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我国建立财政横向转移支付制度的一个模式--兼论地方政府的自主性
作者:高琳    发布:2007-11-30    阅读:2173次   
    近年来,随着公共财政体制的建立和完善,基本公共服务均等化作为这一财政体制的重要部分得到了社会各界的关注。转移支付制度是政府实现公共服务均等化的重要财政工具,多年的政策实践可以看出,中央政府所推动的纵向转移支付已发挥出了一定的作用;而横向转移支付作为转移支付制度的题中之义,却迟迟未能成“气候”。笔者认为,地方政府作为实践这一制度的主体,理应发挥自主性和创造性,积极推动横向转移支付制度的建立。
    一、理论研究和文献综述
    财政横向转移支付,是基于财政均等化目标的一种财政工具设计。布坎南(1950)指出:财政政策应使每一个地位平等的人都得到“平等的财政对待”。约翰.格拉汉(1963)认为由于公共服务的不可分割和收益原则的非完全对应,均衡性转移支付是必不可少的。在我国的财政史中并没有这一政策实践,是一个“舶来品”,是应我国分级财政管理体制的建立而引进的。理论界对财政横向转移支付的认识经历了一个过程,廖红丰、马玲(2005)指出:横向财政转移支付是在既定的财政体制下,同级的各地方政府之间财政资金的相互转移,一般是财力富裕地区向财力不足地区转移,以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。这一定义比较成熟,对我国具有很强的针对性,实际上指出了横向转移支付在我国的适用性。而对财政横向转移支付存在的合理性的解释也不乏代表性的观点。王恩奉(2003)从理论依据和我国的现实要求论证了我国迫切需要建立财政向转移支付制度。理论界在这两个问题达成共识后,便转向如何建立财政横向转移支付制度研究。相关的理论研究成果颇丰:刘溶沧、焦国华(2002)重点对我国地区间的财政能力差异进行了定性与定量研究,并对现行的财政转移支付制度在平衡地区间财政能力差异方面的调节效应进行了实证性评估,得出现行的财政转移支付制度在实现纵向平衡方面发挥了重要作用,而对实现横向平衡没有发挥起应有的作用,政策实践中应集两种转移支付方式的优点综合运用;王恩奉(2003)则认为建立横向转移支付须一个超越地方利益之上的政府进行调节,并通过预算加以平衡;毛蕾、王海萍(2006)较全面地分析了德国财政横向转移支付制度的运作体系,借鉴性地提出我国在建立财政转移支付制度的思路;何遐祥(2006)则立足于法律的角度,认为应当为横向转移支付制度立法。而孙红玲等(2007)开创性地将中国分为新“三大块”1,主张在同一区域内的各省(市)实现财政分配基本均衡;
    不容置疑,我国理论界对横向转移支付的研究角度还是比较丰富的,试图为横向转移支付建立一套较为完善的制度和运作机制,但是,理论界的研究并没有推动决策层实质上进入横向转移支付的全面操作。实践中可以看出,无论是横向转移支付的总量规模还是覆盖范围都还是很小(相对于纵向转移支付),主要原因在于中央政府的制度安排和政治决策偏好的结果,即分税制财政管理体制改革后形成“财权上移,事权下放”格局,在这个前提下,中央政府渐进地采用纵向转移支付政策来平衡各地(省际间)财政能力差异。而对于本应该发挥重大作用的横向转移支付,却受到中央政府的“冷落”,政策实践中只是东西部几个省(市、自治区)之间“结对子”性质的财政扶助,离真正意义上的横向转移支付差距甚远。在这里,根本的原因就在于没有受到中央政府的大力推动的情况下,地方政府作为一“理性经济人”,处于自身利益的考虑,没有动力(或者说是利益机制)去推动这一政策,或者不知道怎样安排这一政策。学术界在这种政策环境下,理论研究多热衷于“怎样实施横向转移支付”,而对“地方政府为何要实施横向转移支付”这一更本源和现实性的问题却涉及极少。这对于当前中国这样一个区域经济发展很不平衡、地方利益格局复杂的大国来说,是一个必须首先面对和解决的问题。
