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国有资产管理体制的变革
作者:鲁亚曦    发布:2006-10-20    阅读:1238次   

        一、国有资产管理体系的地位和目标

  1、对社会主义的认识和基本经济制度的确立

        国资委的定位问题与我们的社会经济制度是密切相关的。中国是社会主义国家,过去一直认为社会主义有三大特征,即公有制、按劳分配和计划经济。现在在这个问题上认识是不统一的。

  邓小平在其最后一篇文章,也就是著名的南巡讲话中用五句话做了一个高度概括。即:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”这是小平同志正式给我们留下的最后声音。

  从传统的三大特征的变化看:(1)“按劳分配”已变成“按要素分配”;(2)计划经济体制已经转换成“社会主义的市场经济体制”;(3)公有制作为基本经济制度,从十五大报告开始已表述为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。这一基本经济制度,可以说是一条底线,是必须要守的。因为从正统理论上讲,公平作为一个政治目标,需要公有制作为经济基础的支撑。否则就只有通过政治选举追求公平目标。

  2、基本经济制度的保障

  但具体如何去守这种基本经济制度呢?我们先是强调公有制为主体,保证数量上的优势,希望全面搞好国企;然后是强调质的重要性,即“抓大放小”和保持“控制力、影响力和带动力”;后来是进一步集中,在2003年10月党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,一是强调混合所有制;二是关注的领域更加集中,《决定》里只说了两点,即“关系国家安全”和“国民经济命脉”;在一年前的十六大报告中还有两点,即“基础设施”和“重要自然资源”。三是完善国有资产管理体制,党的十六大报告中,国有资产管理体制已由原来的“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的体制,改为“在坚持国家所有的前提下,……中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”,学者称为“国家所有,分级行使产权”的体制。

  3、国际上通行的底线

  如果不讲理论,放任下去,近十年来的这样一个国企战线不断缩小的进程会到什么时候为止呢?可以说从总体讲,当经营性资产中的国有经济成份降到5%左右就应该到位了,因为这是国际上通行的底线,总有一些国家无法放手的经营性业务。即使是对国有企业最不感兴趣的美国,也有1%的国有经济和数量庞大的事业性投资。所以对于剩下的这部分国企,由于它们所肩负的特殊使命,不存在要不要搞的问题,只有搞好搞坏的问题。因此其中的机制、体制、所有制的问题不分主次,都必须认真对待。

  二、国有资产管理体系要解决的问题

  地位和目的明确了,接着就是如何管的问题,在体系结构上如何设计以实现功能的问题。这种设计主要是要处理好外部关系与内部关系。

  1、政资关系:越位与缺位并存

  在政府职能与国有资产管理职能的关系上,也就是通常所说的政资关系和政企关系上,长期以来是政资、政企不分,结果导致在政府与国有资产和国有企业的关系上,越位与缺位并存,就是不到位。

  2、所有者与经营者关系:错位与到位

  出资人权益(股东权)与企业法人财产权,或者说所有者与经营者关系,长期以来是错位的。政府应该提供正常的市场环境、社会环境、政治环境,对各种企业一视同仁,当好裁判员。而我们的政府在这一点上做得很差,习惯于直接插手企业以推动经济发展,不习惯于通过环境引导帮助企业。而在企业真正需要得到所有者的明确指导的地方,又缺乏明确的出资人解决问题。

  3、过渡性安排:角色逐步分离

  虽然从理论上讲我们已经明确了改革的最终目标是政资和政企彻底分开,但在实践中这仍然是一个无法一步到位的过程。它有赖于市场法治环境的改善、政府调控市场手段的完善、模拟市场管理提供公共产品的企业的相关制度的完善等等。换言之,也就是有待于自上而下的秩序与自下而上的秩序的有机结合。因此,在过渡阶段,国有企业还需要运用自己的控制力、影响力和带动力,帮助政府通过对经济的控制实现对社会的控制。政企分开后政府应该学会运用行政手段和宏观调控手段,如建立储备制度等来应对市场波动,但也可能出现非常情况。因此无论改革前后,国有企业都要随时准备为公共目标作出贡献,这是与民营企业不同的地方。

  三、新的国有资产管理体系的基本结构

  我们应当认真理解十六大报告中对新的国有资产管理体制的完整表述。我把新的国有资产管理体制概括为:国家终极所有;法律界定到位;三级分别代表;分级统一行权。

  这个新体制最显著的特点,是在横向和纵向上确立了新的结构模式:

  在横向上,着重于解决出资人“缺位”的问题,成立国资委作为唯一的出资人,强调了所有者的三统一和三结合,结束了五龙治水的局面。这是所有制改革阶段最突出的成果。

  在纵向上,对于如何确定中央和地方在国有资产管理体制中的地位和作用,曾有三种思路:一是十六大以前长期实行的“分级管理”模式。第二种是“分级所有”理想模式。第三种就是“分别代表”即“分级产权”模式。国家只保持终极所有权,一般情况下,“分级产权”使你拥有所有者的三大权利,这是非常清楚的。根据产权制度的概念,国有产权的分权安排可以识别出至少8级:全民—全国人大—国务院—国务院国资委—省国资委—省资产经营公司—省国有企业董事会—经理层。因此,只要我们能够在大多数情况下行使三大权利,就被视为有所有权。

