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中国税制改革新动力
作者:许善达    发布:2007-12-11    阅读:9384次   
    中国未来的税制改革方向,在2007年10月间中共十七大后变得更加完整明确。
    十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”,这与四年前中共十六届三中全会提出对出口退税、增值税、消费税和物业税等进行改革的具体税改目标,是一个逻辑整体。
    未来中国的税制改革,应该按照“有利于科学发展”、特别是“资源有偿使用”和“生态环境补偿”的要求,对现行税制认真做出评估。即哪些税种、哪些税收政策、哪些征管制度符合这几项功能要求,哪些是不符合的。对不符合者则必须按此要求进行改革。
    从此出发,一些长期以来众说纷纭、莫衷一是的问题,特别是关于未来的税制改革应该增税还是减税的问题,亦可迎刃而解。

    一、关于中国总体税负水平高低的问题
    伴随着中国税制改革进程,关于中国总体税负水平高低的争论近年来也越来越激烈,观点也越来越对立。这个讨论非常有意义。因为对中国总体税负水平高低的判断,是制定财税总体战略的重要前提,对此判断不同会形成完全不同的财税战略。因此对此问题确实需要在科学研究的基础上,形成全社会的共识。
    那么,究竟该如何判断中国目前的总体税负水平?应该减税还是应该增税?我的看法可以概括为以下几点:
    第一,判断总体税负水平高低,首先应确定“税”的定义。“税”从最广义到最狭义有许多定义。比如,按照只有称之为“税”(Tax)才可以汇总计算总体税负水平的主张,中国的社保费、养路费等政府性收费均不计算在税负水平内。但有些国家则称之为社保税,则纳入了总体税负水平的计算。
    这两种税负水平显然是不可比的。正因为此,世界银行和国际货币基金组织在比较各国总体税负水平时,没有完全以“税”(Tax)为定义,而是把社保基金、社保费、社保缴款等(各国不同的称谓)纳入总体税负水平进行计算,并以此进行国家间的比较。
    这个问题对认识和判断中国的总体税负水平高低尤为重要。上个世纪80年代,中国改革开放肇始,百废待兴,各部门资金需求很大。财政部门、特别是中央财政难以满足需要,于是对不少本应由税收来支付的政府职能,实行了税外收费的制度即:由部门或地方政府按照财政部同意或财政部授权的收费标准和办法自行设立机构或安排人员向被管理对象征收费,有些费也委托税务机关征收。这种办法当时大大缓解了财政压力,特别是中央财政的压力,但带来了政府预算分散化的恶果,在宏观上,使得各级政府都难以准确把握政府的财政资源。而在微观上,由于征收费的法制化水平远远低于税款的征收,侵害当事人权益的事例所在多有,腐败案件也时有发生。
    其具体表现之一,就是对总体税负水平高低的判断难以形成共识。比如,一种最狭义的税负水平,是税务机关征收的税收占GDP的比重;稍微扩大一点的税负水平是财政预算收入占GDP的比重,这两个比重间相差不大,2007年估计能达到21%左右;如果把“预算外收入”纳入计算范围,税负水平大约在25%至30%之间;如果把“预算外收入”都没有包括的“制度外收入”也考虑在内,不同经济学家估计的总体税负水平不同,大体在30%至40%之间。
    第二,要进行国际比较必须要统一口径。税负水平的国际比较是判断税负水平高低的重要方法,但不少人在进行这种比较时,没有注意同口径问题,因此得出不少错误的结论。例如有人认为美国税负水平为35%,中国为20%,比美国低得多。这个结论是错误的。事实上,美国35%的总体税负水平包含了社保基金,不含社保基金的总体税负水平为21%左右,其余14%左右为社保基金占GDP比重。再如日本,不含社保基金的税负水平不到20%。因此,正确的结论应该是:如果说中国总体税负水平低于美国,只是中国社保基金的比重远低于美国,中国不含社保基金的总体税负水平为20%左右,已达到美国、日本等部分发达市场经济国家的水平。