    基于上述事实和判断,笔者认为,对横向转移支付的研究,地方政府的自主性乃一个十分必要的考虑因素,要发挥横向转移支付的作用,必须首先从“思想上解放地方政府”,通过一定的利益机制激励财政能力强的地方政府“自愿”地向财政能力弱的地方政府实施财政转移支付(与纵向转移支付的双向资金流向不同,横向转移支付只需考虑财政能力强的一方向弱的一方的资金单向流动),使财政能力强的地方政府认识到实施横向转移支付能够给自己带来利益,而不是“只有义务没有回报”。
    为便于行文的一致性和分析的简单化,本文财政横向转移支付中所指的地方政府(如无特别说明)均指省级地方政府,包括省、自治区、直辖市。
    二、地方政府自主性的福利经济学解释
    在财政横向转移支付的过程中,对于财政资源输出的地方政府来说,意味着本区域内的现有的经济资源的减少;而对于财政资源输入地来说则该区域当前经济资源会无条件增加。一般地,在市场经济下,这种近乎“零成本”的交易行为在不同的经济主体之间是无法进行的,因为这违背了最基本的微观经济学原理。因此,要分析地方政府在实施财政横向转移支付过程中的自主性,首先要解决的问题是承认地方政府的利益,地方政府作为一理性“经济人”,必须能够做出“权衡利弊”。在此前提下,可考虑横向转移支付可能给双方带来互赢,进而促使财政能力强的地方政府持续地向财政能力弱的地方政府给予财政转移支付。
    考虑了地方政府作为“经济人”的合理性假设,我们可把实施横向财政转移支付作为两个同级政府的一种经济资源交换行为进行分析。即采用福利经济学中的埃奇沃斯框图对两个地方政府间的横向财政转移支付进行动态分析。
    用S代表财政能力强的省,W表示财政能力弱的省(S省和W省有着较强的经济联系2),每个省的经济资源由私人部门(包括居民个人和企业)掌握的经济资源P和政府掌握的财政资源F组成,且对于一个特定时刻P+F的总量是一定的,每个省作为一个整体并“拟人化”,其效用函数可表示为:U=U(P,F),则对每个省而言,具有如图1所示的无差异曲线是符合经济逻辑的。因为随着政府掌握的财政资源的提高,再增加一单位的财政资源会越来越困难(从私人部门获取税收收入的能力越来弱)。同时,特定的一条无差异曲线(效用曲线)也代表了一个特定时刻该省的社会总福利。
 
    把S省和W省的无差异曲线放在埃奇沃斯框图(图2)里一起考虑,横轴为私人部门的经济资源,纵轴为政府掌握的财政资源,且框图直观的显示了私人部门的经济资源总量大于财政经济资源,与现实一致。A点为初始点。(严格地讲,横向转移支付过程这个过程并不适用埃奇沃斯框图分析,因为S省和W省的经济资源是时刻在变化的,但这并不影响我们对问题的认识。)
    现假定S省向W省转移支付总量为a的财政资源,那么,短期内(比如当年)S省的I(S)移至I′(S),这个移动幅度会很小甚至没有移动,因为S省的经济发达,私人部门经济创造能力很强,在当年完全可能创造出与a相当的经济资源总量,如此一来整个社会资源总量并不会受到什么影响;再看W省,它的I(W)会移动到I′(W),这个幅度会较大,因为对于W省来讲,a量的财政资源会产生较大的社会总效用,不管这笔资源是用在基础设施建设还是用于社会事业都会如此,整个社会福利增加较多。
    在W省得到S省的财政转移支付后,其可利用的社会经济资源总量增加,长期来看,不但W省的社会总福利会得到提高,而且W省的公共产品和服务供给的增加会产生明显的溢出效应,以致于W省也最终会受益(在考虑了S省和W省是经济交往密切的两个省后就不难理解了)。图3描述了横向转移支付后的中长期效应。初始时两省的效用曲线分别是I(S)I(W), S省向W省实施横向转移支付后,两省的效用曲线最终会到 I′(S)和I′(W),显然是一种帕累托改进。
 
