小额信贷扶贫到户，最早是由孟加拉国的尤诺斯教授创办的乡村银行实施的，被称为“GB”模式，目前已在世界70多个国家地区推广。通过福特基金会的介绍，1994年由中国社会科学院农村发展所杜晓山教授等引入，并以“扶贫社”的形式在河北易县、河南南召等地试验，取得了成功。1997年后，云南、陕西等省区较大规模试行。温家宝总理1999年6月8日的一次讲话中曾经给予高度的评价：“扶贫信贷资金怎么到户，怎样管好，是扶贫开发中一个长期没有解决好的问题。一些地方采取小额信贷的办法较好的解决了这个问题。这种形式，资金到户率高，项目成功率高，贷款回收率高，受到贫困地区广大干部群众的欢迎，要在总结经验，规范运作的基础上稳妥地推广。”之后，温总理又指出：“农村小额信贷扶贫是帮助农民脱贫的一个有效途径，一定要把这件事办好。”然而，遗憾地是，有关部门和一些地方对小额信贷一直“耿耿于怀”，一而再、再而三地散布小额信贷“存在着风险”、“有个地位定位问题”；特别是，有个部门在对小额信贷进行所谓的“规范”名义下，取消了小额信贷较高利率、贷款小组互助互保互督等实质性的制度安排，因而异化成了传统的农村信贷，而传统的农村信贷是“扶富不扶贫”。之后，小额信贷交由农业银行运作，而农业银行商业化改革后对小额信贷不感兴趣，积极性不高，况且农行在乡一级已经没有分支机构，无法运作小额信贷；继续让政府扶贫办、妇联等系统代为运作，却不给他们运作经费；此外，一些有地位的人对小额信贷扶贫到户的性质定位问题不断提出质疑，使全国自2000年后小额信贷处于低潮。

    2005年中央一号文件明确指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”这一要求，可以认为是党中央、国务院对小额信贷长期争论的一个总结。

    在此，国际社会和我国现有从事小额信贷的人士一致认为，只有小额信贷才做到了“真扶贫、扶真贫”。由我向全球环境基金（GEF）申请成功、并主持的“中国云南山地生态系统生物多样性保护示范项目(YUEP)”小额信贷的实践，也证明了这一判断。那么，小额信贷的制度安排，是怎么样做到了“真扶贫、扶真贫”呢？

 

    小额信贷的第一个制度安排，是坚持小额度、短周期贷款。凡申请贷款，每笔一般在几百元至一千元人民币之间，期限一般在3个月——一年，最长不能超过二年。

    之所以规定小额度短期贷款，这是由小额信贷服务的都是贫困地区，村民绝大部分都处于贫困状态，家庭底子薄，过去几乎没有信贷经验，难以从事大规模的经营活动，只适宜从事那些无风险或小风险、易操作、周期短、见效快的小型项目的实际，所决定的。例如，贫困户一般都是用于家庭养殖业、购买化肥等的垫本，有的作点小本买卖等。这些小型项目一般所需贷款数额不大、期限不长，特别是村民都有一定的技术和经验，成功率大，失败率小。只有贷款项目成功了，贷款村民的自信心才会增强，示范效应随之显现出来。

    YUEP项目曾发现县、乡、村干部打着反映农民意见的旗号，一而再、再而三地要求大额度、长周期的贷款。很明显，这些干部代表的不是贫困户的意见，而是农村富裕农户的要求。因为，第一，富人才用得起大额度、长周期的贷款；第二，富人还不起贷款时就赖帐，因为他们是强势人群，别人奈何不得。这和国有企业赖帐差不多。这就是一些地方小额信贷、乃至传统农业贷款失败的根本原因。

 

    小额信贷的第二个制度安排，是贷款无需抵押与担保。其理由是：穷人由于贫困，一是自己没有财产可以抵押，二是富裕者普遍不愿为其担保，因而在现行的金融制度下无法得到贷款。为此，小额信贷扶贫到户的贷款。不需要财产抵押和他人担保。

