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走中国特色城镇化道路必须把握的四个关键问题
作者:杨伟民    发布:2007-12-11    阅读:2677次   
    党的十七大提出走中国特色的城镇化道路。要走出并走好这一道路,必须明确并把握好四个关键问题:第一,以农村人口进城就业并定居为核心推进城镇化;第二,以城市群为主体形态推进城镇化;第三,以优化现有建设空间结构为前提推进城镇化;第四,以改革体制、完善政策、健全规划为重点推进城镇化。
    一、以农村人口进城就业并定居为核心推进城镇化
    这就是,要改变以土地城镇化为中心、只允许农民进城就业、不允许农民进城定居的人口城镇化模式,使土地城镇化的规模与人口城镇化的规模相协调。
    城镇化本质上是人的变化,是农村人口从以农业为生,转到以工业或服务业为生,居住地由农村转到城市的空间变动过程。随着农业人口从农村转到城镇就业和定居,作为农业生产资料的土地,必然有一部分随之转为城镇建设和非农产业用地。但人口城镇化的速度要与土地城镇化的速度相协调。早在2003年,我们在对“十五”计划进行评估后就发现,城镇化进程出现一定偏差,主要表现就是土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度。1990~2006年,我国城镇人口增长了90%,而城市建成区面积则扩大了1.6倍。如果建成区中加上建制镇的新增面积,城镇人口中再扣掉以农民工为主体的“未落常住户口人口”,土地城镇化的速度更是远远大于人口城镇化的速度。
    土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度,必然导致城镇人均占有空间扩大。这不符合我国人多地少的国情,不符合节约空间、集约用地的要求。而且,还将严重制约农业的现代化。发展现代农业,既要保住18亿亩的耕地,也要拥有能用现代农业技术生产并经营这18亿亩耕地的现代农民。现在这种“年轻外出务工、年老回乡务农”的模式,使发展现代农业面临新型农民后继无人的危险,农村劳动力“4050化”的问题,也将成为未来社会稳定的重大问题。
    为此,一方面要按既有政策,严格控制土地盲目扩张;另一方面,更要着眼于人口城镇化,增强农民工的稳定性,减少流动性,实现农民工与市民享受同等权利的市民化,这才是本来意义的城镇化。
    第一,将在城市有稳定职业和住所的农村人口转为城市人口。要按照党的十六届三中全会关于“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务”的要求,逐步将符合条件的进城农村人口转为城市人口。重庆、成都作为全国统筹城乡改革的试验区,正在进行探索。
    第二,将因承包地被征用而失去生活保障的农村人口转为城市人口。要将目前已经完全失去土地的农村人口逐步转为城市人口。其中,对有劳动能力但因素质差而一时难以就业的,要加强职业技能培训,提高他们的就业能力;对有就业能力但一时未就业的,要提供失业保障;对不具备劳动能力的,要提供最低生活保障。改革征地制度要以农村人口城镇化为准则,确保今后不再因征地出现新的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民。
    第三,大幅度提高包括农民工在内的劳动者的收入水平。农民工难以在城市定居的重要原因之一是:一方面收入过低,另一方面房价过高。发达国家的工资收入一般占GDP的60%左右,目前我国仅占15%左右,其他的GDP或者作为税收成了财政收入,或者作为利润,成了企业收入。日本在高增长时期,工资增长比美国快70%,到1980年就实现了与美国工资基本持平,这一路程大概用了30年时间。但从1978年到2004年,我国经济高增长已经30年,但工资远远落后于发达国家。我们大大缩小了与发达国家GDP总量的差距,但缩小与发达国家劳动者收入差距的步伐太慢。而且,这一问题,还严重影响我们内需的扩大,助长内外需的不均衡。因此,未来一个时期,要把提高劳动者收入水平,提高其在国民收入分配的份额,作为推动经济发展的重要方针。
    第四,立足长远、着眼于农民的下一代推进城镇化。要从一代人的长过程来考虑城镇化问题,不可操之过急、急于求成。要通过扎扎实实地加强农村义务教育,特别是大力发展职业教育和培训,使农村新一代劳动力能掌握一定的劳动技能或专长。使之有能力加入到高素质、高技能、专业化的现代产业工人队伍和服务业员工中来,也才有能力在城镇安家立业。这样,他们的第二代就不会再回到农村去参与分田,农民的人均耕地水平才会提高。这也是解决“三农”问题的治本之策和长远之策。
