百家争鸣 -> 体制改革
论城市住房保障资金筹集方式创新与意义
作者:孟建苏    发布:2007-08-07    阅读:1272次   
  我国城市住房保障事业发展严重滞后,关键原因在于城市住房保障资金的严重短缺,具体的说,就是我国没有找到适合本国国情的城市住房保障资金筹集方式,因而,当前发展我国城市住房保障事业的首要任务,就是突破资金筹集方式创新课题。
  一、创建新型城市住房保障资金筹集方式的必要性
  (一)、城市住房保障资金缺口巨大
  我国于上世纪九十年代开始的“房改”,使超过95%的公有住房实现了私有化,这一措施在启动了住房消费市场化的同时,也造成了城市住房保障事业几乎要从头开始的事实。据广州市调查, “十五”期间该市约有22万户“双特困户”家庭需要解决住房困难问题,但以2002年的统计为依据,广州市政府仅能提供500套左右的廉租房,实际需要与供给实在相差太远。如果我们把这一口径放大到广大低收家庭,则供需比可能是500套比50万套,再者,由于受传统观念和资金严重不足的双重影响,我国长期无法正视农民工的城市住房补助问题,如果将城市困难居民的住房需求与农民工的住房需求相加,则我国约3亿以上的人口,需要通过保障型住房实现城市安居目标,相应的,国家需要提供约1亿套的保障型住房,可见资金缺口异常之大。
  从理论上说,我国住房保障资金需求巨大有以下原因:
  首先,我国新型住房保障事业刚刚起步,要面对的住房特困户家庭相对集中;
  其次,我国城市建设速度快,旧房拆迁加大了困难户产生的概率;
  再次,我国经多年的经济高速发展,已使1亿多的农村人口实现了非农就业,与高速工业化相对应的必然是高速的城市化,致使安置农民工的资金需求极其庞大。
  (二)、我国未建立规范的城市住房保障资金筹集方式
  我国目前实施的经济适用房政策,其资金主要来源于国有土地资产,而非来源于财政收入,因而这一方法无法达到长期利用的目的,再者,由于经济适用房政策的有效性受到普遍否定,因此,我国目前唯一稳定的住房保障资金来源方式也将消失。
  根据福利经济学的一般原理,住房保障属于社会保障的一部份,其标准的资金来源渠道是国家财政,国家通过增加税收来实现支付转移,进而,达到减少社会、经济震荡的目的,因此,西方福利国家将财政收入的50%以上用于社会保障事业。然而,我国当前尚不具备建立福利国家制度的条件,财政收入中能用于社会保障的资金相当有限,因此,我国目前没有一个规范的住房保障资金筹集模式。
  (三)、西方国家现行的住房保障资金筹集模式不适用于中国国情
  当前,世界各国筹集住房保障资金的方式主要有三种:第一、福利国制度下的高税负方式;第二、新加坡的强制储蓄制度;第三、德国的互助储蓄制度。
  然而,上述三种方式都无法适应我国住房保障资金需求异常庞大,且需要短期筹措大量资金的现实。原因有以下两方面:首先,我国劳动生产率较低,施行高税负下的支付转移不合国情,其次,储蓄积累的方式周期太长,难解燃眉之急。
  因此,我国必须本着非常时期需要非常措施的原则,太胆构建我国新型的城市住房保障资金筹集模式。
  二、创建新型住房保障资金筹集模式的基本思路
建立新型住房保障资金筹集方式,要从挖掘住房保障资金本身所固有的、可加以利用的某些特性开始,而这样的特性有以下两点:
  1、在特定情况下住房保障资金具有财富增值性
  经济学的一般原理认为,房屋建造意味着社会固定资金总额的增加,意味着增社会财富总量,根据联合国制定的统计口径,房地产开发应该统计为固定资产投资,房屋使用的租金(包括虚拟租金)和折旧支出才能统计为住房消费。
  住房保障资金支出通常有三种方式,首先是补助房屋建造者的供给补助式(即补砖头);其次是补助住房购买行为的需求补助式(即补人头);再次是补助租房行为的消费补助式。
  在上述三种支出方式中,用于租金补助支出的部份应该统计为社会消费支出,而用于拉动保障型住房开发建设的前两种支出方式,则属于社会固定资产投资行为,由于固定资产投资具有财富增值性,所以,非租金补助方式支出的住房保障资金也具有财富增值性,只是这部份资金的出资方从普通购房者变成了国家。另外,必须特别指出的是,用于补助购房行为的需求补助方式具有最典型的财富增值性。