    可见,实施横向转移支付对于经济交往较为密切的两个省来说,最终会产生双赢的良好局面,因此,在充分认识到这一经济效应后,财政能力强的省会“自愿地”对财政能力弱的省提供转移支付。
    三、地方政府自主性的现实可行性分析
    (一)我国财力有别的地方政府的经济联系性很强
    我国改革开放近三十年来,由于政策主导的原因以及地理位置的不同或资源禀赋的差异,造成了我国区域经济发展的“条块”不平衡,二元经济结构现象十分突出,客观上使得各个地方政府的财政能力差异很大,但与此同时,各地的经济交往或经济关联度越来越高,突出表现在以下两个方面:
    (1)劳动力的跨区域流动。沿海发达地区强劲的经济发展吸引了内部地区大量的劳动力,包括廉价的农民工和高校毕业生等。这些劳动力在实现自身价值的同时,客观上给这些地区的经济带发展来了巨大的贡献,成为这些地区经济发展不可缺少的一部分。目前来看,沿海地区对中西部地区的这些劳动力的依赖性依然很强。
    (2)       资本的跨区域流动。随着沿海地区的要素成本逐渐上升和商业竞争越来越激烈,资本的逐利性使得越来越多的企业向中西部地区转移;另外也由于国家产业结构的升级和区域政策的调整,东部发达地区的一些产业逐渐向中西部地区转移,这一点从内地省市大举招商引资的现象可以明显看出,有的省市更是直接承担起“承接东部某些发达省市产业转移”的重任。
    此外,为适应两地的经济交往,一些相邻的省份共同投资建设交通基础设施,像这类“中间投入品性质的”公共品(贝冢,1965),不但作为最终消费品被公众消费,更重要的是作为一种公共生产要素而对两地的经济发展起着巨大的作用;另外还有共同治理环境污染、整治社会治安等这类无形公共品,无疑改进了两地公众的福利。所有这些都说明东部的发达省市与中西部省市的经济联系越来越密切,微观经济主体已经或正在突破行政区划的界限,谋求在一个跨越行政区域的大范围内展开经济活动,而地方政府担负着这些微观经济主体基本权益保障和素质提升(如农民工培训)以及为微观经济主体活动创造良好社会环境(如企业需要一个基础设施齐全的经营环境)的重任,因此,政府间合作提供某些公共品也不得不提到议事日程上来。可以预见,未来这些经济交往密切的地方政府中财政能力强的地方政府出于自身整体利益(地方政府谋求整个区域内的整体社会福利)考虑,迫切希望另一方的公共财政能力提高以提高公共服务的能力,也就愈发促使自己向另一方提供财政支持。这就进一步阐释了前文之所以能够用埃奇沃斯框图来分析横向转移支付的现实基础。
    (二)地方政府的现实财力支持
在分析了地方政府实施横向转移支付的现实经济交往的动机后,另一个更重要的问题是所谓的财政能力强的地方政府到底有多少现实财力去实施这一财政行为。下表的数据显示出了东部沿海省市及其他发达省市与不发达省市的的财政实力比较。
 
表1:2004年我国主要发达省市和欠发达省市的财政收支数据
                                               单位:亿元,元
地区
财政收入
(亿元)
排名
人均财政收入
(元)
排名
财政支出
(亿元)
排名
人均财政支出
(元)
排名
北京
744.49
6
5049.08
2
898.28
7
6092.07
2
上海
1106.19
2
6407.14
1
1382.53
2
8007.68
1
广东
1418.51
1
1744.99
4
1852.95
1
2279.43
7
浙江
805.95
5
1714.78
5
1062.94
5
2261.56
8
江苏
980.49
3
1321.51
6
1312.04
3
1768.37
14
江西
205.77
21
482.00
24
454.06
22
1063.62
27
河南
428.78
8
