一、树立正确的改革方向，实事求是地选择发展之路

 

  西部地区信用社的改革应该尊重西部地区经济发展的实际情况，任何脱离实际的性质定位和改革方案必定会失败。根据西部地区金融生态环境以及国家支持“三农”的坚定决心，西部地区经济的发展需要金融的支撑，而国家政策性银行表现出来的趋利性决定了农村信用社应该肩负起更多的社会责任，而社会责任的承担应该是社会公共管理部门去面对的，鉴于这种逻辑关系，建议西部地区在借鉴“天津模式”的基础上进行改革，改革的方向是在合作制的基础上引入外来资本。

  首先建议西部地区坚持合作制。“坚持按合作制原则规范农村信用社是解决其继续发展的关键和必由之路。”[①]我国尚处于社会主义初级阶段，西部地区更是处于初级阶段的初级阶段，西部地区信用社当前不宜采取商业银行的经营模式。原因有二，其一是西部地区农村需要真正的合作金融机构的存在，农村居民的生产生活需要金融帮助，其次是因为信用社的业务开展无法脱离农村农业，西部地区广大农村目前以及今后很长的一段时间，农业在经济中将依旧占很大的比重，商业银行热捧的工商业在西部地区的发展和成熟需要一定的时间。所以西部地区应该优先选择真正的合作制发展模式，对于部分学者认为我国不存在合作金融的环境，我想把2006年诺贝尔和平奖颁给孟加拉乡村银行的创始人穆罕默德·尤纳斯教授就是对此最好的否定，中国是存在合作金融基础的，也存在对合作金融的极大需求，至于50多年来信用社一直没有实现真正的合作制，政策环境是其中最大的原因。其次建议西部地区信用社引入外来股份，采取法人治理的经营方式。西部地区信用社普遍存在自有资本金不足，经营管理不善等弱点，因此增加信用社自有资本很有必要，解决这个问题的途径就是引入外来资本，随着国民经济的发展，单位或个人的投资需求在增加，加之金融经营许可是一种稀缺资源，西部地区信用社吸引外来资本必然不难，可以大胆引进非公有经济的实体入社，通过淡化决定权而强化贷款优先权和利率优先权等方式去引导他们入社的价值取向，在选择方向上应该坚持本地资本引入为主；引入外来资本后，信用社采取法人治理的经营方式是一种必然，并且会自发形成完善的“三会”体系。当然引入外来资本的模式给予资本所有者的是资金回报索取权，而没有根据资本多寡赋予的投票权，在这种模式坚持沿用合作制下的每人一票的方式。  

  需要补充说明的是，信用社的绝对管理权不应归属省政府，而需单独成立合作金融自律性组织负责监管，严格监管信用社的贷款方向（包括倾向三农的政策）和各项贷款优惠政策（包括制订社员和非社员信用村和非信用村的贷款政策等）。其次是信用社在自律性组织的监管下根据法人治理的要求进行信用社的各项经营活动，将促进信用社内部的各项管理。信用社是一个特殊的金融机构，不能把它等同于商业性银行，更不能把它完全抛向市场，我国农村金融生态环境的发展十分滞后，在推动农村金融环境发展方面，农村信用社是一个专业型的选手，最近几年它推出的“信用村”评比活动，一定程度上推进了农村金融和农村信用的发展。我们认为处于社会主义初级阶段的中国，是需要有一个以社会效益为主要价值取向并且服务于广大农村地区的金融机构的，而这一点对西部地区来说是尤为重要和迫切的。

 

  二、农村信用社改革因地制宜地，政策上不搞一刀切

 