  2、以补助购房方式支出的住房保障资金具有可回笼性
  住房建造意味着社会财富的增加,而政府对所有新增加的社会财富拥有再分配权(税收征收权),因此,以补助购房方式支出的住房保障资金,政府可以通过税收手段实现资金的回笼。比如,某城市政府规定对困难家庭的购房补助标准为房屋总价的15%,则政府每支出15元的购房补助款,就能拉动100元的商品房消费,由于商品房开发对国民经济的直接拉动作用巨大,据统计,在不考虑乘数原理的情况下,每100元的商品房消费,能拉动215元的相关消费,两项合并后,每15元的购房补助支出就能直接拉动315元的社会总需求,如果我们以6%的保守税收负担率计算,315元的总需求能形成18元以上的新增税收收入,如果我们再将地方政府土地使用权出让方面的收益并入,则每15元的购房补助支出,在有效拉动购房行为后,各级政府总计能实现33元以上的总财政收入。
  那么,既然以补助购房方式支出的住房保障资金具有财富增值性和可回笼性,我国在没有更好的办法解决住房保障资金缺口的情况下,我们就可以建立一种将信贷资金,通过融资手段变为可支付的住房保障资金,用于对贫困家庭的购房补助及保障型住房开发,之后,再用保障型住房开发本身实现的税收收入归还银行贷款,从而突破住房保障资金不足的制约的筹资新方法。
  如某沿海城镇的一家大型私营企业,为了应对“用工荒”,需要就地安置5000名外地困难职工,这时,只要企业主愿意出面向银行贷款,并成为保障型住房补助资金的垫资人,则一但企业取得国家承诺,即国家愿意用该开发项目所实现的税收返还企业垫付资金,这样,5000名农民工的安居问题,就能在国家不吃力,出资人也不吃亏的情况下,轻松突破住房保障资金不足的制约。
  由于这一模式是政府利用尚未实现的、具有虚拟性的财政收入做抵押,来实现融集住房保障补助资金的方法,因而,可以将其称为虚拟财富超前分配模式。
  三、新型住房保障资金筹集模式的运行机理与原则
  虚拟财富超前分配模式仍是财政支付转移方式的一种,只是其支付转移的部份,是未来才能实现的财政收入,其价值的可支配性来源于国家信用,因此,其运行机理是:国家将预期中的财政收入做抵押,通过融资手段筹集大量的购房补助资金,以促使保障型住房的大量开发,之后,再用保障性住房开发本身实现的税收收入归还所借款项,从而实现快速筹集大量住房保障资金的目的。
  利用虚拟财富超前分配模式,解决住房保障资金不足问题必须遵守以下原则:
  第一、资源配置市场化原则
  市场机制是组合资源、创造财富的基础,只有确保住房财富的正常形成,才能使税收权有效发挥作用,才能实现资金的可回笼性。相应的,在各种住房保障补助措施中,只有直接补助购房行为的方式,不存在人为干涉市场的因素,因此,虚拟财富超前分配模式,仅适用于购房行为直接补助式的住房保障资金支付方式。
  第二、保障对象、保障水平标准化原则
  由于虚拟财富超前分配模式的运用,对社会总需求的拉动作用比乘数原理大三倍以上,因而,为防止通货膨胀,要适度限制保障面。我国目前收入申报制度缺失,因而,可施行严格的限面积、限出租、限空置、限拥有两套房等措施,让非困难户自动退出购房者的行列。
  第三、保障水平分阶段提高原则
  我国当前需要提供住房保障的面过宽,为适应这一国情,必须将住房保障目标分两个阶段完成,如上海市可以力争在第一阶段实现每户30平方米的保障水平,到第二阶段再将户保障水平提升到60平方米,原30平方米的居室可两套打通变一套。只有坚持这一原则,我国才能集中资金力争在第一个十年内快速完成生存型住房保障的全面覆盖,也只有完成了生存型住房保障的全面覆盖,才能为真正进入小康型住房保障阶段创造条件。
  第四、施行住房保障资金各级财政共担原则
