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土地制度改革探索
作者:何念民    发布:2007-01-15    阅读:2019次   

一、现行土地法

    用市场经济原则分析现行国家土地法,土地归国家所有就意味生产资料归国家所有和控

制,而不是归劳动者直接所有。对农民来说最重要的生产资料——土地不归农民所有和控制,农民的生产和利益受到非市场因素(政府)的干扰和影响。

    土地的现行法律否定了我们党在民主革命时期确定的耕者有其田的原则。

     当年农民分到土地获得地方政府(国家代表)发给的地契,农民可以合法地自由买卖土地。当时城市人自有的房地产都具有合法的土地所有权,工厂的所有者(资本家)都具有工厂厂房和土地的合法所有权——这符合我们党在七届二中全会制定的发展民主资本主义的原则。

  随着政治运动――合作化运动(城市里搞公私合营运动)的推广以及后来的人民公社大跃进运动,土地所有者――农民、市民、企业家(当时叫资本家)都被迫把土地(耕地)、工厂、房产上交给国家。合作化运动和公私合营运动初期还是生产资料入股与合作经营,但是随着运动的深入和发展,特别是后来不断的政治运动,国家宪法的几次修改土地就全部归国家所有,没有任何法律程序土地私有者就失去了土地。

    上个世纪五十年代提出的社会主义大跃进是主观主义的产物,用人民公社的集体经济发展农业是空想社会主义的产物,已经被今天的市场经济的繁荣兴旺证明——计划经济式的农业集体化不能使我国的农业得到应有的发展。

  今天我们国家已经进入市场经济时代,土地是最重要的生产资料,应该与劳动者直接结合,应该具有明确的法律归属地位,不应该被无偿占有,应该进行公平公开的市场交易。

  现行土地法导致地方政府根据需要(市场需要)可以无限制地征占农民土地,而仅仅给予农民很少的土地补偿金(许多省是5万元左右甚至更少),而政府却以几百元至几千元(各地价格差别很大)的价格卖给房地产商而获得巨大的经济收入,土地收入已经成为目前许多地方政府财政收入的主要源泉之一。

  房地产商又通过商品房的市场销售获得更多的土地利益——商品房利润中的绝大部分都是土地收益。

     在大中城市里,政府和房地产商可以从土地的市场价值中获得每平方米几千元到上万元的土地利益,而农民最多可以获得每平方米不到一百元的土地收入——全国各省几乎都是如此。土地的市场价值被政府和房地产商获得,而不是农民个人和农民集体。这一切都是在国家土地法的保护下实现的,农民可以获得的土地利益被政府和房地产商在国家土地法的保护下拿走了!

    计划经济时代的领导者主观上认为农业规模化生产可以通过人为的生产资料合并和劳动者的劳动合作——集体化,就可以不断地大幅度提高农业生产力。但事实上这种主观的农业集体化或者农业规模化对提高农业生产力的作用非常有限,不符合市场经济的客观规律。

  前苏联和东欧国家农业集体化在事实上也证明:人为农业规模化无法达到提高农业生产力水平的目的。

  八十年代我国实行“家庭土地承包联产责任制”取代大锅饭的农村集体经济,我国农业发展的水平远远超过了大跃进时代的集体经济。

     但是“家庭土地承包联产责任制”仍然没有明确解决农民耕者有其田问题,没有土地市场化,在土地国家所有制前提下农民只有一定期限的承包耕地权力,而没有土地所有权。

     在市场经济的今天,土地所有权对农业生产的影响越来越明显和严重,对农民的利益和农村的发展影响越来越大,大到农业生产下滑,农民收入减少,农村越来越穷,三农问题越来越严重。

  人民公社集体经济的三级所有和当前的“家庭土地承包联产责任制”,从法律上继承了合作化运动以后形成的土地集体所有制(国家所有),继续切断农民与土地的直接关系!

