计划经济体制里的农业土地是农业生产资料，是农产品的必要组成部分，土地不能交易不能流通只能计划划拨，土地没有价值。计划经济体系没有农业生产资料的市场经济性质的商品交易，没有土地的市场交易，任何人不可以买卖土地，土地不是资本。

  宪法保护国家和各地方政府对土地的绝对控制权，全部耕地或者其它农业用地不许农业劳动者根据生产需要进行土地流通买卖。

  计划经济时代没有房地产商，全社会的住房全部是国家投资建设，住房由各政府单位、国营企业、集体企业等分配给本单位职工，职工只有住房使用权，没有所有权，住房不能交易。计划经济时代没有土地市场，土地没有价值，住房建设用地由国家划拨，全国没有房地产开发商，没有商品房。

  要研究土地制度的改革，回顾现行土地制度产生的时代背景和当时的理论基础是非常必要的。

 

  市场经济体系里的土地（公益性土地除外）是生产资本，是一种商品，可以在市场中自由交易流通。作为生产资本的土地归属权和法律地位是明确的，或者是归属企业，或者归属个人，受到法律的明确保护和规范。

  无论农业生产领域、城市建设、房地产行业、企业用地，一切进入市场的土地价格随行就市，由市场经济规律决定土地的价格和土地的供给。

  市场经济促使农业产业化发展，无论家庭式的产业化还是企业式的产业化，农业生产的竞争导致农地相对集中规模化经营——农地集中经营才能降低农业生产成本，才能提高土地经济效益，才能提高农业劳动者的农业收入。

  市场规律决定土地资源的分配，农民具有土地所有权，土地购买者必须与农民公平交易才能把农地转变为其它商业性用地。政府退出土地交易过程，地方政府失去土地交易的利益，政府损害农民利益的现象大大减少，政府腐败的机会大大减少。

  土地购买者直接与土地所有者进行交易，充分体现市场经济的公平性。

  按照市场经济规律改革土地制度，我国房地产行业的局面将被彻底改变，政府失去土地低买高卖的机会，政府失去不符合市场经济规律的土地财政，许多政府部门失去腐败机会，寄生于政府土地财政之上的大房地产商垄断经营的局面将被打破。

  土地彻底市场化，政府退出土地的市场交易，公益性土地仍然由中央和地方政府管理，城市发展建立在损害农民土地利益基础之上的现象将消失。

 

  现行土地制度和土地法是在计划经济时代，在计划经济理论体系指导下制定的，当时根本没有市场经济的环境，更没有市场经济理论。从上个世纪未我们国家才正式提出“社会主义市场经济”，才逐渐在许多经济领域里放弃计划经济理论。

  现行的陈旧的土地法和土地制度在今天的市场经济环境中必然会遇到许多不可调和的矛盾，必将导致许多严重的社会问题，必须发生许多社会深层次的政治矛盾。

  两种体制交叉环境中的土地性质极其复杂和混乱，在某些情况下土地是低价值的，在某些情况下是高价值的；土地价值在某些情况下受到政府控制，在某些情况下又受市场价值规律的影响；土地所有权在某些情况下是模糊不清的，没有法律的明确保护，农村集体经济的土地所有权没有严格法律规范，有时又具有明确的法律归属——政府转卖给房地产商的土地具有确切的法律归属。

  计划经济与市场经济在制度上的交叉，最大的受益者是谁呢？与土地制度有关的房地产行业是制度交叉产生混乱的最大行业，房地产商是在这种混乱环境中土地利益的最大受益者——房地产暴利和泡沫——房地产商一手利用市场经济规律，一手利用计划经济规律，在满足地方政府的土地利益的同时，在市场经济环境中牟取暴利，利用现行制度的合法性掩盖房地产商在市场经济环境中摄取暴利的丑恶嘴脸。

电信、电力、石油等国家垄断性行业也是制度交叉混乱环境中暴利的独享者。

  在制度交叉环境中，两种体系的理论实际上并没有混合，而是同时存在互相矛盾各自为政。计划经济的土地制度导致混乱的房地产行业。

  这种现象在人类历史上从来没有过，是中国特有的现象。但是通过深入细致的经济分析可以清晰看出这种土地制度的复杂轮廓：

 