    二、以城市群为主体形态推进城镇化
    这就是,要改变按行政区而不是按经济区、按城镇规模大小,而不是按照资源环境承载能力和城镇综合承债能力推进城镇化的做法,把城市群作为推进城镇化的主体形态。对此,十六届五中全会、十七大都已明确。十七大提出:“遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”,又提出“以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极”。因此,可以停止大中小城市和小城镇孰先孰后、谁重谁轻的争论,把思想和工作统一到发展城市群上来。
    第一,构建城镇化的总体格局。十七大对推进形成主体功能区作出了战略部署。推进形成主体功能区,就是针对国土开发、区域发展和城镇化进程中的现实问题,顺应未来城市化、全球化等大趋势,明确我国960万平方公里的陆地国土上,哪些区域应该优化或者重点进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发,从而形成若干以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区;哪些区域应该限制或者禁止大规模、高强度的工业化和城市化开发,从而形成若干以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农村地区;或者以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的生态地区。
    要通过规划和政策引导,到2020年,形成以沿海及京广线为纵轴,长江及陇海线为横轴,“两纵两横”的“井”字型为骨架,环渤海、长三角、珠三角、中原地区、长江中游地区、成渝地区、关中地区等大城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,均衡、高效、可持续的国土空间格局。这一格局,也就是城镇化的格局,也是未来我国经济布局和人口分布的总体格局。这些大城市群地区,应该集聚我国60%以上的经济总量,50%以上的人口规模。当然,在这一总体布局之中,还有若干规模相对较小的城市群,如海峡西岸厦漳泉、北部湾的南北钦防、新疆的天山北麓等等。
    第二,优化开发三大城市群。环渤海(包括京津冀、辽中南、胶东半岛)、长三洲、珠三角三大城市群,目前经济比较发达,人口比较密集,开发强度较高,资源环境问题更加突出,必须实行优化开发。否则,将带来越来越多的过度开发的隐患,而且,面对日趋激烈的国际竞争,不优化开发方式,就很难增强我国新形势下的国家竞争力。这些区域,就是主体功能区所说的优化开发区域。这三大城市群未来的发展定位是:要成为提升国家竞争力的重要区域,成为全国重要的人口和经济密集区,成为带动全国经济社会发展的龙头。为此,要把提高增长质量和效益放在首位,保持经济持续增长,提升参与全球分工与竞争的层次,率先提高自主创新能力,率先实现经济结构优化升级和发展方式转变,率先完善社会主义市场经济体制,着力增强城市群作为整体的竞争力。
    第三,引导形成若干新的城市群。这是十六届五中全会提出的重要任务。我国未来将有15亿左右的人口,不能像美国和日本那样只发展三个城市群,更不能像英国、法国、韩国那样只有一个大伦敦、大巴黎、大首尔。我国必须在三大城市群之外,在资源环境承载能力相对较强、集聚经济和人口条件相对较好的区域,再引导形成若干新的城市群。这既是落实区域发展总体战略,拓展发展空间,均衡开发国土空间的需要,也是避免经济发展过于依赖少数区域,减轻其人口、资源、环境压力的需要。比如,海峡西岸的厦漳泉、中原地区以郑州为中心的城市群、长江中游的武汉城市圈和长株潭、关中平原、成渝地区、北部湾地区等。这些有可能成为新城市群的地区,就是主体功能区所说的重点开发区域。这些地区,要成为我国未来集聚经济和人口的重要区域,成为支撑全国经济发展的重要增长极。为此,要在提高经济增长质量和效益、节约资源、保护环境的基础上尽力加快经济发展,推进工业化和城镇化进程,承接优化开发区域和国际产业转移,承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。