  从政治经济学角度讲,切断农业劳动者与农业生产资料直接结合的经济关系,结果是农产品的市场价值中缺少土地价值,农民应该得到的土地价值被剥夺!在计划经济时代这种劳动者与生产资料的分离对生产力发展的影响不太明显,在市场经济中这种影响就非常大。

     当前宪法中的“国家土地所有制”没有理顺第一部宪法被否定的土地问题,没有从政治上认识用政治手段改变土地法的危害性,没有从法律上敦清用政治手段更改土地法的错误,更没有从市场经济的原则和需要确定我们这个社会需要的土地法。

    “文革”结束后的农村改革――家庭土地承包责任制,已经是一个伟大的胜利!邓小平同志领导我们党能够完成这个伟大的改革已经是一个巨大的历史进步!

  不可能想像人们可以在那个时期接受比“包产到户”更彻底的土地制度改革——耕者有其田!

  “包产到户”改革二十几年后的今天,农民没有土地所有权所产生的制度性问题和经济问题以及社会问题逐渐显现。特别是在全面推行市场经济的九十年代中期以后,土地制度导致农业生产水平基本停止发展,农业生产力水平明显下滑,农民的社会经济地位明显下滑,城乡差别明显加大……。

  在市场经济的环境中,用市场经济的基本理论分析土地制度的问题,可以清晰看出土地制度对我们社会经济带来的问题,土地制度对农业生产力的影响,土地制度导致社会贫富差异的加大等一系列政治问题。

     但是如果仍然用计划经济思想体系分析我国的土地法,结论将完全不一样。 

    二、土地价值

    土地与农民

  计划经济体制里土地与农民的关系——土地国家所有和农民集体所有、土地不许买卖、生产资料和农产品的价格受到国家控制,结果是农产品供应短缺,农民生产积极性受到束缚,农业生产力水平提高缓慢。

  市场经济体系要求土地与农民直接结合,农民应该无偿占有农业生产用地和宅基地,并且具有所有权。作为生产资料的土地进入市场交易,由市场需求调节土地资源的利用和开发。国家所有的土地应该明确界定,并且不能够参与任何市场交易,与作为生产资料的土地严格区分。

     没有土地所有权的农民还是农民吗?否定农民的土地所有权(耕地、宅基地等),不是否定农民存在的本质吗?在某种程度上讲,今天我国的农民是为国家打工的农业工人,而不是市场经济里的自主农民。

  在市场经济体系里,土地是农产品价值中最重要不可分割的组成部分。但是我们目前的土地法不是为市场经济制定的,是为计划经济制定的。在计划经济体系里,土地不能进行交易,土地没有市场价值。

  计划经济体系的土地法和市场经济的农业生产环境,致使土地价值的市场变化没有在农产品中得到反映,土地价值的变化与广大使用土地的农民无关!

  土地价值在农业生产中没有被体现,但土地价值在其它领域却得到实现,在房地产业、城市建设、工业建设、旅游经济中被实现。

  土地在农业生产领域里没有市场价值,但在工业和其它非农业生产领域里却具有市场价值。

  据有关资料反映,现在每年全国新增建设用地使用费可以达到上千亿元,有的专家估计每年的土地交易达到万亿,其中大部分土地都是农业用地,其中大部分收入应该归于农民和农村!

  在今天的市场经济环境中土地价值还在不断攀升,农民的土地却不随行就市,农业用地不升值,土地到房地产商手里价值大增,形成房地产行业的暴利,客观上形成房地产商占有属于农民和城市居民的巨大利益,而且还有增大的趋势。

  今天,我们用市场经济原则分析土地与农民问题和土地与农业问题,还是用计划经济体系的原则分析这个问题,是重大原则问题。

  土地与提高农业生产力

  在目前农业市场化的环境中,进入市场的农产品其价值中如果没有土地价值,农产品的市场价值被扭曲异化,农业劳动者无法通过农产品的市场销售获得合理的市场回报,农业生产无法通过市场的竞争实现其客观价值,农业生产力的发展失去基本物质支撑!这不是真正的农业市场化。

