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行政管理体制创新:民营经济发展对政府的客观要求
作者:刘华富    发布:2006-06-07    阅读:2219次   
     民营经济已经成为我国经济的一支重要力量,社会财富新的增长极,劳动就业的主渠道和社会稳定的基本力量。民营经济的发展,对政府行政管理有“三新一低”的创新要求。即:政企关系的新定位,行政服务的新内容,行政监管的新方式,同时,尽可能的降低行政成本。
    一、 政企业关系的新定位
    政府和企业的关系,在我国,是一个研究已久的课题。有人从权属关系入手,把过去的国营企业定义为行政机构与附属物的关系;还有人把政企关系概括为三种类型:“父子关系”、“手足关系”、“交警与司机的关系”,……。政企关系之所以引起人们如此的关注,是因为在长期的计划经济体制下,企业是政府办的,而经济体制改革从扩大企业自主权入手,经历了扩权让利、承包制、利改税、创建现代企业制度的改革历程,无一不涉及政府与企业的关系。民营经济的发展则不同。民营经济的诞生,没要政府投资一分钱;民营经济在市场中打拼,不要政府承担经营风险;民营经济破产倒闭,不要政府承担后果;民营经济的工人下岗失业,不要政府进行安置……。民营经济与政府的关系很简单,就是行政组织与经济组织的关系。
    政府是一个获得公众授权,依法管理社会事务的行政组织。政府的职能概括地说有四项,(1)政治职能:对内维护统治者的统治,镇压被统治者的反抗;对外维护国家主权,维护国家的统一,维护国家领土的完整。(2)军事职能:对内镇压被统治者的反抗,对外抵御外来民族的入侵。(3)经济职能:组织国家经济建设,调控经济运行,保持社会经济的稳定。(4)社会管理职能。管理各种社会公共事务,维持社会秩序。政府履行自身的职能是通过为社会提供公共服务和公共产品来实现的,换句话说,政府实质上就是一个公共产品生产者(对此,作者在西南交通大学出版社出版的专著《行政经济学-政府行政的经济分析》和《试论公共产品的生产和度量》、《论行政成本》、《“经济型”政府研究》、《行政管理体制改革的经济分析》等文章有详尽的论述,互联网上有大量转载)。
    民营企业是一个经济组织。它拥有一定财产,依法进行生产经营活动,以收抵支,并取得赢利。它的职责是:生产物质财富,发展社会生产力,满足社会生产与消费的需要。民营企业履行自身的职责是通过市场交换来实现的,民营企业实质上是私人产品生产者。
政府与民营企业的关系本质上是行政组织和经济组织的关系。在法律上二者是平等的主体:政府依法行政;企业依法经营。从社会分工来看,政府是公共产品生产者,企业是私人产品生产者。企业享受了政府提供的公共产品,应该向政府交税。向政府交税是企业获得公共产品的代价。政府收取了企业和公众交纳的税收,应该为企业和公众提供优质、适度的公共产品(行政服务)。从两大组织扮演的社会角色来看,民营企业是私人利益的追逐者,政府是公众利益的代表,政府应该代表公众利益对民营企业进行监管。公共产品生产者和私人产品生产者、纳税与服务、经营与监管是这两大社会组织本质关系的自然延伸。
    在理论上认清政府与民营企业的关系,是深化行政管理体制改革,进行行政管理体制创新的前提。首先,民营经济的发展把过去纷繁复杂的政企关系简化了。政府与企业,既不是“父子关系”,也不是“手足关系”,就是行政组织和经济组织的关系,就是公共产品生产者和私人产品生产者、纳税与服务、经营与监管的关系。其次,有利于规范政府行为和企业行为。政府作为一个行政组织,应该去办一个行政组织应该办的事,企业作为一个经济组织,应该去办一个经济组织该办的事。这样,政府就不会“越位”、“缺位”、“错位”,同时,也可以避免“经济组织行政化”。第三,可以明确行政管理体制创新的方向。政府行政管理体制创新,必须建立在认清自身的性质、职责的前提下,结合行政环境和服务对象,创建合适的行政模式,为企业和公众提供最佳的服务。
    二、创新政府为企业服务的内容
    政府应该为企业提供服务,这是由政府的职责决定的。企业向政府缴纳了税收,也有权要求政府提供优质的公共服务。政府应该为企业提供哪些服务呢?