 

 

 

 

 

 

  现行土地制度所产生的不公平，低效益、浪费等现象，还产生巨大的社会贫富差异，造成一部分人无偿获得土地利益，一部分人获得高额土地利益，而同时，另一部分人——广大农民失去获得土地利益的机会。

 

  计划经济理论与市场经济理论界定的土地概念完全不同，土地的管理体系也完全不同。跨越两种体制的土地制度造成管理的交叉混乱，造成土地利益分配混乱不公平，造成一部分人依靠土地利益发财，一部分人因失去土地利益而越益贫困。还有一部分人，即广大农民，即便没有失去土地，但是土地制度和农业制度把农民栓在土地上，使这些农民即无法获得农业的发展，又无法通过土地的经营增加经济收入，甚至因为辛辛苦苦经营承包的土地承担越来越高的农业成本。

  计划管理经济的初衷没有到达目的，反而造成对农业的束缚，造成农民的负担，造成家庭农业的低效益。广大农民只能依靠几亩土地凑合活着！国家对农业生产的计划性管理与国家对农产品的市场化管理是最大的矛盾。

 

  土地作为生产资本在农民手中和政府手中及房地产商手中的资本价值差异巨大，导致政府为追求地方利益无限制地大量低价收购农民土地，房地产商利用市场规律和计划管理制度的交叉不断抬高土地价值，地方政府喜欢房地产商提高房价，因为间接抬高了地方政府的政绩——地方经济发展。在现行土地制度环境中，地方政府与房地产商互相利用造成市场资源的极大混乱和社会不公平，致使中央政府失去对国家土地的实际控制！

  土地在房地产商和政府手里市场规律可以产生作用，但是土地在农民手里市场规律就不能发生作用，交叉的体制导致市场规律的两面性。

  农业企业和大多数民营中小企业无法从国家控股银行获得金融资本的有力支持，被迫从民间寻找高息贷款，形成大量货币在国家金融体制外循环，实际造成国家对金融资本的控制力丧失。

  国家对土地（生产资本）管理和金融资本管理的失控，是产生社会贫富差异的根本性经济因素，是产生国家经济泡沫的根本性经济因素。

  土地资本和金融资本桎梏农业的发展，实际上成为三农问题的紧箍咒——生产资本和金融资本的扭曲成为三农问题的紧箍咒。

 

 

  从经济学角度分析，导致三农问题越来越严重的原因非常清楚——家庭土地承包责任制度使我们国家有限的土地被人为地分散固定在几亿户农民家庭里，农业土地不能作为农业生产资本在市场流通，土地分散小规模的经营对农业规模化农业产业化发展形成根本性束缚。目前我国农村家庭平均不到10亩耕地，无法形成集约化的种植业，浪费大量农业生产费用，浪费大量的农业劳动力和农业生产资料，限制农业机械化的发展，限制农业产业化的实现。

  国家农业政策多次变化，国家农业管理体制固定僵化，国家控制全部土地所有权，农民没有土地所有权，极大限制农民对土地投资的积极性，导致农业土地质量下降，导致国家农业土地资本价值下降，国家农业发展空间在缩小！

  国家金融体制不利于农业生产——国家农业投资实际上逐年递减，从生产和金融两个方面牢牢限制了农业的发展。市场规律无法对我国本来就非常有限的土地进行有效的分配——土地规模化经营，家庭农业生产能力已经没有发展的空间，再加上农业生产资料不断涨价，家庭农业收入必然不增反降，农业生产力水平提高速度必然降低。

  上世纪八十年代中期，农业生产资料价格指数是2005年的10％，上个世纪八十年代农业生产每年可以为农村家庭带来纯收入。2005农业生产资料价格指数增加几倍，农村家庭承包土地面积没有增加，上个世纪九十年代后期家庭农业带来的农业收入是负数。从上个世纪八十年代后期已经出现农业增长速度降低的苗头，在上个世纪八十年代后期家庭承包土地联产经营的生产力水平达到家庭经济的最高点，但是国家把经济发展重点集中在工业和城市发展上，忽视农业生产领域出现的这些严重问题，致使上个世纪九十年代后期，1991年－2003年的12年间，农业在GDP中的份额下降了9．9个百分点，呈现加速下降的趋势。经过将十年的农业生产降速积累和农民收入减少的积累，三农问题才越来越严重。

