中国农村金融体系建设与机制创新研究[1]
作者：刘海英、温铁军、马九杰 发布：2007-12-24 阅读：9396次
本文试图讨论的是一个超越意识形态的、在第三世界具有普适性的规律性难题——无论在何种意识形态和政治体制条件下，只要面对高度分散的小农经济，市场化的商业金融都难以提供普遍服务。
历史和国际经验都表明，在小农经济的发展中国家，一般化地实行金融市场自由化的制度安排，随伴其出现的往往是农村大面积的高利贷。
很多发展中的自由市场经济国家都在试验以小额信贷化解农村信贷难题，但无论孟加拉的格莱美银行（Grameen Bank），还是其他国家和地区的经验，其组建贷款小组的内在机制都可归纳为：以提高农民的组织化程度来内部化处理信息不对称和缺乏抵押品导致的负外部性。不过，这个机制的建立需要支付的组织成本，一般都是会通过高利率表现出来的。
有鉴于此，本文提出：适应高度分散小农需求的金融体系，只能通过与农村综合发展相关的组织创新和机制创新，才能较低成本地建立起来。如果没有深入的机制创新研究，简单化地照搬某种现成的理论和制度，往往带来过大的制度成本。
一、背景与问题
从政策角度看，中国经过了近30年的改革与发展，以小农为经济主体的农村传统社会经济基础大致未变，城乡二元结构的基本体制矛盾也将长期化。中国执政党在多次强调“三农问题重中之重”的同时提出“构建服务三农的金融体系”，体现了实事求是基本原则。
从理论角度看， 大包干恢复了“小农村社制”的经济基础之后，在缺乏构建现代上层建筑的财政条件下安排了成本过高的县以下治理结构，所以，农村社会冲突增加乡村治理恶化的根源在于违反了马克思主义关于经济基础决定上层建筑的基本原理。
相对而言，当前更为紧迫的需求并不是指出或讨论基本理论问题，而在于越来越严峻的现实问题的压力如何缓解：一方面，占农户总数3/4的兼业小农直接获得“现代要素”的交易费用过高，任何不可能较低交易费用的制度安排和政策努力，都难免失败或最终流于形式。另一方面，受到政策鼓励和推进的大规模外出打工导致的农业劳动力机会成本5年之内迅速翻两番、成为造成农业边际收益下降的主要原因；又迫切需要“现代要素替代”才能保证农业继续成为国家维持起码的食品安全的基础产业。
1、中国农村金融体系市场化改革的简要回顾
上世纪70年代末中国农村开始大包干之后，以往依托高度集体化的组织体制才能运作的大部分涉农经营部门不可能适应被恢复的传统小农户的分散经营，无论其主观上认同与否，都不可避免地成为了承担这种制度变迁成本的载体；随后出现了包括农村金融体系在内的一系列涉农部门消化制度成本的改革：
1979年2月，国务院[1979]56号文件发出了《关于恢复中国农业银行的通知》规定，主要任务是管理支农资金和农信社。1987年农行进行企业化管理的试点（四川广汉）。 信用社1984年管理体制改革，设县联社；保留名义上的合作组织，继续承担国家赋予的支农职能。中国农业发展银行于1994成立，是专门负责管理粮棉收购贷款等业务的政策性银行。同时农行开始进行商业化改革，到2004年从信贷资产规模来看，它已成为中国第二大商业银行。1996年，中国农业银行与农村信用社脱离隶属关系。
特别值得重视的是1997年东亚金融危机爆发，因为，这之后的改革内容成为中国金融体系完成市场化的基本制度安排——东亚金融危机爆发后的全国金融工作会议于11月召开，部署国有银行全面推进以“防范风险”为主要目标的商业化改革。
从1998年开始，农业银行随着各大商业银行市场化改革步伐，迅速离开带来亏损的农村信用服务领域，撤减了基层机构、网点；介入以“保护价敞开收购、顺价销售、资金封闭运行”为政策内容的粮食购销体制改革。1998年同时还开始了政府取缔“非法金融”的大规模行动，4万多家乡村基层的农村合作基金会几乎全部被撤销，包括“合会”、“抬会”在内的民间金融受到抑制。信用社1999年改制为地方商业银行或更大范围的联社，邮政储蓄只存不贷而成为农村资金的“抽水机”。
凡此种种，对于以“防范风险”为主要目标的银行商业化改革而言，无可厚非。但其同样有制度变迁成本——相应的改革措施客观上使农村资金流出农村的问题更加严重。
不过，这就如同大包干的制度成本转由涉农部门承担那样，这次金融改革的制度成本也转由非金融部门承担[2]。
2、新时期提出“三农问题”之后的第二阶段农村“金融新政”