442.41
27
879.96
9
907.92
31
安徽
274.63
15
426.74
28
601.53
15
934.70
30
四川
385.78
10
442.79
26
895.25
8
1027.55
29
湖北
310.45
13
516.64
21
646.29
14
1075.53
26
湖南
320.63
12
479.95
25
719.54
11
1077.08
24
    注:表中数据来源于《2005中国财政统计年鉴》,财政收支为地方本级收支的决算数,排名为在全国33个省、自治区、直辖市中的排名。
    之所以选择这些省(市),是因为所列的发达的省(市)与落后的省具有前文分析中所涵盖的经济联系。在表中,财政收入方面,地区财政收入的总规模最低比例为1.74倍(北京市与河南省之比),最大比例为6.89倍(广东与江西之比),发达5省市的平均财政收入与不发达的6省的平均财政收入之比为3.15;从更有可比性的维度----人均财政收入来看,最低比值有2.56(江苏与湖北之比),而最大比值则高达15倍(上海与安徽之比),发达的地区与不发达地区一般都有4-5倍的差距。可以看出,这些发达省市相对于不发达的省拥有丰厚得多的财政收入能力,为实施横向转移支付奠定了强有力的物质基础。表中的财政支出数据正好为公共服务均等化(这正是横向转移支付所要追求的目标)提供了一个现实支持,从人均财政支出看,除了江苏因其人口密度最大的原因而“拉了下后腿”,其他的几个发达省市的这一数据一般都是不发达地区的2倍以上,上海、北京更是这些不发达省的8倍、6倍左右。
   四、小结
    党的十七大报告中指出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系……加快形成统一规范透明的财政转移支付制度……”。尽管中央的文件中没有直接指出要加快研究推进横向转移支付制度,但文件的精神很明确,即“要建立完善的转移支付制度”,在笔者看来,在当前我国各地财政能力相差悬殊而且呈现“强者越强,弱者恒弱”的情形下,单单依靠纵向转移支付来均衡各地财政能力,中央政府显得力不从心,要达到基本公共服务均等化的目标可能旷日持久,而进一步提高中央财政收入占比的空间也非常有限,而且也很可能遭到地方政府的不满而加大中央政府和地方政府的博弈,大大增加执行成本,这是不符合效率要求的。与其导致中央和地方的博弈加强,倒不如让地方政府自己行动起来,让地方政府成为横向转移支付的主角。本文的分析有助于廓清财政横向转移支付主体的利益诉求,对市场经济环境下的政府行为更理性地看待与认识,而认为当前实施财政横向转移支付宜在经济交往较密切的两个地方政府之间展开的政策意义在于:因为这样推行财政横向转移支付政策会比较顺畅些,更易取得效果,在这个基础上逐步扩大覆盖面并最终固化成制度,这或许是当前我国横向转移支付制度建立起来可依赖的路径和突破口。考虑到现实中地方政府的经济交往并不必然是一对一的,因此,具体到政策实施中也应遵循地方政府的自主性,财政能力强的一方可以选择与其交往最密切的一方作为财政转移支付的对象,也可以一个以上财政能力强的地方政府联合起来对与他们均经济交往密切的一个地方政府进行转移支付,等。
 
 
注释:
1、孙红玲、刘长庚主张将中国的东、中、西 “三大部”纵向区域,转向为横向划分的泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大区域。
2、较强的经济联系是指这两个省经济交往较为密切,比如S省的私营经济在W省的投资较多,W省为S省提供了较多的生产要素(如资源和劳务),包括这两个省具有地理毗邻或地缘近似等天然联系等特征,考虑中国的实际情况,这种假设是合理的。
 
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