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以人的发展为中心,率先改革,为全国城乡统筹发展摸石探路
作者:杨伟民    发布:2007-12-11    阅读:9252次   
    以统筹城乡发展为主题的重庆、成都试验区,肩负着双重使命,既要为深化改革探路,也要为科学发展、和谐发展探路。改革主要是破解城乡二元结构的体制机制、率先探索建立社会主义市场经济条件下的有利于科学发展和和谐发展的体制机制;发展主要是探索适合中西部地区特点的发展方式。同时,科学发展与深化改革是密切相关的,没有体制机制的深化改革,就难以实现科学发展、和谐发展,没有科学发展、和谐发展的思想之路,深化改革也会方向不明。
    一、统筹城乡发展的基本要求
    (一)含义。统筹城乡发展必须坚持以人为本,出发点和落脚点是使农民居民与城市居民同步过上全面小康的幸福生活。以人的发展为中心,推进城乡统筹发展,必须做到“三管”齐下:第一,建设社会主义新农村,发展现代农业,“扩大分子”,尽可能提高农民在农业获取的收入;第二,由于人多地少水缺,仅靠发展农业无法大幅度提高农民收入,所以必须以农村人口进城就业并定居为核心推进城市化,减少农民,“缩小分母”,扩大农民人均耕地面积,这也是发展现代农业和提高农民收入的前提;第三,落实工业反哺农业、城市支持农村的方针,加大公共财政和社会各方面对农业、农村的支持力度,提高农村居民的公共服务水平,改善农民的生活条件。
    (二)目标。推进城乡统筹发展的目标是:要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样,享有:
    第一,平等的权利。拥有平等地参与经济、政治、文化、社会建设的权利,公平地享有经济、政治、文化、社会发展的成果,也就是总书记经常讲的,发展成果要惠及全体人民。而这种发展的成果,不仅仅是经济上的,也应该包括政治、文化和社会发展的成果。比如,包括以按劳分配为原则,农民和农民工合法获取体现劳动价值的收入并不断提高的权利;以保障人权为原则,进城务工人员依法享有法定假日、劳动时间、劳动保护等的权益;以民主为原则,进城务工人员及其家属依法享有选举权和被选举权,以及参与社会事务管理的权利等等。
    第二,均等化的公共服务。公共服务的均等化就是城乡之间和区域之间的公共服务均等化。公共服务均等化的内容主要是义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、扶贫助困、促进就业、防灾减灾、公共安全、公共文化等。公共服务均等化的标志是,在剔除公共服务成本差异的前提下,实现人均财政支出的大体相当。
    第三,同质化的生活条件。主要是便捷、价格合理的基础设施,包括供水、供电、通信、交通、污水和垃圾处理,以及广播电视等文化设施。过去我们重视生产条件的改善,今后至少应该生产生活条件并重。否则,农民收入再高,生活水平也提不上去。以上是就城乡之间农民与市民而言的,就城市而言,重点是为进城务工人员及其家属提供比较体面的居住条件。
    (三)指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,着眼于从根本上解决“三农”问题,推进城乡统筹发展,深化经济体制改革,推进社会体制创新,基本建立有利于改变城乡二元结构的统筹城乡的体制机制,基本形成促进社会和谐的社会体制,走出一条适合中西部地区特点的科学发展、和谐发展的道路,城乡居民收入水平、公共服务和生活水平的差距明显缩小,为全国改革与发展积累经验,提供示范。
    (四)原则。第一,从长计议,不为今后的发展和改革留下后遗症。比如,明确上述目标的重要意义在于,从上述目标出发进行试验并设计体制机制改革,而不是说一定要在五年八年完全实现。第二,有序推进,不能操之过急,急于求成,不要把胃口掉得过高,要认识到实现城乡统筹发展需要一个较长时期的过程。第三,综合配套,要选择改革的突破口,但必须全面改革、全面推进。同时要处理好发展与改革的关系,使两者互相适应,有些改革的进程取决于发展的程度,如社会保障、公共服务均等化的程度等。第四,自费试验,国家有必要给予一定的政策,但政策导向主要是先行、先试、先改的政策,而不是给钱、给物、让利的政策。否则,会带来新的区域上的不公平和不必要的攀比。
    二、统筹城乡试验的主要内容
    建议率先进行以下几个方面的改革试验,有些方向明确的领域,要建立比较成熟的体制;有些方向尚在探索中的领域,要率先突破。当然,这些并不是城乡统筹综合配套改革的全部,只是由于时间的关系,以及根据自己相对比较熟悉并有点粗浅想法的领域谈点认识,仅供参考。
    (一)率先突破传统的户籍制度