 

  家庭土地承包使农民仅仅能够凑合活着，仅仅够吃，饿不着肚子，但是没有任何剩余价值，没有农业生产成本以外的任何节余和积累，农业生产仅能维持农民最低生活水平。看着国家分给自己的土地，农民内心的矛盾无法解决——自己种地可以够一年的口粮，但是要赔钱，根本没有任何纯收入！离开土地就失去农民生存的根基，就不是农民了！许多农民缺少现代化城市生存的能力，而且当前我国的城市容纳农民进城就业的空间有限，我国大多数农民已经处在进退维谷的境地——种地赔钱，进城打工很难挣钱！以前还有学者很浪漫地提出——离土不离乡，种地打工两不误！实际情况是种地打工都不挣钱！把农民栓在土地上，保持耕地的分散小规模的家庭经营——赔本经营，低效益经营，家庭农业水平下降，农民离土不能生存，不离土也很难生存！让农民如何爱自己的土地？土地在农民手里不值钱，土地一旦到了另一部分人手里——政府和房地产商手里，土地就能为他们带来滚滚财源！农民能不伤心吗？到底是土地不值钱，还是农民不值钱？

 

  当前的土地制度在计划经济体系和市场经济体系交叉共存的环境中，合法但是不公平的利益机制产生了我国房地产行业特有的现象——灰色利益三角链条。

 

  政府利益——制度保证政府可以低价收购农地，高阶卖给房地产商；土地利益作为地方政府财政收入越多其政绩越多；要保证高价卖地给房地产商，政府就希望银行对给房地产商贷款，银行也要听政府的命令是国家制度使然，当然要满足政府的需要——不断给房地产商贷款以保证政府的土地利益；维持房地产的暴利和泡沫就是维持政府的财政收入，就要求银行不断增加给房地产商的贷款，客观上是政府维持了房地产暴利和泡沫。

 

  银行利益——给房地产商的贷款，执行当地政府的行政命令，是最没有风险的贷款，出了问题可以把责任推给当地政府；为防止贷款血本无归银行最不希望房地产商破产，银行一定要维持房地产泡沫，再多的空置房也不能让房地产商破产，追加贷款维持泡沫等待时机是银行唯一的选择；银行管理干部为躲避崩盘责任必须而且只能维持房地产泡沫，客观形成不断地积累银行坏帐，大量房产沉淀在银行。但是在任内不崩盘就没有银行人的责任，任期结束泡沫贷款和房产留给银行的下任，银行管理制度使房地产泡沫贷款无限累积，银行为了自身利益推动和维持房地产泡沫，银行的行为成为房地产泡沫的必要条件。

  房地产商利益——全部来自于制度的弊病，房地产商的暴利得到土地法和土地制度的保护，房地产商可以有持无恐地抬高房价，可以囤积大量土地，可以空置大量商品房——即符合市场经济规律也不违法。银行怕房地产商破产，银行不敢向房地产商追债，而且还不断追加贷款维持虚假繁荣的局面。地方政府怕没有财政收入没有政绩要不断买卖土地，要求银行维持政府的这种买卖，要不断给房地产商贷款买地盖房以维持地方政府的经济利益。政府和银行都不能承担房地产商的破产的损失，政府和银行都要维持房地产行业的表面繁荣，都愿意分享房地产商带来的暴利，他们与房地产商结成利益共同体，政府和银行只有维持房地产商的利益才能获得自己的利益。

 

  灰色利益——政府的利益来自于农民和房地产商，银行的利益来自于房地产商和政府，房地产商的利益来自于政府和银行。这三方的利益都是合法的，但是侵占了农民的土地利益，并且在法律和制度的保护下，在房地产的市场上呼风唤雨牟取暴利！农民无法对抗房政府对他们的侵占，普通百姓无法抵抗房地产商的暴利，这就是合法但是不合理的灰色利益。

 