现实社会中，有的人认为不能向贫困农户贷款，因为没有财产抵押。这种主张的荒谬性在于，他们不明白贫困农户之所以贫穷，重要原因之一在于他们不能获得贷款，也就没有改善其贫穷状况的公平机会。正是由于不少金融机构不让贫困农户获得无需抵押与担保的贷款，所以小额信贷就是迄今能够找到的保障贫困农户获得信贷这一基本人权的唯一选择。

同世界上所有的商业银行一样，我国现有的农业银行、农村信用合作社，还有农村实际存在的民间借贷乃至高利贷等，在放贷时都需要抵押和担保，以确保贷款的安全。贫困农户由于家中没有值钱的财产可作抵押，也找不到富人、企业或机构为其担保，因而贷不到发展生产与经营所需要的贷款。

    富人、企业及其他机构一般都不愿意为贫困农户贷款进行担保，在他们看来贫困户没有还贷的信誉，以至于这一看法成为现实社会的“公论”。其实这种“公论”是不符合实际的。孟加拉国和我国的实践都证明，贫困农户使用小额信贷的还贷率在99%以上，而地方行政机构、公司、富人使用扶贫贷款的还贷率仅在50%左右。再从信誉发展史来看：在大家都贫困的情况下，社会信誉普遍较好；当社会经济获得一定的发展，先富裕起来的一部分人的信誉变坏；而当社会继续发展，法制逐步健全以后，信誉变坏的那部分先富裕者迫于法制，而不得不从坏变好。因此，指责贫困农户还贷信誉差，是不符合事实的。

 

    小额信贷的第三个制度安排，是村民申请贷款者小组互助互督互保，即申请贷款者必须结成5人（户）的互助、互督、互保小组，这是很重要的制度保证。小组成员在选择贷款项目、按时还本付息、实施监督等方面，承担相应的连带责任。虽然借款是个人行为，最终由个人决定，但小组中的5人有相互依存的关系，从而起到连保的作用。为此，有直系亲属关系的不能在同一小组，以防止因直系亲属关系而影响连保作用。

    YUEP项目的哲学思想是充分相信农民特别组织起来贫困农民。村民自己建立的小组完全采用自愿的形式，并由他们自己选举产生负责人。一方面，他们对小组中的人都非常了解，共同的利益把他们连结了起来，那些“情不投、意不合”的人是不会自愿组成小组的；另一方面，组合在一个小组中的各个农户，还具有互助、互督、互保的义务和责任。这就保证了他们在酝酿组建这种组织时，都进行了认真的掂量，有的还要进行几次或十几次的串连和反复讨论。如此形成的小组，基本上做到了“情投意合”。

成立5人（户）的贷款小组，并使之互助、互督与互保，从而把小额信贷不需要抵押与担保的成本外化给了小组。我们知道，在通常的情况下，以银行为代表的金融机构需要较高的运作成本，从而使其利润相应减少。为了降低运作成本，他们普遍采用鼓励储蓄、大额度贷款、中长期贷款等方式，而对贫困者所需要的小额度、短期贷款不感兴趣，因为这些贷款运作成本很高，而利润却少得多。

YUEP项目充分吸取小额信贷扶贫到户的经验，在制度设计时，已充分考虑到了运作成本问题。一个流域的社区共管委员小额信贷业务，要把贷款送到分散的社区村民尤其是贫困者的门上，并到贫困者居住的村社收回贷款；而且每人次的贷款数额不大，一般只是几百元至一千元，特别是每人次的还款连本带息不过几十元。这和大多数银行一次贷款数十万元、数百元万元、数千万元甚至上亿元的整借整还相比，显然在人力、时间、物力上付出的成本要多得多。为了解决高成本运作问题，除了提高利息外，还采用了小组这种贷款者自我组织、自我管理和自我约束的自治形式，既提高了贷款的还款率，又成功地实现了信贷经营机构的成本转移。