2002年中国新的领导集体明确提出以“全面小康”作为未来20年发展的新战略目标。2003年全国农村工作会议提出“三农问题是全党工作的重中之重”，同时调整了农村金融改革的目标，开始强调：构建“服务三农的金融体系”； 这些，都是国家对于发展与改革目标作出的重大战略性调整。
据此，本文认为：执政党2003年提出“三农问题重中之重”和2005年提出“社会主义新农村建设”，是农村金融改革前后两个不同阶段得以划分的里程碑。第二阶段开始后的几年，农村金融机构改革步伐加快，金融事业得到较快发展。
2003年6月27日 国务院下发《深化农村信用社改革试点实施方案》，农村信用社的新一轮改革开始，在8个省（市）试点三种产权形式、管理体制改革。2004年我国第一家专业性农业保险公司正式成立。
2005年执政党把新农村建设作为贯彻科学发展观的八项战略任务之首；中国人民银行开始推行商业性小额信贷公司试点。
2006年，中央一号文件提出农村金融的“三类新的机构”,年末银监会出台文件推行农村“金融新政”。
2007年3月，中国邮政储蓄银行在京成立，邮政储蓄这个农村资金“抽水机”的功能有了改变的开始。
2007年银监会允许把农村“金融新政”的6省试点扩大到全国。
3、问题：农村经济的信贷约束仍然严峻
尽管历经20多年的金融改革，农村地区特别是中西部低收入小农户的贷款难问题、体现支农责任的政府金融部门难以提供普遍服务的问题依然没有解决，一些最近的调查显示：
农村经济仍然面临信贷约束，农户的资金需求难以满足，信贷短缺。如对山东、山西、陕西三省的农户抽样调查显示：820份问卷有信用社贷款的人数只占15.61%；农村小企业调查显示：77%处于资金紧张状态（马九杰，2004）。有研究认为，近20年来，城市偏向的金融改革与发展加大了城乡收入差距（马九杰，2005 ；章奇等，2003等）。
4、 目标悖论：金融市场化与其支农职能不相容
①银行市场化改革的三个具有内在相关性的因素：
首先，主导并直接推进银行市场化改革的是政府，而现代政府的行为目标是“租金最大化、风险最小化”；其次，相似地，完成了银行市场化改革的金融部门的行为，只能以追求利润最大化和风险最小化为目标；其三，21世纪主导全球竞争的，是生产力三要素之中唯一得到全球自由流动权利的金融资本，其特质是以增加流动性获取利润，于是金融资本率先离开流动性最差的三农领域，体现出的只是当代金融的竞争规律——资本全球化与“金融资本排拒”——中国迅速扩张起来的金融资本只能加入这种全球化竞争并遵循游戏规则。
既然是规律，就不以人的意志为转移，也同样无可厚非。
②市场失灵+政府失灵=双重困境：
三农理论界的共识是，无论政府、还是金融部门，在面对以上分析的双重目标时，只能按照风险利益原则做出选择。这，也就是按照经济规律办事。但规律有大小之分。
中西部的政府所属涉农部门在农业收益不断下降的情况下，由于自身的部门体制局限而不可能自觉地认识到问题的实质，于是，只能像抓住救命稻草那样不断强化垄断体制。尽管这种垄断可以凭借政府行政权利参与对小农经济的剥夺，但由于这些部门同样难以解决与分散农民之间交易成本过高的问题，因此，即使在个别、短期上似乎可以借政府名义为部门牟利，也难免在使农民现金收入下降导致的生产投资能力不断下降的互动中，最终演化出与其意图相反的结果。
就这样，潜移默化地，恰恰就是现行的部门垄断体制本身，导致政府提出的各项支农政策失灵。这，也是老百姓说的“二号文件管了一号文件”的道理。
目前初步完成了改制的农村正规金融部门，已经转变成主要为地方中小企业和农村专业大户服务的地方商业银行，也不可能完全适应以分散小农为主的农村经济发展需要。
③针对上述问题的农村综合改革遭遇体制痼疾
服务三农的农村金融无论从组织还是功能看，都是不完整的，除农村信用社外，大多数农村既没有农民的互助金融，也没有竞争性的商业金融；既没有保险，也没有信托和担保。而国家不断增加的财政投入和政策金融面对这样的情况，确实也没有适当的渠道和平台把支农资金下达到位。
④ 应该结合进来拓展分析的国际经验：
目前世界上发达国家的农业服务体系（且不论制度成本高低）可以大致分为两类——“日韩台综合农协模式”与欧美产业化模式。（温铁军，2006）
大包干恢复了中国传统的小农村社制的经济基础之后，我们却照搬了欧美公司化的农业支持体系来服务中国的小农经济，用生搬硬套的理论推进农业改革——供销、种子、粮食、技术、农机等等诸多支农部门分割开来，各个系统之间互相打乱仗，条条块块摩擦不断，严重增大了既有的制度成本；最终转嫁到社会，造成农业自身不可能解决的“负外部性最大化”问题。所以，本文作者才在15年前提出解决农业问题之道在农业之外（温铁军，1993）。