  四、新体系有待继续探索解决的问题

  新体系并未一劳永逸地解决国有资产管理问题,还有许多问题需要进一步探索。我认为突出的有三方面:

  1、横向上,资产统一问题。从政府各部门的横向关系看,三统一三结合基本上实现了所有者职能的统一,但没有解决管理对象——即国有资产的统一管理问题,国资委名不副实。经营性与非经营性;自然资源;企业与事业;金融、文化、军工、交通……资产边界并不清楚。

  2、纵向上,职责分工问题。国务院国资委的职责是明确的。上面提到,国家关注的国有资产领域,十六届三中全会《决定》里已集中到两点,即“关系国家安全”和“国民经济命脉”;在一年前的十六大报告中还有两点,即“基础设施”和“重要自然资源”。地方关注什么呢?十六大报告中只说了“其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”,没有具体的内涵规定,我们只好探索。

  在地方两级的探索过程中,以大中城市为中心的地方国资委的定位还好办一些,因为城市中对公共产品的要求,需要有相当规模的国有企业来承担,因此其在经济生活中的必要性是明显的。最难办的是省级国资委,对他们只有政治上或理论上的要求——即公有制为主体,很难找到实际的对省级公共产品的需要。因此他们可能更多地要从市场中去找自己的地位,体现控制力、影响力、带动力。因而它们不能靠垄断,而要靠竞争来体现自己的优势。这的确是高难度的。

  再从地区的横向关系看。由于分三级成立国资委,巨大的操作空间和相应的责任都交给了你,各级政府有了自己的责任,如何把握尺度成为各级自己的问题,从而有了竞争、比较和责任,因而对地方政府是一个严峻的课题。如何理解“坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用”,在操作上对国务院国资委不是问题,肯定是个做大做强的事情。但对于省市两级,由于并没有标准的解释,而权力又已下放到自己手中分别行使,不同的理解将带来不同的指导思想和行为。我们在这里听到了许多不同的声音,人们试图从一些特定的关系中去加以理解和把握。这些关系一是数量质量关系。二是中央与地方的关系。三是经营性国有资产与非经营性国有资产的关系。四是政治与经济的关系。五是资本的集中与高度分散的关系。六是公共产品与私人产品的关系。

  还有更多的议论。我们从中至少可以发现,这里留下了一个巨大的操作空间,其中充满了机会,也充满的风险。理论、实践;原则、灵活;探索、创新……都有其存在的理由;而混乱、谬误甚至陷阱,也充斥于其间。因此在地方国资委成立和开展工作之际,我们应该给自己提出这样一个任务,要立足于自己既不同于国家,也不同于地市的特殊位置,在国资监管的实践中不断探索,不断加深对这一问题的认识。

  3、体系内,管理体制问题。

  新体制只是理顺了政资关系,实现了政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,而对国资体制内部结构没有明确,只重申了“实行所有权和经营权分离”。“三权分离”体制并未得到明确和肯定,管理体制并不明确,有待探索。

  五、国有资产管理体系的内部结构与功能

  1、体系的认定

  党的十六大报告中只提出了“改革国有资产管理体制”;后来国资委成立,名称叫做“国务院国有资产监督管理委员会”,多了“监督”二字,据传是中央领导加上的。之所以关心这一提法,是想知道国有资产管理和监督体制究竟应该是一个怎样的结构安排,如何通过结构实现功能。因为系统论讲结构决定功能。
  所以这究竟是一个体制还是两个体制?我们看到过“国有资产管理体制和经营机制”这样的提法,似乎只有一个体制,其他是内部的局部的机制安排。如果是两个,合称又该是什么?我认为可以理解为两个体制,更具体地讲应该是三个,即管理、经营、监督。因此,我有时用“国有资产管理体系”来涵盖内部的体制。为了方便,也可以用“国有资产(资本)管理体制”,但必须明白这是一个大概念,里面还有内容。

  2、历史和逻辑的过程

  国务院国资委的成立是国企改革和国有资产管理体制改革的一个阶段性成果。历史或逻辑地看,今天的国有资产管理体制是分三步到位的。

  从上世纪80年代开始,是先由政企不分,直接管理,到政企分开,内部人控制。导致大部分国企衰败,国资流失。当然也有小部分搞得好的。于是产生争论,是体制问题,还是管理(即内部机制)问题。实践统一了认识,是体制问题。解决体制问题,90年代上半期开始建立现代企业制度,逐步开始强化监督,由内监、年终检查、发展到稽查特派员,有一些效果,但并不明显。因为仍受制于所有者不到位。直到十六大要求改革国有资产管理体制,实现权力、义务、责任三统一和资产、人、事三结合,才看到整个国有资产体系的完整构架,即管理、监督、经营三位一体、相辅相成的体系。所有者准备到位了。

