这个农民基金会为什么能够低成本可持续性发展?

                      ——联合国援助云南YUEP项目的创新

迄今为此，无论中国政府资助、或是国际组织援助的中国农村社区发展项目，一般都具有两个显著的特征：一是由相关政府机关组成项目办公室；二是有一定的资金投入。为此，一旦项目结束了，项目办公室撤消了，没有资金投入了，项目也就没有了可持续性。

中国云南省多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目，简称YUEP，是经云南省政府报国家财政部批准，由云南社会科学院和美国威斯康星大学、泰国清迈大学以及美中环境基金联合向联合国全球环境基金（GEF）申请资助立项、由联合国开发计划署（UNDP）执行的多边国际合作项目。自2001年8月启动以来，YUEP项目试验了多项创新，其中之一是成立社区保护与发展基金组织，并在实践中不断地发展和扩建。到2005年12月，共筹措本金92。5万元，在48个村组建了贷款小组176个，累计向2211户农户发放贷款168。63万元，还款率为100%。据初步统计分析，年均贷款回报率（未计算人工成本）为128%。目前，项目虽然结束了，但是社区保护与发展基金仍然存在，并且不断地发展。

一、农民基金会成立的背景

上个世纪80年代中期，我国农村曾试验农村合作基金会，并作为农村十大改革试验之一，而闻名于世。后来，由于县、乡政府官员等纷纷眼红农村合作基金会这块“唐僧肉”，在“关心”、“关照”的名义下为自己及其亲朋好友“贷款”而不归还，导致一大批机构出现危机。对于这种行政干预问题而出现一些问题，本来是不难解决的，但后来的应对是“一刀切”地将其取缔了，并且规定各地不得再发展。

那么，YUEP项目为什么还要碰这个“雷区”哪？原来，项目区属国家级无量山自然保护区，周边社区全是贫困村社，有的村庄农民连饭都吃不饱。为此，要让他们参于自然保护区保护，就必需首先帮助他们脱贫致富。经调查，除自然地理位置偏僻、交通不便等因素外，制约社会经济发展的原因就是村民缺乏发展生产和家庭经营的资金。农业银行从来就没有进入过项目区；农村信用合作社曾进来过，但是后来撤除了。由于贫困，村民很难获得发展家庭生产经营的贷款，所以缺乏生产垫本，加之农作物（粮食、经济作物）产量低，经济收入增长缓慢，导致社区村民长期贫困，陷入了“贫困——贷不到款——更贫困”的恶性循环。为了生存，村民们不得不把已存在不多的森林资源作为增加经济收入的主要来源，以毁坏生态环境为代价来索取生活资料，从而形成了越贫困越索取的恶性循环。

为了帮助自然保护区周边社区贫困村民增加收入，本着我们党一贯倡导者的“以人为本”、“实事求是”、“大胆探索”等精神，YUEP省项目办设计与实施了保护与发展基金。基金的目的是：帮助森林与自然保护区周边社区村民发展生产、增加收入，进而提高村民参加森林、自然保护和生物多样性保护的积极性，同时以其利息收入作为流域社区共管委员会和自然村社区共管小组的活动资金支持，保障社区共管具有长期存在和有效活动的可持续性

YUEP项目试验的社区保护与发展基金，缓解了村民贷款难的矛盾，以生产垫本支持村民发展家庭经营。在增加经济收入的同时，激发出村民对森林资源、生态环境进行有效保护的积极性。筹措设立社区保护与发展基金采用项目借支、村民入股等方式，并按村民的意愿进行运作，从而使基金成为社区共管组织的资金支撑，在使项目具有可持续性的同时，具有低成本的可推广性。

二、基金会的性质

YUEP社区保护与发展基金是社区村民自己的基金，不同于其他农村发展项目基金。一方面，它的所有权属于社区村民，为了解决农户贷款难问题而设立，因而受到村民的欢迎；另一方面，基金贷款利息的一部分用于社区共管组织的日常活动，从而解决了基层项目组织机构的活动经费这一老大难问题，因此有着长期运作的动力与机制的保证，使社区共管组织、项目、以及基金都有了可持续发展的物质保证。

社区保护与发展基金信贷机制的设计，符合村民的实际和要求。它的特点是：投入小、见效快、快借快还、滚动使用，有效地提高了基金周转利用率；使村民在参与基金贷款活动中，提高自己的家庭经营能力、市场竞争能力、村民自治能力等，丰富了村民的市场经济知识、金融知识、文化知识，激发出潜在的聪明才智；增强了村社组织的凝聚力和村民的团结互助，有效地促进了社区精神文明建设。

社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试，给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇，为一些缺乏生产垫本资金（购买农药、化肥、籽种、地膜、鸡苗、仔猪、仔牛、仔养和做小本生意的资金）的农户提供了有利条件。村民可以通过参与基金活动，学到金融知识和环境保护意识，提高发展生产、家庭经营的技术，依靠自己的努力来增加经济收入，进而对森林生态、生物多样性和社区环境进行有效的保护。

三、基金由村民自己管理

社区保护与发展基金是由社区共管委员会与自然村共管小组共同管理的、有偿有息、长期滚动使用的民间互助性组织，运作使用仅限于本社区内与森林、自然保护区、生物多样性保护有关的业务范围。因此，所发生的业务（贷款、还款）仅在本社区内有效。社区保护与发展基金不设金库、不搞银行结算，不向本社区外的单位和个人吸收存款或发放贷款，参与基金的贷款人员不用财产作抵押。基金借鉴小额信贷及国内有关社区发展基金的经验，结合项目区实际，制定基本原则为：股份合作原则、自愿申请原则、男女主人共同参与原则、连带担保原则、自愿组合原则、分批贷款原则、规划到户原则、小额度与短周期原则、高利率原则、村民大会讨论决策原则。

