础(不是公有经济。公有经济是公共经济的重要组成部分。下同)之上的一项社会事业的系统工程。以公共经济为基础、多种经济成分混合而成,是教育经济的一个显著特点。在现代产权制度框架下,教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等,为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业(产权主体)具有的特别产权,是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利,相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。
    公共经济学理论认为,产权源于稀缺性。没有稀缺性就没有产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度,是用来巩固和规范社会经济生活中财产关系,约束人的经济行为,维护经济秩序,保证经济活动顺利运行的法权工具。和一般的产权所包含的内容一样,教育产权也包括两个方面,一是教育主体对教育客体和主体能作为或不能作为的权力,二是该主体通过对该客体和主体采取这种行为能够获得什么样的收益。教育产权也可称之为教育权益。
    建立在公共经济基础上的教育产权,是由于教育资源的稀缺性派生而来。对教育产权主体的各项权利和职能都是通过利益主体(投资教育者和教职员工)来实现的。教育产权的利益主体既包括教育投资者,也包括教育产权的各种权利在分解条件下的承担者,即教职员工。教育产权主体是多元的。教育产权是有限的,即产权的外部影响使得产权必须有一个界限。产权是被法律认可的行为关系,即产权主体要通过行使财产权力和职能的行为来实现自身的权力和利益。这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为能力,同时也是产权主体获得利益的根据和保障。现代教育产权主要由教育资产产权和教育资本产权两个方面构成。教育资产产权包括用于教育教学的房屋、土地、设施和物品等;教育资本产权包括教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等。教育产权在具有一般产权的法律特征的同时,表现形式上与一般产权又有明显的区别,具有既包括原始产权(资产)、法人产权(经营管理)和股权产权(合作制教育投资)的同时,还包括资本产权,即以上所说的教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等;既包括物的产权,也包括人(人力资本)的产权;既有有形产权,也有无形(知识)产权。
    任何产权都是一定价值的体现,教育产权也不例外。产权制度的发展一再证明,资产(包括有形的和无形的)的产权关系一旦得到确认,便毫无疑问地产生了价值。当教育成为人类社会生活不可或缺的人力资本生产方式后,由教育资源的稀缺性派生出来的产权关系便客观地体现着它的市场价值。教育产权是产权经济的有机组成部分。是一个纯市场经济的概念,不应包括公共政策、教育理念等非市场因素。在界定教育产权价值的时候,应尽量排除“公益”、“平等”、“差异”等人为的和政策的因素干扰。只有走向市场,教育产权才能体现其客观的公正的价值,才能有效发挥市场配置教育资源的作用。
    现代教育产权具有完整性、授予性、多重性、特定性、地域性、阶段性、流动性和转移性等多种特征。其中完整性是教育产权合法的外部特征的健全肌体。教育产权的完整性是指教育产权不仅是一种物权(资产权和资本权),还必须同时具备法人权(教育主体资格),即办学许可,二者缺一不可,仅有物的产权,不是完整的教育产权,不具有教育产权资格。授予性是指教育产权必须由国家、政府及其教育行政主管部门,依据相关教育法律规定授予,并受到国家强制力保护。在我国,教育产权的授予性主要反映在这样两个方面:一类是直接授予,由国家及其各级政府投资,根据教育教学的实际需要,置办符合办学条件的资产设施,组织专业教学管理队伍(人员),制定相应政策,组成一个完整的教育主体,授予该主体相应的办学资格和教育权限,属于完全授予;这类授予主要是指国家以及各级政府所拥有的各类公办学校。另一类是间接授予,有两种情况:一种是由社会力量投资举办的(包括合资合作举办的)各类学校(培训机构),经政府及其教育行政主管部门审核批准后,授予教育主体资格(办学许可),确认其教育产权,属于有限授予;另一种是经由政府及其教育行政主管部门同意,由各类公办学校租赁房屋、设施,聘用临时人员等构成的教育主体或主体部分,属于不完全授予或临时授予。多重性是指教育产权既有相关人身权(如教职工和学生)的性质,又包含财产权的内容;既有有形产权(如资产、资本和人),又有无形产权(如品牌、知识和专利)。