    既不是不顾城市综合承载能力的单纯地放开户口限制,也不是缺乏实质内容的简单地改变农业户口与非农业户口的划分。而是按照三中全会和“十一五”规划的要求,主要对两类农村人口给予落户的政策。一是在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员,要转为城市居民,依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务。二是对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口,要转为城市居民,城市政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等。
因为,户籍制度只是一种形式上的限制,实际的制约是城市就业、住房、公共服务、基础设施的承载能力。所以,一要根据就业、住房、社保等的能力,有条件地逐步放开。二要尽可能避免行政主导的移民,包括生态移民。三要坚定不移地继续鼓励向辖区外转移劳动力和人口。
    (二)率先探索城乡用地政策改革
    这里重点说“三个挂钩”的想法。一是城乡之间用地增减规模的挂钩,城市建设用地增加的规模要与农村建设用地减少的规模挂钩。因为,城市居住用地偏少,农村居住用地偏多,这是导致目前房价居高不下,并制约农村人口进城定居的重要制约。全国农村居民点用地16.4万平方公里,7.4亿人口,人均220平方米;城市建成区是3.7万平方公里,人口5.8亿人,扣除50%的道路、公共建筑、工业等,人均只有30平方米。日本人口1.3亿,住在用地是1.1万平方公里,人均80平方米。根据发达地区的经验,农村人口集约居住,可以节约80%的土地,农村居住新占1亩,可以置换4亩的可变为耕地的土地。据此测算,人均居住是44平方米,若盖成两层楼,人均居住面积就是88平方米。
    二是城乡之间的人地挂钩,城市建设用地增加的规模要与农村人口转为城市人口的规模挂钩。我们过去的问题是人、地脱离,土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度。农村人口大量进入城市,但城市规划和土地计划中没有进城农村人口的居住空间和公共设施的空间,另一方面,进城打工的人口在农村大量建新房,占用大量耕地。江西的案例,若1.4亿进城务工人员都建设占地180平方米的住房,还要新增2.5万平方公里(3750万亩)的土地。仅此一项就难以保证18亿亩的耕地红线。所以,要促进进城务工人员在城市定居,避免或减少其在城乡之间双重占用空间。
    三是地区之间的人地挂钩,一个地区建设用地的增加要与吸纳外来人口的规模挂钩。按照推进形成主体功能区的要求,以工业化和城市化为主的城市地区,要承担集聚经济和集聚人口的功能,大多数地区要作为承担提供清新空气、清洁水源的生态功能,或者提供农产品、保障粮食安全的农业功能。城市地区要吸纳其他地区的人口,就不可能完全在本行政区范围内实现耕地占补平衡。所以,要突破行政区界限,在更广范围实现人、地统筹,实现耕地占补平衡。现在以县为单位发展县域经济,推进城市化、工业化,衡量全面小康实现程度的方式,无非是把过去的村村点火、处处冒烟的方式,扩大到县县点火,镇镇冒烟,不仅无助于降低物流成本,也助长了空间资源的浪费。
    总之,就耕地占补平衡本身看,一是时间上,实行先占后补,改变年度平衡的模式,允许在比如五年内实现平衡;二是在空间上,实现城占乡补,在城市建设用地指标中考虑农民进城居住的因素,增加用于农民进城居住的用地指标;三是区域上,实行近占远补,改变基层行政区自身平衡的模式,允许在试验区范围内这种更大空间占补平衡。
    (三)率先建立统一衔接的规划体制
    一是在规划体系上,要形成以主体功能区规划为基础、国民经济和社会发展规划、城市规划(城镇体系规划)、土地利用规划、交通规划、环境保护规划等其他规划统一衔接、功能互补的规划体系。目前我国这种各有关部门自成一统编制规划、相互之间缺乏衔接的问题很突出,在一定意义上带来了发展的不协调、不均衡、不可持续的问题。解决的办法之一是,各部门通力配合,形成一个各部门认可的省级主体功能区规划或市级的空间规划,形成一张综合的规划图,成为城市规划、土地规划等的基础。规划对象是本行政区辖区的“山水林田路城”,规划目的是明确本辖区的“三片一线”即城市空间、农村空间、生态空间以及交通空间及走向。要在国家主体功能区规划的基础上,划定本地区的各类功能区,包括,城镇、农村居民点、耕地及其他农业、工业以及林地、水面、湿地等之间的“红线”,明确各类功能区的数量、范围、功能定位、发展方向、管制原则,优先顺序。城市规划的功能主要是规划好城市内部和农村居民点内部地上地下的基础设施、建筑物的大小高低、密度等等,即主要是限定在城市内部或拟开发建设的工业、城市、乡镇建成区的内部。土地利用规划主要是根据主体功能区规划和城市规划划拨土地,管制开发顺序。
    当然,在做好主体功能区规划中,还有许多原则和思路要把握好。比如,如何避免发达地区农村居民点屡屡搬迁的问题;如何集约用地,尽可能共同基础设施的问题;如何采取“飞地”办法,改变在县级行政区分散建设工业园区的问题;如何考虑物流成本,就近建设工业和居住区,减少交通流量从而交通占用空间的问题等等。