  现在我国的农业已经出现负增长局面,农业生产已经出现负利润状况,虽然这是由多种因素决定的,但是土地所有权问题肯定是最最重要的因素。

  分散的土地经营——家庭承包土地制度,土地被固定在每个农村家庭中,家庭承包的土地不许买卖不能进入市场流通,使我国的农业生产规模化发展受到极大的限制。

  土地制度内在的矛盾性——土地在农民(农业生产)手里不能市场化商品化,在政府手里可以市场化商品化,在房地产商手里是绝对的商品化,但国家又是计划管理土地

  这种土地制度的内在矛盾导致农民土地承包合同法律地位的不稳定,承包土地缺少坚实的法律支撑,农业用地随时可以被土地管理者——政府征用。尽管有国家的各种土地政策,但是面对政府权力,面对国家的土地法,农民的土地承包权力很难保护农民的利益。

  这种土地制度的内在矛盾性在计划经济时代对农业生产力的影响不是很明显,但是在市场经济体系里,同样的土地法对农业生产力提高的影响就非常明显。

  平均分散承包土地不准许土地进入市场流通,对生产资料——土地的市场自然调节失效,农业生产的规模化难以在市场经济的竞争中通过土地与农业劳动者的自然组合形成新的生产力,市场规律受到人为干扰。

    土地经营者

  中央政府一方面制定土地价格政策,另一方面又与地方政府共同分享土地出售后的利润。地方政府制定收购农民土地的价格,确定向房地产商销售的土地价格,地方政府分享销售的大部分利润(小部分归中央)。

  地方政府压低收购农民土地的价格是根据国家赋予的权力,他们按照农民目前的生活水平给予农民一定的安置费和土地征用费,他们依靠低价买入高价售出获得巨额利润作为自己的财政收入——这是国家土地法给予他们的权力,地方政府成为市场经济环境中的“土地经营者”

  “土地经营者”当然首先要维护国家的利益,要在维护国家利益的基础上才考虑农民利益,农民的利益一定要服从国家利益,“土地经营者”给予的农民土地价值(政府收购价格)是从“国家利益”中分割出来的!农民与国家相比当然只能占小比例——许多地方给农民的土地补偿金仅仅每亩35万元,每平方米不到一百元!

  换句话说,农民的利益是被国家忽视的!是被国家土地法拿走的,是被计划掉的。

由于资源与市场的双重压力,农民土地和农村土地被征占的将越来越多,征地过程的管理越来越复杂,“土地经营者”——国家土地管理机构将越来越大——地方政府获得的土地利益越来越大,地方政府(获得土地利益的机构)成为土地利益获得“阶层”。

在现行土地法体系内,这个集团将越来越大,它的最大特点一方面它是国家管理机构,一方面它是经济利益集团。

这个国家机构内的土地利益集团与房地产商的利益是一致的,房地产商必须依靠这种土地管理体系才能获得土地利益。这样就构成土地利益集团——土地利益阶层——部分政府机构加房地产商。

    土地价值的诱惑

  土地在市场经济环境中产生非常巨大经济利益,大部分被房地产商获得是最不合理的,农民的耕地和农业用地应有的市场价值大部分被房地产商获得,部分被政府无偿(几乎是无偿)拿走,是计划经济体系的土地法在市场经济环境中产生的结果

  政府作为土地经营者客观上站在与房地产开发商的利益上,追求土地的市场价值,在土地资源的有限性和市场需求的双重压力下,不断提高向房地产商销售的土地价格,不断增加自己的收入,不断推高房地产价格,政府是房地产暴利的后台和助推者

   “土地经营者”征用城市私人房产只给予私人房产者很少经济补贴,高价转卖给房地产商,实际是剥夺私人房产的财产权,造成对他们的实际经济损害,私房所有者只能屈从国家土地法,忍受经济损失。