教育产权以物为客体时是显形的,以人为客体时是隐形的;以物为客体时是固定的,以人为客体时是流动的。人是教育资源的重要组成部分,与其他领域产权概念不同的是:在人与物的关系上,教育产权的构成具有双重含义,人是教育产权构成的基本前提,失去了人和对人的教育服务,就意味着失去了教育产权的主体资格和法律意义。特定性是指教育产权只属于具有教育主体资格的学校(培训机构),除此之外,其他社会组织及个人要受到排斥或者保护限制。地域性是指受教育政策、教育环境和主体资格等因素影响,教育产权只在某一法律确定和保护的地域内具有效力。严格的法理意义上的教育产权不具有跨区域性和区域分割性。阶段性是指该教育产权在特定的教育阶段内,对特定的产权主客体、教育对象具有效力。在特定阶段失去教育主客体资格,如学校被撤并或破产、学生毕业,学员结业等。流动性和转移性是指由于时空变化造成的教育产权关系的不确定性。比如,专用于教育教学的房产、地产和设施,改变了用途;教师转行,学生毕业或转学等。
    在教育产权领域,只要具备了教育产权的完整性特征,物的产权比较容易理解和界定,对人(教职员工)的产权理解和界定起来有一定的难度。由于教育属于人力资本劳动,教育产权直接涉及到与人力资本相关的产权问题。长期以来,在我国的经济理论和实践中,对人力资本的产权问题存在着许多纷争,比如,人力资本有没有产权资格?符合不符合“谁投资、谁收益”的市场规则?在所有权与其派生的其他权利相分离的情况下,如何处理人力资本产权等等。
    教育产权,除物的产权价值外,最为本质的体现是由人力资本(劳动力——教职员工)构成的产权价值部分。早期的产权理论认为,劳动力产权可以由习惯或法律比较明确地界定为属于其本人或家庭所有,这种方法很少由此引发争议[1]。在具备了教育有关物的产权框架的基础上,教育产权价值的实现,完全取决于人力资本(教职员工)。
    教职员工(人力资本,下同)产权在教育产权中占有相当重要的位置。但这种产权价值的实现却又是一个相当模糊的现实。这是由于:首先,教职员工是教育行为主体(学校,下同)产权的组成部分,教育实践中的客观情况是教职员工产权必须与教育行为主体产权相结合,才能实现其价值效能。教职员工是人力资本产权承载者,但不是教育产权主体决策者,不具有制度制定权和教育决策权;但事实上教职员工(不包括临时雇佣人员)本身又是人力资本投资者。教职员工效能的发挥需要学校为他们提供就业岗位,创造教学环境和条件。很明显,教职员工的价值实现必然受到学校利益的影响。其次,教职员工效能发挥程度的不确定性。以教师为主体的教职员工队伍,其能量的发挥,是通过学校的制度安排(教学课程内容、课时、质量等)来完成的,教职员工效能是否有效发挥,会直接影响他们劳动价值实现的程度。所以说,教职员工的劳动价值取决于他们效能的发挥程度。再次,在一般的教育工作岗位上,教职员工的劳动价值是一种模糊价值。一方面,由于教育收支的不确定性,很难准确确定教职员工实现劳动价值的大小;另方面,教职员工收益分配通常不是按照学校的收益比例分成。教职员工作为教育产权的有机构成部分,主要是根据契约(合同、协议和聘书等)的规定而形成的责任和权利,是一种人力资本的价值实现形式。与物的产权不同,教育对于人(教职员工)的产权,具有个体性、连带性和自发性的特点,符合人力资本产权的一般特征,即:人力资本天然归属个人;人力资本的产权权利一旦受损,其资产可以立刻贬值或荡然无存;人力资本总是自发地寻求实现自我的市场[2]
    教育产权的公有或私有只是一种价值表现形式。在合法的竞争条件下,教育产权并不体现公有或私有的性质和分配关系,而是市场配置教育资源的一种权利归属。教育产权的激励作用也明显地表现在教育产权主体可以运用产权来谋求自身利益。因此有人担心教育产权的界定和行使会使教育成为一项牟利的行业,担心教育产权多元化在使教育效率提高的同时会有碍于教育公平的实现[3]。这个问题已在国家有关政策规定中得到了解决:“产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有财产权,促进非公有制经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力,形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础”[4]
 
注释:
[1]《产权与价值》。
[2]周其仁《人力资本的产权性质》。
[3]杨丽娟《关于教育产权若干问题的探讨》。
[4]中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
[5]详情参见何宗海《建立现代教育产权制度的理论思考》。