“日韩台综合农协模式”，也即本文作者多年强调的“小农村社经济条件下的综合农协模式”，是一种完全不同于欧美大农场条件下的公司化模式的综合性合作社模式。中国小农村社制的经济基础只适合于这种能够把负外部性在组织内部处理的综合农协模式。现在，综合农协模式只存在于日本、韩国，我国台湾省，有效地维持日本、韩国的小农经济和农村稳定长达100年。
解决中国的农村金融问题，可以借鉴“日韩台综合农协模式”，把金融的外部性问题通过农协内部化处理；但中国最近20年的政府改革，客观上使得行政资源已经形成“条块分割，尾大不掉”的体制痼疾，制约着国家化解三农困境的投资效益（郑凤田，2007）。
二、农村金融的四大难点及相关资料分析
1、中国农村金融必须面对的是现金收入能力低下的小农户和微小企业，此类需求主体（特别是在中西部传统农区）具有如下4个共同特征（温铁军，2001）：
一是额度小：我国2.3亿农户平均土地规模小于0.7公顷且地块分散，一般情况下只能通过户内兼业化经营均衡外部风险，商业银行即使能准确评估农户贷款项目也会由于其额度小而造成相对成本过高。
二是周期不匹配：农业生产的自然过程与小农户的经济过程合一；因此，其生产周期与商业金融的信用周期不匹配。
三是风险大：农业面临自然和市场的双重风险；而农户不仅可变现资产少，缺乏抵押品，而且外部金融机构难以进入传统村社环境之中去执行抵押品交割。
四是收益低：商业金融机构进入农村信贷领域之所以是不经济的，因为从审贷、监督到资金回收都有高成本、低收益的问题。
总之，正规金融机构为小农提供零售服务，都遇到交易费用过大、信息严重不对称、抵押品缺乏和难以担保等问题，因而不可能普遍服务（包括信贷、保险、理财等）。
2、相关资料分析：
从国际经验看，各市场经济国家的政府对于不可能规范化管理的非正式经济和非正式就业（Informal Economic Sector and Informal Employee） 都只能采取宽松的、甚至放任的政策。因此，在许多发展中国家农村金融市场中高利贷、非正规金融普遍，非正规金融利率高。根据Ghate(1992)的估计，印度和泰国农村信贷中约有40%为非正规信贷，菲律宾超过60%。在南亚、东南亚以及非洲国家的金融系统中，非正规金融占正规金融的比例普遍较大，平均为59.60%，有些国家（马拉维）非正规金融规模比正规金融还要大，在一些国家（几内亚）甚至达到正规金融的两倍。参与非正规金融的人口比例大多在1/3左右，有些国家达到70%（喀麦隆），甚至达到85%（尼日利亚Kaduna州）。
图一
世界银行的援助赤贫者协商小组（CGAP）2004年的统计，非正规金融的利率畸高。
如图二所示，在印尼高达120-720%，孟加拉为180-240%。
 24-120% |
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120-180% |
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120%以上 |
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180-240% |
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120-720% |
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印度 |
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柬埔寨 |
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菲律宾 |
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孟加拉 |
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印尼 |
从中国历史上看，旧中国私人借贷多、高利贷普遍。据中央农业实验所对15省的调查， 放贷者主要是地主、富农和商人，1938年占43%，年利率高达32.4% ；正规贷款（银行、合作金库）只占10%。1946年地主等私人借贷占21%，年利率高达132%；银行、合作金融公库等占26% （温铁军 冯开文，1999）