  “土地经营者”以国家的名义剥夺城市公房租住人群体应得利益,以国家的名义用较低的土地价格强迫搬迁,只给公房租住者很少拆迁补贴,却以较高的价格卖给房地产商,房地产商建好房后,以更高的价格再卖给城市公房租住者或者其它人获得巨额利润。

  正是“土地经营者”以国家名义以大大低于土地的市场价值从农民、从城市私房所有人、从城市公房租住者手中换取土地,再以较高的价格出售给房地产商获得巨大利润。

  “土地经营者”客观上成为房地产商的上帝,维护了房地产行业的暴利,而忽视农民、私房所有者、城市公房租住者的土地利益。

    以土地利益为核心的这个经济链条形成两个利益集团,一个是依靠权力获得土地利益的集团——地方政府、国有企业、政府事业单位、免地租和低地租获得土地的国内外企业等,以房地产商为代表的土地使用受益的商业盈利机构是土地利益集团的另一部分,它们组成土地利益获得集团——土地利益阶层。

  另一个集团是受到损害的集团,是与土地利益获得集团对立的集团——农民、私房所有者、城市公房租住者、民营企业等,他们是现行土地法的受害者。

  农民、城市私房所有者、城市公房租住者、民营企业,这是一个巨大的利益群体,是被剥夺土地利益的社会集团——社会阶层——被土地法制造出来的社会经济阶层!

  三.土地的政治问题

  公平

  农民无法从被政府征收的土地中获得应有的土地利益,农民的土地到当地政府手中变成高楼大厦,农民的土地到房地产商手中变成暴利——农民的土地被计划经济体系拿走,被市场经济变成巨大财富给予土地利益阶层。

  城市私房所有者和城市公房租住者只能从房地产商手中高价购买房子,他们无法从政府那里买到经济适用住房,因为地方政府也要从土地价值中获得一些利润啊!

  许多地方政府为了当地的发展,以低地价甚至零地价招商引资,除了国内企业,还有大量外资企业都获得巨大的土地利益。地方政府的财政收入大增,而农民仅仅获得可怜的土地补偿费。

     不公平从这里产生,而且还在不断扩大这种不公平——土地法是产生不公平的法律基础。到目前为止,土地的买卖已经产生上万亿甚至更多的经济利益,土地法把这么巨大的经济利益给予的土地利益集团,给予农民和农村的很少很少——土地是产生不公平的物质基础!

   只有在市场经济环境中土地法才能产生这种不公平,在计划经济时代问题不是这样的。

    对立

  土地制度成为利益对立阶层产生的因素,土地法导致产生的经济利益对立阶层不是一小部分人群,而是一个非常巨大的利益群体——农民、城市私房所有者、城市公房租住者、民营中小企业等。

农民与政府的对立——土地法使政府剥夺农民土地合法化,客观上形成农民与政府的对立。

城市公房租住者(市民)与政府和房地产商的对立——房地产商低价拆迁城市公房高价出售商品房,在市场上获得高额土地价值。政府保证房地产商低价获得土地,同时限制城市公房租住者根据土地的市场价值争取较高的拆迁费,政府成为事实上的房地产行业暴利的帮凶。

私房所有者(市民)与政府和房地产商的对立——私房所有者受到的不公正待遇与城市公房租住者基本相同,但是受到的经济损失更大,对政府和房地产商的意见更大。

民营企业与政府和国企的对立——民营企业需要出很高的价钱购买生产所需要的土地,而且是被政府规定的有一定期限的土地所有权,增加民营企业的生产成本。国营企业不需要支付任何土地费用,可以无偿使用土地,节省大量生产成本。

农民+城市公房租住者+私房所有者+民营企业——这是一个多么巨大的社会群体!

与这个巨大的社会群体对立的是一个人数很少的土地利益集团——房地产商们,地方政府加入这个对立的集团,站在与农民、私房所有者、公房租住者、民营企业对立的一边,站在房地产商一边,他们与房地产商形成一个社会的“土地利益集团”——“土地利益阶层”!

围绕土地问题,经济对立不断加大,政治对立也在加大!