通过贷款者小组形式实现的成本转移，具有十分重大的意义：一是充分发挥了贷款者参与金融信贷活动的积极性和聪明才智。项目社区村民尤其是贫困者之所以贫困的重要原因之一，是他们没有机会、没有能力利用金融信贷发展生产经营活动而赚钱，现行的扶贫及农村金融对贫困者的要求及呼声不予重视，往往把他们排斥在贷款对象之外，出现“贷富不贷贫”。为了有效解决这一问题，一个重要措施就是社区村民尤其是贫困者组织起来，把运作成本外化给贫困者自治组织，并使贫困者自治组织在金融活动中强有力地面对贫困与社会，显示了贫困者的力量。二是在降低运作成本的同时，也使小额信贷在财务和经济上具有了经济合理性和持续性。一个小额信贷的工作人员之所以能负责数十个贫困者的贷款，主要是因为这些单个贫困者的贷款、还款活动，都是通过贫困者自治组织进行的。贷和还均由小组长统一办理，即小组统一从小额信贷组织贷出，再分给各个贷款贫困者；还款时也由小组长统一收齐后交给小额信贷工作人员。这样，贷款和还款的大部分工作都由自治组织代理了。

    YUEP项目的贷款村民尤其是贫困者小组之所以能被广大贷款贫困者接受，原因主要有二：一是贫困者隐蔽性失业严重，非工作时间的机会成本为零或接近于零。由于没有参与信贷和劳动就业的机会，在干完农活后他们不得不在家闲着，从而出现许多人责难的所谓“懒”、“白天在家烤太阳”等现象。通过小组将贫困者组织起来，这对于贫困者来说不但不会占用工作时间，不会影响他们及其家庭的生产、经营，而且使他们获得了信贷权利与机会，他们当然乐意接受。二是贷款贫困者的小组及其活动，给他们及其家庭带来了较高的社会评价和心理收益，在某种程度上说是大长了他们的志气，培养了他们的团队精神，增强了他们团结起来向贫困抗争的自信心和能力，因而受到他们衷心欢迎。

 

    小额信贷的第四个制度安排，是较高利率，即一定高于金融机构的利率。这是因为，小额信贷不是无偿的救济款，而是一种村民互助的信贷，因此就不但要还本付息，而且利息率一般比农业银行、农村信用社的利率略高一些，但却低于高利贷利率。

首先，较高利率才能使宝贵的社区保护与发展基金真正到达村民特别是贫困者手中。这是因为，贷款利率如果不高或者零利率，贫困社区中各类农户都会出来争夺这份“廉价午餐”，许多人头脑里的“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”、“搭便车”等思想，特别是使那些强势人群、先富裕起来的人群，利用自己的地位与势力“霸占”这类贷款，一般的村民尤其是真正贫困农户往往难以沾边。这正是我国现有农业银行、农村信用社多年来大量贷款到不了一般村民的体制原因，也是我国自80年代中期以来大规模扶贫十几年来“真正的贫困农户难以得到贴息贷款”的深刻原因。

    其次，较高利率才能使贷款者产生精心经营的压力与动力。这是因为，低利率将给借款者一个错觉，即小额信贷是无偿扶贫款，是一种很不“严肃”的贷款，因而可以马马虎虎使用，或者说用好用坏无所谓。只有在较高利率的压力下，贷款者不但要还本，而且要付高利息，因而就必须精心使用，如无特殊“天灾”“人祸”，就必须成功，不许失败。

其三，较高利率才能解决高违约率问题。实践证明，低利率是导致高违约的重要原因之一。在低利率下，借贷者和放贷者都认为小额信贷是一种“白送”的礼品，既使贷款者产生“等、靠、要”的依赖思想，又使其形成赖账不还的恶劣习惯。我国农业银行和农村信用社长期来存在的大量呆账、坏账，以及巨额扶贫贴息贷款不到50%的低还贷率，一而再、再而三地证明了这种危险的存在。