  由于虚拟财富超前分配模式将推动我国城市化速度的起飞,地方政府在城市基本设施建设方面将面临巨大的资金压力,这时,土地使用权出让收益这一预算外收入,将成为城市建设资金的关键来源,并且,这一配套建设资金是虚拟财富超前分配模式能否长期运行下去的保证之一,因此,在保障型住房开发成功后,用于银行贷款的资金,只能从保障型住房开发所新增的税收收入中,本着多收多退、少收少退的原则,由各级财政共同负担还款责任。
  第五、适度补助原则
  如前文所述,每100元的商品房销售,能拉动形成33元以上的财政总收入,扣去15元的城市基础设施配套建设费,约有18元可用于补助困难购房者,但这是理论上的数据,实际补助标准在每100元房价补助13元至15元较为合理。
  第六、必须坚持城市困难居民与农民工一视同仁原则
  由于城市住房保障水平施行分阶段实现政策,对于小套的城市商品房,在政府给予补助的情况下,农民工一样有购买力。以福建省福州市为例,该市农民工双职工家庭的月平均收入约为2500元,每月在扣去房租支出300元、伙食费支出1000元、交通费支出200元、子女教育支出200、服装支出200元、缴纳社会保险支出300元后,家庭月份收支结余约为400元,年度可用于购房储蓄的金额约为4800元,经过五年储蓄,就能形成2.4万元的购房首付资金,在农民工家庭购房后,原每月用于购房储蓄的400元和用于租房开支的300元,就能变成每月700元的按揭贷款还款能力,这一因素使他们的购房能力增加了10多万元,假设福州市财政为每个农民工家庭提供2万元的购房补助,则农民工家庭就能形成15万元的总购房能力,如果以这一总价款在福州市城郊购买40平方米的商品房绝对没有问题,如果再考虑政府集中开发和团体购买的因素,则购买45平方米的住房都不成问题。
  四、创建新型住房保障资金筹集模式的实现意义
  建立住房保障资金筹集的虚拟财富超前分配模式,符合世界各国从供给补助(补砖头),向消费补助(补人头)转变的趋势,也符合我国廉租房开发资金严重短缺,需要用变通方式筹集住房保障资金的基本国情,因此,将是一种历史的必然选择,而这一模式的建立,对我国将产生划时代的深远影响;
  第一、能使我国新型住房保障事业得以起步。
  第二、能使我国城市化的战略目标快速实现,。
  第三、能为我国建立一个新型的国民经济拉动模式。
  第四、能为地方政府找到一条独立实施积极财政措施的方法。由于,虚拟财富超前分配模式能实现微观意义上的价值循环,因此,地方政府利用起来十分方便且效果显著。比如,福建省福州市为了配合建设海滨城市的战略目标,地方财政在十年内每年融资10亿元,用于向东扩建造5万套保障型住房(每套补助2万元),假设每套住房售价为15万元,则福州市每年将制造出75亿元的住房购买力,拉动增长236亿元社会总需求,尽增5万个以上就业岗位,就福州市财政而言,每年仅建筑安装工程的营业税收入将增收4亿元以上,土地使用权出让收益将增长12亿元以上,如果政府再用十年的土地收益做抵押(仅为保障型住房开发的相应土地收益),则能为未来的海滨新城建设,轻松融资120亿元,进而,使建设海滨城市的梦想能更容易变成现实。
  第五、能实现经济管理理论创新的重大突破。虚拟财富超前分配模式,在逻辑推理上能成立,是因为保障型住房开发本身存在一个资源组合、财富创造、流通、分配的过程,而这一过程是一个完整价值循环链,因此,以这一价值循环链及其价值运动过程中各种变量对国民经济的影响为研究对象,就可以创立出一个独立的住房福利经济学体系,而如果这一理论体系成功建立,我国住房保障事业发展就有了基本的方法体系和价值评判体系。
  总之,当前我国住房保障事业发展严重滞后的现实,迫切要求我国实现住房保障理论与实践的创新,而当前创新的重点就是住房保障资金的筹集模式,只要我们牢牢把握保障型住房开发本身固有的财富增值性,就一定能完成住房保障理论与体制的创新,促进国民经济更加健康的发展。
 
参考资料:
1、叶剑平、谢经荣,《房地产业与社会经济协调发展研究》、中国人民大学出版社、2005年9月
2、国家统计局综合司课题组、《关于房地产对国民经济影响的初步分析》、《管理世界》2005年第11期
3、褚超孚《城镇住房保障模式研究》、经济科学出版社、2005年8月
 
 二00六年五月