    二是在规划编制的程序上,要形成科学化、民主化的编制程序。更多地体现本地人民的意志,更多凝聚专家学者的智慧,更多地体现相邻地区的意见。总之,要更多地用规划编制时间,换取执行中的摩擦时间。
    三是在规划审批上,主体功能区规划应该由当地人民代表大会通论通过,并不断地滚动修订。“北京人”应该审定原则,衔接国家与地方规划,以及地区之间的衔接不成事项,关系重庆人生活的规划应该由重庆人自己审定,而不是由“北京人”来审定。
    (四)率先建立公平的公共财政体制
    一是总的要求应该是以公共服务均等化为目标,缩小县区之间人均财政支出水平的差距。目前全国省区市之间人均公共财支出的最高于最低地区的差距是6.5倍,是重庆是2121元的4.7倍,重庆相当于全国平均水平的92%。造成这种差距的原因是不合理的财政分配体制。城乡之间的差距有多少,由于资料的原因目前很难统计,但应该比地区之间的差距还大。作为统筹城乡综合配套改革试验区,重庆、成都应该率先缩小本行政区范围内人均财政支出的差距,这是衡量统筹实效的重要指标。当然,还要考虑公共服务成本的因素。如,西藏、青海尽管人均财政支出水平不低,但其人均负担的财政供养人口多,财政供养人口占财政支出的比例高,公共服务和行政成本高,非财政供养人口能够分享的财政收入很少,所以享有的公共服务水平比其他地区还是低很多。重庆的市区与三峡库区在公共服务均等化方面会存在一定的问题。
    二是减少专项转移,增加由地方支配的、用于完善全体人民公共服务的一般性财政转移支付规模。这是实现上述目标的重要条件。除要在本地可支配财力中这样做以外,可否请中央有关部门将对本地区的专项财政转移统筹使用,使本地有更多财源用于平衡各县区的财力。比如,重庆财政总支出中46.5%靠中央财政转移,其中可能大多数是专项转移,是中央有关部门按领域安排的。另外,政府投资,在一定意义上也有上述作用,是否也可以考虑上述思路。
    (五)率先建立覆盖城乡的社会保障体系
    十六届六中全会提出,到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。我理解,这是城乡一体的社会保障,而不是城乡各自实行不同来源、不同标准、不同统筹方式的社会保障体系。比如,现在的养老保险只覆盖了城市部分居民,农村居民还没有覆盖。医疗保险是城镇职工、新农合、城镇非就业居民三个体系。低保已经覆盖了城市居民,国务院要求农村今年建立,但标准有很大差距,城乡由于生活费用不同,有一定差距是应该的,但差距过大,不符合城乡统筹发展的要求。
    作为统筹城乡的试验区,建立覆盖城乡居民的社会保障体系不应等到2020年。应该提前率先建立。具体的实现期限,应该在仔细测算作出,地方财力基础上。在率先建立覆盖城乡社会保障体系方面,若方向对头、思路清晰、方案可行,中央应该在财力上给予一定的支持,如同当年率先在东北建立城镇养老保险一样。
    特别是农村养老保险体系的建立,非常重要。对于促进土地流转,实现规模经营,提高农民人均耕地面积,从而发展现代农业极为关键。农民有了养老保险,有些丧失劳动能力,以及青壮年农民常年在城市务工经商、耕地只由老龄农民经营的家庭就会自愿放弃承包地。另一方面,耕地就会集中到比较年轻、有文化的农民手中。没有年轻的、有文化、善经营的农民,发展现代农业就是一句空话,现在这种只是老年人种地的局面,对于保障粮食安全是不安全的。
    (六)率先深化住房制度改革
    原来的住房制度就没有考虑到城市化的趋势,没有考虑到农民进城定居的需求,原来的住房制度改革自然也就没有考虑到农民进城定居的需要,当然主要还原来的城市规划就没有为进城农村居民规划出相应的住房空间。
    作为统筹城乡的试验区,必须深化考虑到进城农民需要的住房制度改革,制定和实施房地产调控政策也要体现农民进城定居的要求。一方面,我们要引导农民把其积蓄引导到在城市购房上来,另一方面,现在的城市房产价格是农民是根本无法承受的。解决的办法,除了要落实国务院24号文件特别是关于农民工住房的有关规定外,一是要扩大廉租住房,从现在的主要以城市低保人口为对象,扩大到进城定居并自愿放弃承包地和宅基地的农村人口;二是降低房价,并间接地降低城市租房价格,降价的措施主要应该是政府在地产上要少收钱。减少的资金可以从扩大土地供给及其与农村建设用地的置换中弥补。三是从根本上讲,就是扩大城市居住用地的供给,缓解供需关系。
    此外,产业发展对实现统筹城乡发展目标非常关键,核心问题是创造就业岗位,而不在于地区生产总值:第一,积极发展资源环境可承载的产业,特别要重视内需型、消费型工业的发展;第二,通过人口集聚,大力发展服务业,传统服务业的潜力还很大,不要把眼睛只盯在现在服务业上。同时利用劳动力资源优势,吸收服务业外包,北京女子为美国富人区保安;第三,结合完善城市功能,布局学校、医院、展览中心,既是完善城市功能的需要,也能创造就业,招人与招商并举。
    建议到欧洲、日本等考察学习,看看其“三片一线”的空间格局就很有帮助。对未来的情景是模糊的,设计的体制和政策很可能是目光短浅的、不可持续的。

    (本文系作者2007年8月30日在重庆举办的川渝合作论坛上的发言)