    第四,点状发展其他大中小城市和小城镇。发展城市群,也不能遍地开花,发展城市群。在生态系统重要或生态环境脆弱,不宜大规模集聚经济和人口,且关系到全国或较大范围生态安全的区域,必须实行有限城镇化的方针。对这类区域限制其大规模工业化和城镇化开发,既是从全局上遏制我国生态环境恶化趋势的迫切需要,也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。这类区域,要建成保障国家生态安全的重要区域,全国重要的生态功能区,人与自然和谐相处的示范区。要以修复生态、保护环境、提供生态产品作为首要任务,增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的能力,因地制宜地发展资源环境可承载的适宜经济,引导超载人口逐步有序转移。为此,必须坚持点状开发、主要是发展好现有城市和小城镇,作为当地公共服务中心,城镇化只能形成“点”,不能形成“片”。既要因地制宜地发展本地可承载的特色产业,更要引导人口自愿平稳有序转移到其他城市群地区,缓解人与自然关系紧张的状况。
    三、以优化现有建设空间结构为前提推进城镇化
    这就是,要改变一味扩大城市建设占用农地、占用生态用地的做法,在不扩大或基本不扩大现有建设空间总面积、保持耕地总面积,并适度增加绿色生态空间的前提下,主要通过调整目前建设空间的内部结构实现城镇化水平的提高。
    第一,我国目前空间结构的基本状况。在960万平方公里的国土中,目前我国各类建设空间占地共计31.9万平方公里,其中农村居民点16.6万平方公里,城镇建设用地3.6万平方公里,独立工矿区3.7万平方公里、交通用地(不包括农村道路)2.3万平方公里;耕地122万平方公里;主要作为生态空间同时兼有农用地功能的林地、牧草地分别为235.7万平方公里和262.1万平方公里,其他未利用的土地262万平方公里。
    第二,空间结构存在的主要问题。一是生产空间偏多、生态空间偏少。种植业、畜牧业占用了大量适宜生态用地的空间,因此,必须实行天然林保护工程、退耕还林、退牧还草、退田还湖等。如草地,可以有双重功能,既有涵养水源、调节气候的生态功能,也可以用于放牧,作为提供牛羊、增加牧民收入,创造GDP的生产功能。但是,若超载放牧,更多的作为生产空间,生态功能就会退化。
二是工业生产偏多,居住空间偏少。我国独立工矿用地3.7万平方公里,城镇建设用地中还有大量工业用地,估计在1万平方公里,国家批准的各类开发区有近1万平方公里,工业用地总计5万平方公里左右。日本工业产值比我国多,但其工业用地只有1600平方公里,从1965年到2004年的40年间,日本工业用地仅增加了700平方公里,就实现了现代化。日本1.3亿人口,居住空间是1.1万平方公里,平均每人居住用地80多平方米。
    三是农村居住空间偏多,城市居住空间偏少。我国农村居民点用地16.6万平方公里(不包括农村道路),农村常住人口7.5亿,人均居住用地221平方米;城镇建成区面积3.6万平方公里,其中居住用地按50%测算为1.8万平方公里,城镇人口5.6亿,人均居住用地为32平方米。
    第三,空间结构优化的基本方向。我们的基本判断是,建设用地总规模已经足够实现工业化和城镇化的需要。一是日本用1600平方公里就实现了工业化,我国尽管工业化还没有完成,但工业已经占用了5万平方公里。尽管我国工业用地与日本有不可比的因素,我国矿业较多,日本基本上没有矿业,但同样的产值,占地却为5:0.16,说明我国现有工业用地是可以大大压缩的。
    二是城市建设特别是居住用地,今后要大幅度增加,但主要应该通过现有工业用地的转换成城市建设用地和农村居民点用地转换成城市用地和城市居住用地解决。按现在的城市人均用地,也就是3.6万平方公里城市建设用地承载5.6亿人口,今后再增加5亿人口,也要增加3万平方公里的城市建设用地。这3万平方公里,完全可以从现在的1万平方公里工业开发区、3.7万平方公里的工业用地、16.6万的农村居民点用地中,通过异地占补平衡和集约利用方式解决。比如目前1万平方公里的开发区主要是工业用地,今后要扩大其中的居住和完善城市功能的用地,使之成为不仅集聚工业品,也集聚人口的城市地区。若按每平方公里集聚1万人算,1万平方公里,就是一亿人口。
    第四,空间结构调整的措施。在现有建设总规模用地总规模基础上实现我国的工业化和城镇化,措施重点就是“三个挂钩”的政策。一是城乡之间用地增减规模的挂钩,城市建设用地增加的规模要与农村建设用地减少的规模挂钩。因为,城市居住用地偏少,农村居住用地偏多,这是导致目前房价居高不下,并制约农村人口进城定居的重要制约。根据发达地区的经验,农村人口集约居住,可以节约80%的土地,农村居住新占1亩,可以置换4亩的可变为耕地的土地。据此测算,人均居住是44平方米,若盖成两层楼,人均居住面积就是88平方米。