其四，较高利率才能覆盖小额信贷的成本。小额信贷的设立，除了支持贫困村民使用贷款发展家庭生产经营增加收入外，还要提供它自己的组织本身运作所需要的成本，包括办公用品、人员服务费、通信、交通等的支出。如果小额信贷不能通过利息收入覆盖它与社区共管组织的成本，那么它本身也就不能生存下来。

    在此的问题是，社区村民尤其是贫困农户愿意使用较高利率贷款吗？他们付得起较高利息吗？按照人们通常的看法，社区村民尤其是贫困农户既不愿使用较高利率的贷款，也付不起较高利率；特别是，低利率甚至零利率不是对贫困村民更有利吗！这种看法是很幼稚的，也是站不住脚的。国内外小额信贷扶贫到户的实践证明，不要说没有低利率和零利率的信贷供贫困农户使用，就是法定利率或高利率的商业银行贷款也轮不到社区村民尤其是贫困农户使用。那么，面对农村民间高利贷，社区村民尤其是贫困农户是眼巴巴、望眼欲穿地盼望着较高利率的、村民自己的小额信贷。这是因为，一方面，贷款的社区村民精心使用利率较高的小额信贷普遍产生了预期收益，付得起利息；另一方面，正是因为较高利率，才使非贫困户不乐意、不耐烦使用，才最终“轮”到一般村民和贫困者使用。毕竟，非贫困农户若要发展家庭生产经营，可以到我国国有商业银行或农村信用社去贷款。

    据笔者对云南省1997年至今已经在全省113个县实施的小额信贷扶贫到户总放贷50多亿元的面上调查，并具体解剖师宗县5个乡、105户使用小额信贷的贫困农户的情况分析，贫困农户之所以愿意使用高利率的小额信贷，其经济方面的理由如下：一是扶贫贴息贷款只还本，而没利息，但从中央政府责成有关部门拨出并实际到基层后出现较大比例的“渗漏”，贫困农户根本看不到、贷不着；二是包括农业银行、农村信用社、农村合作基金会（后被全国“一刀切”地取缔）的金融信贷，执行的是央行规定的统一利率，在1990年代中期由于通货膨胀还是负利率，但贫困者由于没有抵押和担保，也贷不着；三是农村社区亲朋好友间的贷款在许多贫困地区是不收利息的，但贫困者的亲朋好友也处于贫困状态，无款可借；四是农村中较普遍存在的自发性的、互助性质的储金、摇会、地下钱庄等，贫困农户要么无力参加，要么参加了自己入会的资金也不多，入会者越多“轮到”每户头上的时间也越长，往往是远水解不了近渴；五是贫困农户急需要用钱时，只有向民间高利贷者借贷，结果往往是借高利贷救了一时之急，待高利贷主逼债时往往倾家荡产。而小额信贷的利率虽然高于同期同挡次商业银行的利率，一是毕竟比高利贷低多了，二是只要在国家法定的同期同档商业银行利率的倍数之内，贫困农户发展家庭生产经营，当然是求之不得了。

 

    小额信贷的第五个制度安排，是以贫困农户中的妇女为主要承贷对象，这是国内外小额信贷扶贫到户从实践中总结出来的成功经验。在贫困者家庭成员中，妇女具有节俭、顾家、不乱花钱、能按时还钱等品德。她们一心用于为家庭谋利益的生产经营活动，而且相对于男子来说外出较少，便于从事家庭养殖、手工业生产，也便于开会和参加小额信贷组织的各种活动。实践证明，社区保护与发展基金通过小额度短期贷款，对贫困农户妇女比对贫困农户男子的作用更大。这是由贫困农户妇女的自身条件及其经济、社会地位所决定的。