  三角链条——政府、银行、房地产商的经济利益互相依赖，计划经济的手段和市场经济的手段交互使用，在合法的制度保护下，土地利益把政府、银行、房地产商链接在一起，形成互相依赖的利益三角链条。这个利益的三角链条受到法律的保护，一般人无法从外部动摇三角链条的结构，土地制度和管理制度是利益三角链条的制度保障。

 

  灰色利益三角链条对三农和社会的危害——国家对地方政府征地的失控，农业土地数量急剧减少，本来就缺少土地的中国农业受到更大损害；土地使城市利益的增加是农民和农村利益的相对减少，城市发展的速度很快，城乡贫富差别的增加无法控制；合法的灰色利益使城市土地利益集团与农民和社会普通百姓形成经济利益的对立，必将而且已经导致政治上的对立——重视城市发展忽视农村发展、重视工业发展忽视农业发展、城市人的社会福利远远高于农民，富人的社会话语权远远高于贫困的农民等等——危害已经形成，危害正在扩大。

 

  从现行管理制度内解决灰色利益三角链条带来的问题是不可能的，只有从土地制度和政府管理制度本身的调整才能够解决这个矛盾。

 

 

  市场经济要求作为农业生产资料的土地必须以生产资本的形成进入市场经济，而不是计划经济体系中可以不记价值的农业生产资料，因而一切进入市场的土地必须具备完善的法律归属地位——土地产权制度法制化。这样作为生产资本的土地在市场经济规律中才能够得到应有的价值，才能够被市场规律进行公平的分配与使用。

  一切作为公益性的土地必须被国家统一管理使用，公益性土地的概念界定与法律地位也必须严格规范化，与作为生产资本的土地进行严格区别。现有国家土地法和土地制度正是因为根本没有市场经济的需要，根本不考虑作为市场经济的土地资本问题，所以才把一切土地都收归国有，这是当时的政治背景决定的。现在的政治背景与上世纪五十年代人民公社时期、与上世纪八十年代初家庭土地联产承包时期又有巨大的变化——发展市场经济，发展和谐社会。

  当今的政治背景和市场经济需要对土地法进行全面调整——中央政府和各地政府仅仅管理公益性土地，一切可以作为生产资本的土地，一切进入市场的土地由市场规律进行调配，中央和各级政府绝对不要干预市场经济里的土地使用问题。

  土地制度改革，所有农地全部归农民所有，取消农地集体所有，分阶段完成农地与公益性土地的界定，中央和地方政府逐渐全部退出土地买卖，城市发展、企业买地、个人买地都直接与土地所有人进行交易。原集体非农地的所有权归村集体，交易收入归村集体，集体土地交易必须接受村民委员会的监督检查。对村民委员会要立法保护。

  原非农地要转变成农地——造林、种草、开荒等，无论属于集体或者国家所有权的公益性土地，都只收象征性的土地费，国家和各地政府都应该给予大力的财政支持。

  公益性土地要转变成商业性土地，必须有透明公开合法的程序和完备的法律手续。

  总之，土地产权制度的改革目标就是要提高农地的价值，提高农民的土地利益，提高农业生产力水平，富裕农村富裕农民。同时，提高土地效益，保护有限土地的质量，保护我国有限的土地资源也是土地产权制度改革的目标。

      

  现行土地法和土地制度保护了地方政府和房地产商对农民土地利益的侵害，形成国家土地利益集团，形成少数人对多数人的侵害，是最大的社会不公。现在许多中小城市（包括许多西部经济落后地区的中小城市）建设很漂亮，甚至相当豪华奢侈，但是当地的农民当地的广大普通百姓的生活水平还很低。这些中小城市的建设费用就是来自于农民的土地利益。国家土地制度形成对农民利益的损害，同时又束缚农业生产的发展，形成制度上的不公平，这是最大的政治问题。国家土地制度导致城乡贫富差别扩大，制度产生的社会不公平是最大不公平，是最严重的政治问题。

  上个世纪八十年代初农村经济体制改革的初期，还没有任何人敢公开反对上个世纪五十年代的人民公社制度，还没有人敢从政治上分析认识人民公社制度的政治问题，当时还没有社会主义市场经济，现行土地制度是阶级斗争历史年代的产物。从政治上分析认识现行土地制度产生的社会不公平是非常必要的，只有解决对土地制度的政治认识问题，才能顺利解决土地制度的调整，才能解决现行土地制度产生的社会不公平问题。