改革同期的调查数据也表明，高利贷依然存在的普遍性。 在1998年以后金融部门推进市场化改革的同时期，对中国15个省24个市县45个村庄的个案调查发现：（温铁军，2001）民间借贷发生率达95％，高利息的民间借贷发生率达到了85%；据全国农村固定观察点对2万多农户借款的调查显示：1995年，私人借款占67.9%，银行、信用社贷款占24.1%，农村合作基金会借款占5.5%，2003年，私人借款占65.97%，银行、信用社贷款占32.7%。
三、案例分析：通过自下而上的抵押品的替代机制创新，让金融服务惠及小农
中国人民大学乡村建设中心目前已经在全国14个省建立了30个包括综合性合作社的内部资金互助的乡村建设试验区。试验区志愿者骨干姜柏林指导的吉林梨树“农村资金互助社”成为银监会正式批准的第一个村级农民资金互助合作组织。
此前在梨树农民合作社开展了4年的“股权信贷”模式，是利用农村社区中的社会网络与社会资源，提高小农的组织化程度，降低金融机构与分散小农的交易成本和信息成本。类似的实验在全国不少地方进行着，瑞安“三位一体”的综合农协模式将农民专业合作社、供销社、信用社的资源进行整合，农协发挥帮助农民争取低门槛的贷款的核心功能。
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案例一：“股权信贷”模式：
最早开始推行“股权信贷”模式的是吉林省梨树县太平百信农民合作社和胜利果乡合作社。通过农民合作社联合购买降低成本，用节省下来的成本增加农信社的股权，达到获得农信社信贷支持的做法，被吉林省政府调查研究室总结为两社互助的“股权信贷”模式，也称作“自动充实资本机制”。该模式将过去“农民—信用社”的信贷关系，变成“农民—合作组织—信用社”的股权信贷关系，在扩大农民信贷能力，满足农民资金需求的同时，也使当地的农村信用社实现了扭亏为盈，为探索信用社改革提供了可供参考的思路。
图二  |
股权信贷”的资金运行流程如图1，
对于梨树试验，中国人民银行黄晓捷、管延友认为：梨树县榆树台百信合作社模式把原来农民单家独户向农信社贷款转变为“农民——合作社——信用社”的股权合作信贷关系，有效解决了农村信用社经营中的信息不对称、规模不经济等难题，也解开了农民规模生产与信贷支持间的结扣，有可能成为中国农村信用社与中国农村经济改革的破题点。
但是，由于“股权信贷”模式由于合作社与信用社是两个不同的利益主体，宗旨和目标存在偏差，加之合作社与信用社之间也存在信息的不对称，很难形成公平的合作。如果信用社不把农民合作社当作一个组织看待，贷款发放还只能针对农民个人，就给合作社的管理带来困难。这个模式，也同样没有解决信用社贷款季节性强、周期性短、灵活性差的问题，使合作社发展失去连续性。
本文作者在对瑞安试验过程的观察中了解到：在小农经济条件下，农户经营规模小，专业化程度低，纯粹的专业合作力量依旧单薄。而综合农协体系涵盖了农业生产、加工、流通、金融等各个环节，小农利益受到全方位的保护。而对其他的合作方而言，比如信用社、供销社，综合农协的模式在某种程度上，将将信用评级、小额信贷等环节与专业合作组的组员挂钩，而组员之间紧密的经济联系，构成了一个开放式的监控体系，可以控制风险并降低了交易成本。
四、政策建议
在金融部门的市场化改革已经基本完成的制度条件下，只有创新农村的抵押品的替代机制，才能够相对缓解农民由于抵押品缺乏而与正规金融部门交易成本过高和信息不对称问题——这是在现行体制条件下解决农户信贷（金融零售服务）获取难问题的最低成本的办法。
在中国现实条件下，在宏观、中观、微观不同层面上，需要重构适合小农经济基础并能惠及小农的金融制度和体系，进行组织和制度创新。充分利用既有的体制资源、社会资源， 同时，在更广的范围内发展多种形式的联合与合作。
首先，应该利用我国传统农区历史上就具有的人缘、地缘等社会资源和近现代长期推进基层建设过程中积累的潜在的组织资源，推进社会资源和组织资源的“资本化”，作为抵押品替代的组织基础，比如小组借贷、村级基金、具有小组借贷机制的资金互助社、信用担保协会等等。
其次，进一步，应该及时发育其他风险控制机制（如捆绑交易、信贷保险等）作为抵押品替代的适用工具。
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