  从动力机制上讲,也可以这样理解三个阶段:首先是少激励少约束。结果是自觉与不自觉两种情况同时存在。放权后经营者先相对独立,所有者与监督者不到位,形成激励约束机制都不到位,大量出现“内部人控制”,也有少数自觉者;二是无激励有约束。结果是现在留下的被监督企业感到最难受、最不平衡的情况。外派监事会制度出现后,监督者及约束机制开始到位,所有者及激励机制仍不到位,经营者感到最不平衡;三是有激励有约束。这需要所有者到位,而且对经营者和监督者都应具备。国家和各地国资委成立后,所有者与监督者、激励与约束机制都开始到位。所以尽管慢了一些,这还是一个逐步到位的健康积极的过程。

  3、三权分立的国有资产管理体系结构

  我所理解的国有资产管理体系或大体制,应该是一个决策、执行、监督三权分开的铁三角体制结构。除上面的历史和逻辑角度的论述外,从理论上讲,这种结构具有普遍意义。如现代公司制度中,股东会、董事会、监事会中实现的所有、决策、监督三分开;这可以理解为大三角之下又有一个小三角在运行。而深圳正在试行的政府改革,也要求实现决策、监督、执行三分开。

  在国际上,大陆法系公司制度直接接受了三权分立的理念,力图从法定权力的分配上来解决权力的制衡问题,故设立了专门的监督机构。而英美法系的公司制度虽然也考虑了分权制衡,但没有选择设立专门的监督机构,而是采取了另一种监督方式,这种方式在公司制度确立之初,主要是强调股东会的监督;稍后是强调董事会中的外部董事的监督作用,逐渐形成了一种董事会内部的监督机制,即外部董事的监督;现在则是进一步强调独立董事的监督作用。从实际效果看,大陆法系公司制度规定的专门监督机构的设置实际要比英美的单层制下的监督要有力,但董事会的创新精神似有不足。

  此外,从国家构建国资体系的过程中,我们也可以看看这种建立三权分立制公司法人治理结构的理解是否正确。对于这一点,凡熟悉国企改革历史沿革的人是不难了解的。

  4、依法处理三对关系

  正由于国有资产管理体系中有这种三角结构,所以必须要处理好的应该有三对关系,即所有者与经营者的关系;经营者与监督者的关系;还有一个很少提到的是所有者与监督者的关系。

  在三者关系中,国资委是起主导和决定作用的,因此对自身的职能定位应特别清醒。要特别注意国资委与一般股东和股东组织的异同性。相同部分,一是三权分离关系:决策、执行、监督三分开,与公司法人治理结构是同构的。是大股东会而非大董事会。二是三角关系:一种等距关系,相互制衡。两两太近,必失效或出事。三是委托代理关系:两重委托代理的契约关系,要求“归属清晰、权责明确”。四是直接间接关系:直接监督与间接监督成反比关系。在三权分离加委托代理的情况下,有委托才有监督。如国资委管企业,管得越松,监事会越要到位;管得越细,监事会越无所谓。今后的走向可能是小国资委、中监事会,大董事会。

  相异部分,一是机构常设性,国资委时刻在位,因此如何保证所有权与经营权两权分离,工作重点由原来的不到位转到不越位,值得很好研究。二是目标多重性,政策性目标与调控不可避免,不以利润为首要的或唯一的目标。三是结构复杂性,包括代理结构的宽长性和治理结构的复杂性。代理结构的宽长性,表现在由“五龙治水”转变为“多龙治水”;治理结构的复杂性,表现在新三会老三会在国有企业中都存在,加上经理层,有些特大型企业可能还有党组和纪委,如何协调关系,降低交易成本,发挥积极作用。四是双向关联性,纵向对上有国务院国资委和中央企业,对下有地市国资委和地方企业;横向有各党委政府的综合及行业管理部门,关系复杂。

  再看三者之间的关系,是所有者通过“委托—代理”设立经营者和监督者的关系,相互之间是法律约束,不是行政约束。这就是新体制的特征之一“法律界定到位”,强调企业的内部与外部的关系都要以法制作为基础。

  如果不用法律法规约束,三者关系不好处理。两两靠得太近,第三者就会失效。所有者与经营者靠得太近,可以直接监督或放纵,监督者会失效;所有者与监督者靠得太近,授予监督权力过大,经营者会失效;经营者与监督者靠得太近,则有合谋嫌疑,所有者会失效。因此要用法律法规来保持三者之间必要的张力。这里面,三者都要力求做合格的行为者,其中所有者的态度和行为是至关重要的。如果所有者不合格,其它两者必然不合格。因此我们在这里也看到,国资委作为政府的所有者代表能否管好国有企业是国有企业是否能够搞好的关键问题。正是这个问题,才引起了市场经济国家中一直存在的国有化与私有化的长期争论,而国资委成立后的实践又已经并正在为这些长期的争论添加新的注脚。必须明白,我们正在承担历史的责任。