但是原罪不在房地产商,不在地方政府。

         政治

共产党要代表广大农民的利益,要代表广大市民的利益,不应该让土地的市场价值被房地产行业单方占有。

共产党要代表提高农业生产力发展的促进派,要推动农业的市场化和规模化发展,只有土地私有化才能解决这些问题。

把属于农民和广大城市居民的土地所有权归换给他们,剥夺土地利益集团不合理侵占的土地利益,实现共产党的政治目标——代表广大劳动者。

 按照市场经济体系的需要改革现行国家土地法和土地制度,促进农业生产力水平不断提高,促进农民增加收入,促进农村繁荣兴旺,促进缩小城乡差别,是我们党的政治任务。

抑制土地利益集团的不断膨胀,控制房地产行业的经济泡沫,抑制土地管理部门的不断膨胀,抑制土地资源恶化的趋势,抑制扩大社会贫富差别,只有进行市场化的土地制度改革。

这个“促和抑”是我们的政治领导人面临的巨大挑战。

现行国家管理体制无法从根本上调整现行土地制度给这个社会造成的矛盾,单纯调整现行土地管理制度仅仅是隔靴搔痒,根本无法触动土地法本身造成的社会矛盾和政治矛盾。

在没有实行市场经济的计划经济时代,土地法只是产生低效益问题,但是在市场经济中,土地法造就了一个新的土地利益集团,导致经济利益对立的经济阶层的产生,这是一个严重的政治问题。

通过渐进式土地制度改革,通过渐进式的“促和抑”,摸索一套适合市场经济环境的土地制度,要进行公开深入的理论探索和宣传,以一个政治家的高瞻远瞩和魄力解决土地带给我们社会的危机。

土地私有化不但是市场经济的需要,也是民主政体的需要。

        四、土地制度改革的目标 

    市场经济的需要  

    承认土地是生产资料,承认土地具有市场价值,准许土地进入市场流通,让市场规律去调整社会对土地资源的需求和使用,通过土地的市场流通促进农业规模化农业产业化的发展,结束对土地的计划管理,结束不公平的国家土地所有。    

  耕者有其田——土地私有化,对农民的耕地、房基地、开发的山林水塘,只要用于农业生产都应该归于农民个人,这是市场经济的需要,是在市场经济体系中我国农业大幅度提高农业生产力的前提条件,是在市场经济体系中大幅度增加农民收入缩小城乡差别的前提条件。

  当今世界发达国家的农业,无论公司经营式农业或者家庭经营式农业,无论美国、欧洲、日韩的农业,农业生产性用地都必须市场化——土地私有化,都应该是耕者有其田。 

  我们国家的社会实践已经证明,市场经济的农业已经取得巨大发展,我们应该继续推进市场经济体系的发展,推进土地的市场化,充分发挥土地作为生产资料的作用,进一步提高我国农业生产力水平。

  和谐社会的需要

  农民是我们国家最大的经济阶层,他们应该从土地上获得的利益被代表国家的地方政府和房地产商获得,致使一个巨大的土地利益集团与广大农民形成经济利益的对立!形成经济基础不平等的政治对立,形成失去土地的劳动者对政府的不满和意见,这是最大的不和谐因素。

  在市场经济环境中这种对立将不断加大并且不断尖锐化,地方政府财政收入的增加需要依靠卖地收入,中小城市的发展需要农村的土地,工业和许多产业的发展需要土地。在当前土地法保护下,各地政府冠冕堂皇地不断征收农民和农村的土地,自然不断加大土地利益集团与农民阶层之间的经济鸿沟,埋下了社会政治冲突的祸根。

  不断扩大的经济对立必将导致农民对政府的抵触性,城市居民对房地产商的对立情绪,全社会对土地利益集团的对立,这种对立发展下去将形成社会经济阶层的政治对立。

  土地法必须改革,土地所有权问题必须改革,土地法必须重新法律化,土地法要为今天的市场经济服务,土地法要为今天的国家政治服务。