  农村信用社改革微观层面上的操作搞全省一刀切、甚至全国一刀切是与科学发展观相悖的，我们认为信用社的改革在宏观层面上可以也应该有个标准，但是在微观层面上，特别是在具体考核指标方面应该因地制宜的制定改革和发展的政策，比如云南省联社要求各县级联社的理事会有13人组成，其中要求职工4人，非职工9人，显然这样的理事会机构人员构成的安排给县联社的日常工作带来了挑战，每一次遇到重要问题需要召开理事会的时候，召集非职工理事与会是非常困难的，因为非职工理事与信用社是没有直接的经济利益的，即使非职工理事与会了，他们都是业外人士，对一些行业内的问题也无法作出正确的评判，这样的理事会结构安排是不科学的，也是对股民不负责的表现。另外信用社到底是采用一县一社还是一县多社的模式；是维持一县一社的小范围垄断模式，还是引入竞争。而如果引入竞争，采取何种模式，引入哪些机构，都是值得商榷的问题。我们认为对处于不同经济发展阶段的地区，可以选择符合自己的发展模式。再以实施贷款风险五类管理为例,玛曲县是一个纯牧业县, 总面积10190.8平方公里，总人口3.82万人，其中牧民人口3.08万人,人均占地较多,牧民一般会随牧草的情况而选择安居帐篷的地点,牧户的流动性较大，给五类管理带来了很大的挑战,加之信用社由于编制较少等原因,无法在规定的时间内调查并整理好牧民的经济档案。在这样的情况下,国家却要求在全国统一规定的时间内完成工作任务几乎是不可能的,不能按时完成的县域恐怕只能配合做好书面上的完成工作了。

  另外，国家在对信用社监管方面采取了和银行一样的金融政策，即把农村信用社视为一般的金融企业，执行着统一的基准利率和监管指标。鉴于国家对信用社扶农工作的期盼以及东西部地区经济发展总量的差别，信用社应该取得差别化的监管指标和国际合作金融惯有的优惠政策。

 

  三、扶持西部农村信用社的发展，促进县域金融环境的改善

  西部地区农村信用社的发展必须破除政府行政行为的干扰，同时也离不开政府的支持，农村信用社属金融机构范畴，它的稳定性关系到地方金融的安全。国务院在2003年8月通过的《深化农村信用社改革试点方案》中给予了农村信用社资金、财政补贴、税收和利率政策等四项支持，有力地帮助了信用社的发展。根据在玛曲和峨山两县的入户调查，发现西部地区的信用社和部分农民之间的关系简直如同鱼和水，谁也离开不了谁。据峨山彝族自治县县联社的工作人员反映，当地有的农民甚至在急缺100元购买农资的时候也会想到信用社，凭借农户手中的贷款卡和信用社的农户经济档案就可以在一个工作日内实现借贷，根据峨山县塔甸镇信用社2006年7月7日份的统计数据，此镇信用社总计发放贷款1918万元，其中涉农贷款为75.6%，其中不良贷款的构成主要是行政事业单位拖欠的114万和企业拖欠的98万元，而老百姓的贷款偿还率几乎达百分之百，可见西部地区的信用社在服务三农方面作出了贡献，尽管如此还要承受由于政府的干预而带来的坏帐。各级政府尤其是基层政府“不要对农信社进行不适当的行政干预，决不要使农信社成为政府的‘第二财政’”[②]。

根据西部地区的产业结构和贷款结构，可以断定西部地区的信用社目前是不可能也没有条件离开“三农”去寻求高资本回报率的相关产业。鉴于农村信用社扎根农村几十年的特点，西部地区的信用社应该重视“三农”，发挥“扎根农村五十载、风雨同舟共患难”的专业优势，政府也该在发展县域经济的大背景下，借助信用社的优势，引导其健康发展，促进它发挥更大的金融作用。对于这一地区的农村信用社，国家应长期坚持“多予、少取、放活”的原则，给予他们更多的优惠政策，更大的扶持力度，通过税收优惠等政策扶持，进一步降低信用社的运营成本，进而可以降低农户的借贷利率。当地政府应该积极配合信用社贷款追缴以及信用村评比等活动，共同推进农村地区良好信用的形成。

 

  四、携手邮政储蓄银行，推进西部地区农村信用体系的构建

 

