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审计“八年抗战”:屡战屡败?
作者:孔善广    发布:2006-11-27    阅读:1122次   

    李金华——国家审计署审计长、2004CCTV中国经济年度人物奖和年度人物大奖两座奖杯的众望所归的获得者,连续几次掀起“审计风暴”的焦点人物。

   2006年9月12日审计署最新公布的42个部门单位2005年度预算执行审计结果表明,挪用或挤占财政资金、私设小金库、违规投资、虚报多领预算等问题依然严重,也是近年来屡审屡犯的主要问题。难怪李金华说:“审计机关到任何单位审计,一点问题都没有的单位几乎找不到,很多问题年年审计年年有。”[1]其一针见血地指出存在的问题。

    事实上,从1999公开(2003年全文公布)审计报告、公开点名曝光到现在已经八年,但依然出现触目惊心的数字,审计屡审屡犯,审计的八年“抗战”依然不能取得重大胜利。

    历年“审计风暴”的回顾

    ——1999年6月,向九届全国人大常委会所作的年度审计报告,对水利部挪用水利建设资金等问题点名道姓直接披露;对国务院53个部门和直属单位的审计发现,43个部门挤占挪用财政资金31.2亿元人民币,查出违法违规金额164.05亿元。

    ——2003年6月,首次全文公布审计报告,点了4个中央部委的名,曝光了一批大案,被媒体称为有史以来措辞最为严厉的审计报告,“审计风暴”一词在媒体和社会上不胫而走。

    ——2004年6月,“审计风暴”揭开我国现行体制六大软肋。国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实都被披露。淮河灾区、云南大姚灾区有关地方政府虚报、挪用救灾资金以及原国家电力公司领导班子决策失误造成重大损失,调查结果让社会一片哗然。

    ——2005年审计报告依然触目惊心,虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”这些问题可谓屡审屡犯,水利部、国家体育总局、18所重点大学、北京市重点医院等部门和单位发现严重违规行为。

  ——2006年审计报告问题依然重大,一些省(区、市)对中央税收返还和补助收入的7733亿元中有一半以上没有纳入地方财政预算,完全脱离了人大的监督,有的甚至脱离了政府的监督。审计48个中央部门,发现违法违规问题55.1亿元;审计中央部门所属单位违法违规问题42.44亿元;审计机关调查的6个省的80个开发区,2003年以来共减免企业税费123亿元。

    从各年度的审计报告里,虚报、隐瞒、截留、转移、挤占、挪用、私分、账外账、私设小金库,滥发钱物、违规收费、贪污受贿、兴建楼堂馆所、招待费开支、建宿舍等字眼不断出现。历年的审计风暴披露出触目惊心的数字是沉重的,但暴露出屡查屡犯的问题就更加沉重,不得不令人深思。

    事前审计监督的缺失

    我国的《预算法》规定,各级政府财政部门应当在本级人大会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常务委员会主任会议的决定提交本级人大会常委会有关的工作委员会进行初步审查。国务院在全国人大举行会议时,向大会作关于中央和地方预算草案的报告,地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时,向大会作关于本级总预算草案的报告,由全国人民代表大会、地方级本级人民代表大会审查和批准。[2]

    但由于中央预算由中央各部门(含直属单位)的预算组成,地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成,也即由各本级各部门编制预算汇总,在编制预算的过程缺乏公开性和透明性,不要说是普通民众难以了解到预算的编制过程及相关内容,就算是各级人大也没有参与编制过程的监督。而预算法规定审计机关职责是“对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。”也就更没有预算编制过程的监督权力。这样就造成各部门在编制预算过程中不可避免会掺有部门的利益,难以达到预算的合理性、公共性。

    现各级政府预算收支科目只有100多条,庞大的收支金额只是薄薄的几页或十多纸,只见大类总数,不见具体明细,无法准确地了解每个支出项目的具体支出额,甚至部门和地方政府也不清楚自己得到的财政拨款究竟来自于哪个预算科目,这就是所谓的“外行看不懂,内行说不清”。但却要在短期的人大会议表决,根本难以了解预算的公共性、真实性和合理性,这如何能够监督政府的真实收支?

    本来政府预算对社会各阶层的公共利益影响极大,社会公众应该有机会表达自己的意见。因此,有必要把政府预算的全过程置于公开、透明的阳光下,让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程,更需要有独立于行政部门的专业机构参与。如在财政部门编制的预算草案报政府审查前,可先由审计部门进行预算审计,并将预算审计意见一并提交人大、政府审查等。

    法律法规的缺陷和缺乏严肃性

    审计机关职责是“对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。”但《审计法》同时规定“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告”。“地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”[3]这样的设置使审计机关缺乏独立性,难以发挥独立的审计监督作用,制度安排存在缺陷。

    对于《预算法》虽然规定“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”。“预算收入征收部门,预算收入上缴任务的部门和单位不得截留、占用、挪用或者拖欠”。[4]但对于违反该法的“法律责任”条款却不是追究法律责任,因为条款内容是:“各级政府未经依法批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。“违反法律、行政法规的规定,擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的,由政府财政部门责令退还或者追回国库库款,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。“隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的,由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。[5]