    首先，贫困农户的贫困，在某种程度上看是妇女的贫困；而消除了妇女的贫困，农户贫困便随之消除。世界各发展中国家贫困农村的一个共同特征是，妇女承担着繁重的家务劳动、田间劳动，但她们的社会地位和家庭地位却很低。中国贫困地区也是如此。处于社会最底层的妇女无论在社区还是家庭中，一般情况下只有辛勤劳作的责任，而无发表意见和做出决策的权力，她们的聪明才智被压抑乃至被湮灭了。凡是到贫困农村调查的人都可以发现这样一个事实：除了天灾人祸等不可抗拒的情况外，贫困农户生活相对安排得较好者，可以断定该家庭有一个称职的女主人，或者说女主人在家庭中有发言权和决策权；反之，则说明该家庭女主人没有发言权和决策权。如果一个贫困农户家庭中没有女主人，那么这个家庭的生活肯定是乱了套的。因此，人们常说，一个家庭可以没有男主人，但绝对不能没有女主人，否则这个家庭便不成其为家庭。

    其次，贫困妇女特有的母爱、责任感和自我牺牲精神，决定了她们承贷的成功率。贫困妇女作为家务劳动的主要承担者，她们总是把照料、维持家庭的生存时时刻刻放在心上，并为此而拼命劳作、精打细算。在家庭生活极端困难时，男子可以逃离家庭，最有力的借口是外出打工，但是他们外出的目的首先是自己要吃饱饭；然而妇女则不能，她们要留在家里，维系着这个家庭。相对而言，饥饿与贫困更多的是妇女而不是男子所面临的问题。如果家庭成员中必须有一个挨饿，不成文的规矩是这个人必然是母亲。在缺衣少食的日子里，母亲大都有过那种不能喂养子女而心灵有创伤的悲惨经历。如果有饥饿和贫困抗争的机会，贫困妇女往往比男人更能本能地挺身而出成为能干的斗士。

    母爱，这一母性的天职在贫困农户妇女身上体现得更为充分。她们忧虑子女的现在与将来；为了孩子的利益，她们心甘情愿地做出一切牺牲。而且，贫困妇女还常常把这种人类最伟大的爱，无私地奉献给自己的丈夫、儿女和丈夫的父母。她们活着的神圣使命之一，就是使她所在的家庭能够生存下去和生存得更体面些，这已成为她们拼命劳作的动力与目标。为了饥饿的孩子和家庭，贫困农户妇女必须做出最大限度的努力，直到最后的时刻。

贫困农户妇女在操持繁重的家务劳动中，自觉不自觉地学会或养成了积累和再生产的本领。在中国和其他国家的贫困地区都可以看到这样一种情况：贫困农户妇女在通过参与项目获得一笔收入后，首先想到的是一家人的吃饭问题；若吃饭问题解决了，则考虑一家人的穿衣问题、住房问题、子女读书问题，特别是积累和再生产问题，而男子则往往优先考虑的是自己喝酒等问题。由此可见，在捕捉和利用机会对付贫困方面，一般说来，没有一个贫困男子可以与热心的贫困妇女相比。因此，贫困农户依靠妇女的努力，是能够缓解乃至根除贫困的。

    然而，人们不得不面对这样的现实，虽然贫困农户妇女具有这么多的优点、美德和能力，但是她们在与贫困抗争中却处于不利的地位：第一，她们没有表达自己的意见、愿望和要求的场合与机会；第二，在一些社区特别是传统的扶贫开发项目里，她们很少参与，有的地方甚至出现了这样的情形；男子开会和受培训，而由妇女去劳作；第三，除了城里人雇请女保姆、服务行业女工等情况以外，贫困农户妇女极少有在城市找到像男子打零工那样的机会。

    因此YUEP项目实行小额信贷主要由妇女承贷，这对于发掘妇女的潜在才能，发挥她们的作用，无疑具有十分重要的意义。