  “信用关系存在于市场经济的各个方面，市场经济不仅是法制经济，也是信用经济。市场经济所要求的信用不完全等同于传统道德原意上的信用。市场经济的信用关系主要是信守各种经济契约，严格履行合同，坚持等价交换，没有商业欺诈。信用缺失是西部地区市场经济发展的重要约束条件，影响着吸引外资和区域经济合作的步伐。”[③]人们希望尽快构建起符合我国文化特征的社会信用体系，以减少各种商业道德风险。农村基础是西部地区信用制度建设的基础，也是相对薄弱的环节。构建农村信用体系的推动力量不应该仅仅是政府，因为政府自身的行为就不具备说服力，鉴于此信用社最近几年在摸索中开始培育农村信用，峨山彝族自治县和玛曲县都开展着信用村、信用组以及信用户的活动。据2004年11月19日的《张掖日报》报道：“高台县信用联社在文明办和各乡镇的支持配合下，分两批创建并挂牌命名信用乡3个、村49个，占全县行政村的36.3%，并以罗城乡为试点创建十星级文明农户442户，在全县评定各级信用户2.86万户，占总农户的85.2%，发展“精品”客户935户，确定信贷支持重点户3998户。聘请社风监督员135名，根据农户意见对症下药加强改进信贷工作，引导全社上下精益求精提升服务层次，加大支农力度。将授贷限额与农户信用等级紧密挂钩，共核定信用贷款限额1.6亿元，农户小额贷款余额达到9700元，受益3.18万户，占总农户的95%。”这样使得农民和社用社取得了“双赢”。

 

表4-2 2002年邮政储蓄与农信社存款余额对比表[④]

单位:亿元

备注：西藏地区没有农村信用社。

 

  任何银行发放贷款给农民的前提条件在于一定信用程度的保证。虽然西部地区信用社在推进农村信用体系工作方面取得了一些成效，但是信用社的力量依旧显得单薄，毕竟有的农民根本不把信用社看作自己的，甚至有的农民就很少和信用社打交道。在邮政储蓄银行批建之际，信用社携手储蓄银行共同推进西部地区农村信用体系的构建工作会有显效。根据目前农村金融的格局，以及信用社和邮政储蓄吸收的存款情况（表4－2），可知邮政储蓄和信用社对农村金融同样重要，农民存款和借贷主要是和这两家机构打交道，倘若由这两家机构主导组建起一个农村信用体系，必然可信可行。

 

  五、西部地区新农村建设担负着更多的历史使命，信用社改革不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题

 

  对于西部地区而言，离开信用社的金融支持，社会主义新农村建设将是一场扶贫运动。以峨山彝族自治县的实际情况为例，该县山区面积占总土地面积的96%，农业人口占总人口的80%，烟草种植是全县的主要收入来源，一旦遇到干旱等自然灾害，部分农民的生活就难以为继，此时的信用社就成为了能够帮助他们实现生产生活持续下去的求助对象。西部地区的新农村建设是更大范围内的建设运动，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，西部地区的新农村建设应该比其它地区担负着更多的内容，如果一个地区尚处于绝对贫困状态，那么仅凭借短期的运动实现“富裕、文明、整洁、民主”的新农村是不可能的，西部地区的新农村建设必须是一个分阶段的、长期性的任务。因此，我们认为在相对贫困的县区，信用社的改革和发展要更多的考虑到当地的实际情况，在政府没有能力为老百姓提供及时帮扶的时候，合作制的发展方向应该是这些地区信用社改革的最优选择。

  扶持农村地区广大居民生产生活是信用社的责任和义务，农村居民经济条件改善了，信用社的各项业务自然提升了，因此信用社在改革过程中执行一些扶农的政策有必要也必须。当然信用社必须具备一定的盈利能力，倘若信用社自身难保了，怎么可能有能力扶农呢？因此信用社发展章程中应该体现着扶农的具体内容，不宜任务过重，也不宜选择商业银行的发展模式。根据信用社目前的发展状态，信用社应该得到国家政策的扶持，特别是应该得到地方政府的大力支持，而这样的支持不应该是以让渡信用社自身的绝对管理权为代价的。信用社开展信用村这类的评选已经一定程度上改善了西部地区金融环境，地方政府应该高度重视，并且积极配合信用社的各项信贷制度的落实。

  根据东西部地区经济发展的实际情况，我们认为东西部地区税收政策和监管政策应该有所区别，不应该采取“一刀切”。税收优惠方面，西部地区信用社应该得到更大的倾斜，监管方面也应该因地制宜，比如存款保证金制度方面，不应该全国上下一刀切，理性务实的政策是体现科学发展观的内在要求。

  需要补充说明的是需要引入退出机制。信用社虽然对于农村金融意义重大，但是国家不能承担最终的无限连带责任，建议成立农村金融行业自律性组织，以监控农村金融的发展情况，一旦信用社资不抵债超过一定的程度，按照法定程度进行破产处理。这样做的前提是在农村引入更多的服务于“三农”的金融机构，以避免农村金融发生真空。

 

 

---