社区保护与发展基金的组织机构是流域社区共管委员会和村民共管小组。流域共管委员会设立保护与发展基金办公室，全权负责社区保护与发展基金的运作。具体运作人员与程序由社区共管委员会集体讨论决定。社区保护与发展基金办公室建立一级帐，由流域共管委员会指定财会人员。自然村（共管小组）为保护与发展基金的组织管理机构，运作办法由村民大会讨论决定。自然村共管小组建立二级帐，财会人员、信贷员由村民在共管小组成员中推荐产生。YUEP省项目办负责社区保护与发展基金运作的协调和监督工作。

   四、基金是对新的农村合作金融组织的一次新的培育

社区保护与发展基金是对新的农村合作金融组织的一次新的培育，它的运作完全适应了贫困地区农民建立自治金融组织的强烈愿望。只有村民自己团结互助的金融组织，才能全心全意为村民的利益服务。因为贫困者获得了贷款，才能获得他们生存与发展的基本权利。

造血式的扶贫方法，是当前理论界和扶贫工作者所推崇的方法，然而，大多数的扶贫工作和项目的实施，还延续着传统的方法，表现为注重硬件（基础设施）建设，而轻视软件建设（人才培养和能力建设）的趋向，或者搞一些平均分配和无偿送给的项目，最终走到输血式扶贫上。YUEP项目则注重人才的培养和村民的能力建设，更重要的是相信村民、依靠村民、放手让村民实验属于自己的基金。对项目的资金实施有偿使用，激发出村民的聪明才智，培养经营管理能力。例如，在政府配套资金的使用上，除了一些必要的基础设施建设资金外，还抽出一定比例的资金，纳入基金管理范围，向村民提供贷款，进行有偿使用，是名副其实的造血式扶持。

YUEP项目社区保护与发展基金的建立和运作方法，按照村民的意愿和基金管理原则，能够成为社区共管组织的资金支撑。一是社区保护与发展基金是村民自己的金融组织，前提是为村民服务，不以赢利为目的，贷款所产生的利息，全部留在流域内各级社区共管组织，省、县项目办公室不拿走一分钱，赢得了村民的拥护和支持。二是基金利率的使用和分配设计较为科学与合理，经村民讨论后的利息由流域共管委员会、村共管小组和贷款村民按比例分配和管理。但是利息的60%还是留在村民的基金内，流域共管委员会和共管小组将所得的利息用于日常工作经费和有关人员的劳务补贴等。这样一来，基金在不断地发展壮大，各级共管组织也有了活动和管理的运作经费，因此，具有可持续性。

五、基金为什么没有风险？

YUEP项目区基金运作六年来，全部贷款农户的项目成功率在98%以上，按期还贷率100%。之所以尚未出现风险，主要有以下原因：

（一）一开始就禁止党政干部介入

20世纪80年代中期开始，中国农村合作基金蓬勃发展，曾经为当地农村的发展作出了贡献，但是后来出现了一系列的问题，最后导致失败，被“一刀切”地取消，其中最为重要的原因在于当地党政干部介入。党政干部介入后，一般都是违背市场规律和原则运作基金，有的则是利用贷款权而谋私，导致基金贷出去收不回而跨掉。吸取被“一刀切”取缔的农村合作基金的教训，YUEP项目所试验的社区保护与发展基金的组织、规则的制定和具体的管理、运作，从一开始就禁止党政干部介入，保证了基金真正属于村民，为村民服务。村民真正体会到基金是他们自己的基金，大家都来关心共管组织和基金的运作情况，互相帮助，互相监督，使得基金的发展充满了生命力，同时也降低了基金的风险。

（二）只在自然村内设立，范围小，易监管

YUEP项目试验的社区保护与发展基金属于自然村内的基金，基金的管理和运作必须在自然村内部。由于一个自然村的范围小，农户数少，农户之间相互比较了解，村民大会在审查贷款时能够做到认真、负责、可信。只要严格按照贷款制度通过层层负责，层层把关，等于对贷款项目进行了4次可行性论证。贷款农户之间的也能够真正做到互相帮助、互相监督，使得贷款风险降到了最低，可以最大程度的保证贷款能够给贷款农户带来收益，并能按时收回，可持续的发展下去。

（三）贷款还款均在村民大会上进行，透明度高

社区保护与发展基金的组织、规则的制定、贷款小组的组成和每次贷款、还款都在村民大会上进行，股金的利息、贷款利息的制定和分配也是由村民大会讨论决定。共管小组实行帐务公开，每次贷款、还款、利息收入和分配等情况都要在村民大会上宣布，共管小组提成的利息使用必须在村民大会上讨论通过，受全体村民的监督。由于透明度高，公开化的运作，切实、有效地监督，基金的风险也就降到了最低点。

（四）基金实现了低成本运作

基金的运作主体是村共管小组和村民组成的贷款小组，贷款、还款都在村内进行，需要的时间和精力不多，大家都可以无偿的工作；对贷款农户贷款审批手续虽然多，但农户之间都相互了解各自的情况，又是在村里进行，可以利用休息时间进行，不需要经费；对贷款农户的监督，主要以村内和贷款小组内监督为主，都可以在日常交往中进行，不需要专门的时间和经费。当然，基金操作中，需要的一些办公和财会用品；共管小组成员、会计和出纳的误工补贴也不多，由基金利息的一部分支付就够了，这和农业银行和信用社的传统农业贷款、孟加拉国乡村银行的小额信贷的高成本运作，形成了鲜明对比。

                                        赵俊臣 云南省社会科学院 研究员

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