    第三,进行国际比较,在掌握同口径的前提下,还要准确把握各国的制度性差异,否则也会得出错误的结论。比如有人认为美国社保基金占GDP的比重接近15%,中国只有3%左右,中国的比重远低于美国。这个结论似是而非。从数字上看,中美社保基金占GDP比重相差很大,但美国的社保基金覆盖全体居民,中国社保基金的覆盖面则远小于美国。中国农民是以承包土地为自己社保提供所需资源的,不在社保基金的覆盖范围之内。如果考虑这一因素,如果先明确中国社保基金所覆盖人口的比重,再比较中国社保基金比重与美国社保基金覆盖全部人口的社保基金比重,结论是不言自明的。当然,这只是一个制度性差异,这个差异很重要,但其他差异还有很多,需要进行全面的分析。
    综合以上分析,对中国总体税负水平高低的判断简单地认为中国总体税负水平过高或过低都是不科学的。只有对上述三个问题作出充分的论证并收集充足的数据才可能得出科学的结论,为制定财税战略提供可靠的前提。
    二、深化税制改革的新动力
    首先,我认为主张“中国总体税负水平过高应该减税”的观点是不正确的。因为将“中国总体税负水平过高”作为减税的理由,显然会犯逻辑上的错误。目前对中国总体税负水平高低的判断是仁者见仁、智者见智,难道在形成“中国总体税水平过高”的共识之前,就不能减税?回顾1994年新税制实施以来十几年的历史,在中国总体税负水平比目前水平低得多的条件下,曾经出台了不少减税的措施,这些措施在不同阶段国民经济发展中发挥了重要作用,但是这些措施决不是因为总体税负水平过高而出台的。另一方面,在相当长一段时间内,恰恰是“中国总体税负水平偏低、没有减税空间”的观点在某种程度上延误了新税制的完善和改革的深化,使一些已形成共识的税制改革措施推进比预想的缓慢。例如早在2003年,财政部和国家税务总局便公开表示“企业所得税两法合并时机已经成熟”,但迟至2007年才完成立法,2008年才开始实施。原因是多方面的,但对“两法合并”后的减税因素会造成财政收入减少的疑虑,不能不说是一个不小的原因。 因此,从正反两方面来看,我们在理念上,应彻底抛弃总体税负水平高就应该减税、总体税负水平低就应该加税的逻辑。无论总体税负水平高低,只要经济、社会发展需要加税就应该加税,需要减税的就减税,这才是考虑是否应该加税和减税的原则。
    多年来我一直主张应采取“总体增长,结构有增有减”的方针。即在保持总体税收收入增长的前提下,该增的税要增,该减的税要减。经过几年的实践检验,这个方针已经被越来越多的人所接受。但这个方针也有不够完善之处。在上个世纪末本世纪初那段时间,它着重于在数量关系上否定了“中国总体税负水平偏低、没有减税空间”的观点。这是当时最紧迫要解决的争论。没有也难以提出解决在性质上哪些增?哪些减?如何增?如何减?的原则。以后的几年里,根据国家经济社会发展需要,陆陆续续提出要减的税有增值税转型、企业所得税合并、个人所得税、营业税等;要增的税有社保税、环境税、资源税等。
    十七大明确地提出财税制度要“有利于科学发展观”,并强调“资源有偿使用”、“生态环境补偿”,这既是最清楚不过的明确了要减税的理由,同时也明确了增税的理由。从根本上说是为税制改革注入了新动力。
    1994年税制改革的成功已经形成共识,没有争议了。但是,在新税制运行良好、收入快速增长的情况下,确实存在一种盲目乐观、不思改革的情绪,以致深化税制改革的动力不足。“十七大”提出的要求有助于我们对现行税制进行冷静、客观的思考和评估。我认为,现行税制不符合“有利于科学发展”要求的问题很多。例如,目前的营业税是比增值税还要落后的税种。营业税存在重复征税、不允许在增值税中抵扣、出口不退税等若干重大弊端,已成为落实科学发展观的重大制度性障碍之一。不对营业税进行系统改革,调整产业结构、转变经济发展方式等一系列战略目标就不可能实现。再例如,目前由于现行税制在确定税收归属这个极重要制度上的缺陷,造成税收与税源严重背离,成为和谐社会建设的一大制度性障碍。就“资源有偿使用”而言,目前中国资源税覆盖范围过小,稀缺的水资源尚未纳入资源税覆盖范围;在“生态环境补偿”方面,目前企业排污成本总体上远低于治污成本,这也是中国环保税制远未健全的表现之一。在其他国民经济领域,现行税制不适应科学发展需要甚至有阻碍作用的问题还有很多。
   在未来五年内,能否按照十七大提出的方针,在税制改革时坚持税负水平“总体增长、有增有减”的原则,以发挥出有利于“科学发展观”,特别是“资源有偿使用”、“生态环境补偿”的功能,是我们面临的挑战。