    二是城乡之间的人地挂钩,城市建设用地增加的规模要与农村人口转为城市人口的规模挂钩。我们过去的问题是人、地脱离,土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度。农村人口大量进入城市,但城市规划和土地计划中没有进城农村人口的居住空间和公共设施的空间,另一方面,进城打工的人口在农村大量建新房,占用大量耕地。若1.4亿进城务工人员都建设占地180平方米的住房,还要新增2.5万平方公里(3750万亩)的土地。仅此一项就难以保证18亿亩的耕地红线。所以,要促进进城务工人员在城市定居,避免或减少其在城乡之间双重占用空间。
    三是地区之间的人地挂钩,一个地区城市建设用地的增加要与吸纳外来人口的规模挂钩。以工业化和城市化为主的城市地区,要承担集聚经济和集聚人口的功能,城市地区要吸纳其他地区的人口,就不可能完全在本行政区范围内实现耕地占补平衡。所以,要在一定程度上,突破行政区界限,在更广范围实现人、地统筹,实现耕地占补平衡。
    四、以改革体制、完善政策、健全规划为重点推进城镇化
    要改变靠行政手段、急功近利地推进城镇化的作法。政府在推进城镇化中的主要职责是营造有利于城镇化健康发展的体制环境、政策环境和规划环境。
    第一,加快推进城乡管理体制改革。现行城乡分割的户籍管理制度以及与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、社会保障、住房等制度和政策,是农村人口进城就业并定居的障碍。“十一五”期间,要积极稳妥地加快推进上述领域的改革,在消除城乡二元结构的体制性障碍方面取得突破。
    第二,大力发展职业教育和培训。农民工素质低、缺乏一技之长、收入不高,这是影响农村人口在城市就业和定居的重要因素。要把大力发展职业教育和培训放在发展教育的重要位置,加大政府投入力度,重点发展面向农家子弟的中等职业技术学校。同时也要发展面向培养新型农民的职业教育和培训。发展现代农业,既要保住18亿亩的耕地,也要拥有能用现代农业技术生产并经营这18亿亩耕地的现代农民。年轻外出务工、年老回乡务农,使我们发展现代农业面临新型农民后继无人的可能。
    第三,为农村人口进城规划出空间。由于城市规划和建设是为城市人服务的,原本就没有为农村人口进入城市规划和建设相应的住房、教育、医疗、交通、上下水、供电、垃圾处理及采暖设施等。这是导致城镇化进程中一些有吸引力的城市出现“城乡结合部问题”的根源。在编制城市规划和进行城市建设时,不仅要以城市人为本,也要以进城的农村人口为本;既要面向城市人,也要为进城的农村人口规划和建设出相应的基础设施和公共服务设施。
    第四,加强对房地产发展的正确引导。目前多数城市的住房价格过高,绝大多数农民工无法承受,这也是制约农村人口城镇化的因素之一。要通过降低土地成本,加强产业政策引导等方式,鼓励房地产开发企业多建经济适用房和廉租房,使进城农民住得起。对少数特大城市,要通过强化土地用途管制和总量控制等方式,间接调控土地价格和房地产价格,逐步形成用经济办法抑制人口过度膨胀的机制。要落实国务院24号文件关于农民工住房的有关规定,引导过城农民把其积蓄用在城市购房、租房上,廉租住房和经济适用房的受益范围要扩大到进城定居并自愿放弃承包地和宅基地的低收入农村人口。同时,要结合土地政策的调整,扩大城市居住用地的供给,缓解供需关系。
    第五,改革和完善财税体制和政策。城市政府的财权与提供公共服务的事权不对称,缺乏稳定的、能够随着人口增加而增长的财政资金渠道,是城市政府不愿意接受进城农民定居的重要原因。要按照有利于人口城镇化的原则深化财税体制改革,形成税收随人口增加而增长的机制。比如物业税,个人所得税的征收地区与分享地区。
    第六,改革规划体制。经济社会发展规划、区域规划、城市规划、土地利用规划等各类规划自成一体、缺乏衔接甚至相互冲突,是导致城镇化进程中空间开发秩序紊乱的原因之一。要尽快改变这种状况,明晰各类规划的功能定位,规范规划编制程序。
    第七,减少行政层次这是十七大提出的任务。按行政区推进城镇化,在行政层级过多的情况下,带来的问题更多、更严重。要研究探索精简五级行政管理体制的办法。要改变靠行政区划变更推进城镇化的做法,除极少数地区外,停止“县改区”,研究探索“县改市”的科学办法。
    第八,建立主要由地方政府负责的城镇化管理体制。目前有关部门在行政区划、户籍管理、城市规划、土地管理、城市基础设施建设,以及开发区、工业园和大学城等方面分别行使管理职能。这种有关部门主导城镇化的管理模式,有损城镇化的空间整体性特征,而且容易带来部门分割、多头管理、各自为政,很难适应当地实际因地制宜地实行差别化的调控。要逐步建立在国家统一的法律、规划、政策框架下,主要由地方政府负责的城镇化管理体制。

(本文系作者2007年11月30日在深圳城市化论坛的发言)