 

  现行土地法和土地制度的调整就是政治关系的调整——消减国家对土地管理的权限，消减地方政府的土地利益，抑制房地产商获得的超额土地利益，铲除土地利益集团产生的制度基础，同时增加农民的土地利益，增加社会普通百姓获得土地利益的机会（房地产降价），是涉及面非常广泛的社会权力的调整和社会利益的调整，是国家政治关系的调整。

  三农问题如果不从政治的高度分析，永远无法从本质上解决三农问题。土地制度和国家农业管理制度是在过去那个政治时代产生的，一方面是绝对平均主义——国家按照农村人头平均分配农地，一方面是国家高度集权——国家统一制定农地分配的原则。根据当前政治的需要调整旧有的政治关系，调整土地法和土地制度，调整国家农业管理体系，就是政治体制改革。

 

  交叉的经济制度严重搅乱市场经济的秩序，严重阻碍农业的发展——国家控制土地、国家分配土地，国家管理指导农业生产（国家不管农业的地方很少），国家补贴农业生产资料，国家和各地政府经常号召农民干这干那，但是不管农产品的销售，给我国农业造成很大损失，使农民对国家农业管理制度失去信心——国家对农业计划管理的实际意义正在逐渐消失。

  加速农业市场化涉及两个方面，一个是农地的私有化和市场化，一个是逐渐取消现行国家对农业的计划管理制度和体系，逐步建立符合市场经济的国家农业管理体系。现行国家农业管理体系非常巨大，耗费很多国家财政投资，它是计划经济时代建立的，已经不适合当前的农业市场经济的需要，必须逐步调整改革。许多专家和政府官员都承认，在现行制度下，国家财政每年给农业的财政资金大约有一半被耗散在国家各级政府手里，没有在农业生产上发挥应有的作用。

  三农问题的产生与国家农业管理体系有直接的关系，土地市场化与国家农业管理体系市场化改革应该同步进行。

 

  家庭土地承包责任制分散使用本已有限的土地，妨碍农业规模化发展，增加农业生产成本，同时国家土地所有权束缚着农民经营土地的积极性，束缚农民爱护土地增加土地投资的积极性。

  现行国家土地法、土地制度和农业制度从不同角度束缚农业生产的发展，束缚农民对土地的爱护，割裂了农民与土地的血脉关系，最终导致农业生产力发展受阻。在现行的土地法和土地制度下，土地市场化和土地资本化是不可能的，土地规模化经营很难，像蜗牛一样被束缚在家庭土地上的农民很难完成城市化的转变，过多的农业人口拥挤在有限的土地上只能造成土地资源的浪费和破坏，加大农村土地的负担。

  农业生产力是三农问题的根本，生产力要素被束缚被扭曲，是国家制度和政治体系等上层建筑的反映。

  当前，我们国家反对土地制度改革和农村金融制度改革的阻力大部分来源于政府高层官员和部分学者，来源于将受到冲击和影响的部分权力集团和利益集团，来源于对旧制度的感情和对新制度的陌生抵触。大部分中下层政府官员和广大农民都强烈要求进行土地制度的改革。特别是广大农业劳动者对提高农业生产力有很大的信心，他们对现行的国家农业管理体系很不满意。

  台湾、日本、韩国土地资源有限，人口数量不少，但是他们的精细农业效益很高，他们的农民并不贫穷。美国、加拿大、澳大利亚土地资源丰富人口相对较少，农业规模化水平很高，他们的农民也不贫穷。这两类不同的国家农业都没有受到制度的束缚和限制，都是农地私有化，都没有金融制度对农业的羁绊，都得到国家财政的大力支持。

  难道我们国家就不能够解决这类问题吗？难道我国的农业就永远赶不上这些国家吗？在我国目前的状况下，要想提高农业生产力水平，只有从制度上从政治上寻找解决问题的答案。

 

 

 

 

 

                                                                                  何念民

                                                       

                                                                      2007年5月4日