    违反一部经全国人大通过的国家法律,其中规定的法律责任却只是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任,“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”,失去了法律的严肃性,使违反该法律的政府部门和官员从中可以逃避法律责任的追究,从法律上不能制止屡查屡犯现象的发生。

    公共财政建设的滞后

    但我国是由计划经济向市场经济转轨,原来实施的赶超战略,财政的职能主要体现为建设性财政,因而经济转轨过程中,依然包括了庞大的经济建设费支出,历年来占国家财政支出比例最大,加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈,行政管理费支出不断增长,导致公共产品方面的支出缺失。

    1979-2004年我国GDP年均增长率为9.6%,政府的财政收入更连续多年来高于GDP增长速度(甚至有超过20%)。从1978年到2004年,财政支出总额增加25倍多,但是,仅仅是政府的行政管理费支出却增加超过100倍,经济建设支出占财政支出的比例在1978年打64%,到2003年下降到30%,但按财政功能性质支出中占比例仍然最大,财政功能性质支出中占比例仍然最大,而对普通老百姓生活影响最大的社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变,按只维持在26-28%之间。[6]

    二十多年的市场经济化改革过程,政府似乎不断将众多事务交给了市场,但并没有解决市场经济存在的“外部性”缺陷,有的名为市场化改革,但相当部分只是为了减轻财政负担,只看重GDP的增长带来政府财政收入的增加和政府自身的开支,对提高国民的整体收入、对公共产品和公共服务并没有承担应有的责任。而以政府自身参与经济建设为主的财政政策,以经济建设费和行政管理费为主的财政支出结构,在调节收入分配差距和促进充分就业等方面缺乏力度,并导致以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后,公共产品的缺失正严重制约着中国经济和社会的发展,暴露出严重的社会问题。

    以往政府的财政来源中,纳税主体的是国有企业,财政支出以经济建设和政府行政管理为主,与公众的直接利益相关不大,在普通民众心中财政的概念即等于是政府“收钱”与“花钱”,但现在的纳税主体正向个人转移(如私营企业、合资企业和个人的所得税)。从“十五”末年税收数据看,公有制经济(包括国有企业、集体企业及联营企业中的国有控资企业、股份公司中的国有控股公司、涉外企业中的国有控资企业)完成税收收入13235.90亿元,占全部税收收入的43.7%,不到一半,而整个“十五”私企税收增长最快,年均增幅45.3%。[7]也就是说,目前纳税主体已经是非公有制经济,财政收支直接牵涉到公众的利益,社会公众对公开透明的财政收支诉求越来越高,要建立真正公共财政体制,有赖于纳税人权利的回归、公众权力的回归。

    政府收支的“全面质量管理”

    多年来的审计不断还出现“风暴”,不断出现政府在公共服务领域中所谓“中介猎食者”的暗箱操作和腐败现象,造成“取之于民易,用之于民难”,足以说明我们对财政收支的监督是只有简单的体制而没有完善的“机制”。

    李金华说,“有些问题虽然是制度和体制造成的,但审计机关必须提出来,不能说目前问题解决不了就不提出来,有些问题要喊3年至5年,可能才有点回应。比如部门细化预算,审计机关整整喊了5年,最后才得到全国人大、国务院和有关部门的采纳。”

    2006年2月20日财政部印发了《政府收支分类改革方案》[(财预[2006]13号)以“公正、公开、细化、透明”等原则,自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革,希望原则和方案能得到落实。更重要的是,有必要在不违反《中华人民共和国保守国家秘密法》的基础上,将政府收支公之于众,接受公众的监督,实现真正的阳光财政。

    从有关报道得知,李金华曾经在工厂干过13年,这13年的工作经验对他今后的审计工作有极大的影响,但他更应该清楚:产品质量不是检验出来的,而是生产出来的!质量检验只是起到监督与反馈的作用,关键是在原材料供应到生产过程中严格控制。而审计部门的工作也只是“成品质量检验”的工序,必须实行“全面质量管理”,让财政收支和政府行政处于公众的参与监督之下,政府“质量”才能全面合格。否则,审计的屡审屡犯——即屡战屡败!

(本文是完整稿,以《审计风暴何以尴尬》为题发表在《新青年.权衡》杂志2006年第11期))
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[1]、李健:《中央的钱流到村里渠道长“渗水”多》、《为什么审计问题屡查屡犯》,中国青年报2006年6月4日。
[2]、《中华人民共和国预算法》(1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过,1995年1月1日施行)第三十七条。
[3]、《中华人民共和国审计法(2006修订)》(发布日期2006-02-28生效日期2006-06-01)第十七条。
[4]、《中华人民共和国预算法》(同[2])第四十五条、第四十六条、第四十七条。
[5]、《中华人民共和国预算法》(同[2])第七十三条、第七十四条、第七十五条。
[6]、孔善广:《调整财政支出结构,加大公共产品供给--并论启动国内消费需求》.《政府转型与社会再分配》,中国经济出版社,2006年3月,P265-266。
[7]、国家税务总局2006-03-10季统:《各类型企业共同发展 税收多元化特征明显》。国家税务总局网,2006-03-10,http://www.chinatax.gov.cn/view.jsp?code=200603101424042143