     1、为企业创造良好的生产经营环境。首先,应该为企业创造稳定的宏观经济环境。企业在生产经营活动中最怕的是一会儿社会需求急剧膨胀,企业加班加点的生产,并引致企业盲目投资,一会儿社会需求急剧萎缩,生产出来的东西卖不出去,投资收不回来,导致企业巨额亏损甚至破产倒闭。宏观经济环境企业是左右不了的,只有政府——一方面凌驾于社会经济生活之上,另一方面又掌握着调控经济的各种手段,能够调控社会经济的运行。政府为企业最应该提供的服务是保持社会经济的稳定,熨平经济的波动周期,避免社会经济活动的大起大落。其次,合适的微观经济环境。它包括:(1)良好的基础设施和公用设施(水、电、气、交通、通讯)。这方面现在地方政府通常比较注意,“三通一平”、“五通一平”、甚至“七通一平”,企业也比较满意;(2)良好的社会环境。企业在一个地方从事生产经营活动,不可避免的要和周边群众打交道,良好的人文环境对企业维持正常的生产经营活动来说非常重要(3)良好的金融环境。良好的金融环境不仅能够为企业的发展融通资金,而且企业暂时闲置的资金可以通过各种金融工具实现资金增值。
2、优质、高效的行政服务。(1)提供行政许可。政府为企业提供行政许可目前主要表现为办理各种政府证件。“办证多”、“办证难”是企业最头疼的事。2001年作者参加成都市人民政府清理各种办证的专项调查,曾看到一些企业专门拿出两间大办公室来悬挂各种证件,还有些企业干脆将一些不常用的证件用文件柜装起来(可以设想企业为办理这些证件要耗费多少人力、物力、财力);如果说过去政府部门办理各种证件是为了部门收费的话,现在政府办理各种证件几乎不收费,但事情更难办。在“行政问责制”下,各政府部门都怕承担责任,互相推委,互设前置条件,弄得企业很为难。比如,营业执照年检,过去是工商行政管理部门是催着办理企业办理,在“问责制”政府下,办理营业执照年检的前置条件是“安全生产许可证”,而安监部门办理“安全生产许可证”的前置条件又是“建筑物消防合格证”,办理“建筑物消防合格证”的前置条件又是“建筑施工图纸”,建筑设计部门设计建筑施工图的前置条件又是“规划许可证”,规划部门办理“规划许可证”的前置条件又是国土资源管理部门的“土地使用证”……,再如,过去企业办理变更手续很简单,在工商行政管理部门1小时内就可以办理完毕,2005年笔者帮一个企业变更同一行政辖区内的经营地址,跑基层工商所、工商行政管理局和其他政府部门、政务大厅前后不下20次,历时6个月,还是办理不下来。具有讽刺意味的是,当地还在推行“规范化服务型政府”,一些文人还把它概括为这种“模式”、那种“方式”,要在全国范围内推广。办理行政许可性证件是政府为企业提供的主要政务性服务。减少行政许可性证件,简化这些证件的办理手续,是政府行政管理体制创新的首要环节。我们建议,除营业执照、税务登记证等一些企业必须办理的证件外,许多需要企业办理的证件可以实行备案制。从“证件经济”下的静态管理向备案制的动态管理转变,是民营经济发展要求政府行政管理创新的首要的、非常迫切的要求(对此后面还将述及)。
    (2)维持正常的社会秩序。正常的社会秩序是企业生存与发展的基础。社会秩序是依靠政府来维持的。政府应该一方面协助企业维护好企业内部秩序,防止内部矛盾激化,特别是劳资矛盾激化;另一方面,应该为企业创造良好的周边环境,特别是严厉打击各种刑事犯罪,维护企业的合法权益和企业家的人身安全。
    (3)维护企业的合法权益不受他人的侵犯。在我国,首先,政府要自律,不能侵犯企业的合法权益。借提供行政许可之机,向企业吃、拿、卡、要,索贿受贿,互设前置条件、互相推委,弄得企业左右为难,是当前政府侵犯企业合法权益的主要表现;其次,主持社会公道,维护市场交易各方的合法权益,加强知识产权保护,严厉打击侵犯企业合法权益的各种刑事犯罪和经济犯罪,特别是带黑社会性质的社会恶势力,是维护企业合法权益最基本的要求。
    此外,政府还应该为企业提供信息、咨询、创业辅导以及人员培训、融资扶持、风险投资、出口扶持等行政性服务。
    三、创新行政监管方式
    政府必须对企业进行行政监管。首先,这是由社会化大生产的性质所决定的。在现代社会化大生产条件下,单个企业只是社会生产体系中的一个链条,单个企业的产品往往是其它企业的原料或材料,单个企业如果不遵守“规则”往往需要全体企业为其“买单”(剖析一下“苏丹红”事件,人们就会看得很清楚),或者起着不良的“示范”作用。加强对企业生产经营活动的监管还是维护正常社会经济秩序的客观要求。在当前社会经济活动中,不遵守社会经济秩序的现象很多,如:违法经营;环境污染;不遵守安全生产与劳动保护规程;拖欠工人工资;假冒伪劣、短斤少两、欺骗欺诈,损害消费者的合法权益;不遵守市场规则,用非法手段排斥公平竞争;侵犯他人的知识产权,仿冒他人商标标识或盗窃他人技术、版权、商业秘密等;在商品购销活动中,不信守合同,或进行价格欺诈、或缺斤少两、或商品质量无保障、或不按期交货、或长期拖欠别人货款,或进行商业欺诈、或进行虚假的广告宣传、或进行商业贿赂;在金融活动中,违规揽储、违规放贷,或长期拖欠银行贷款不还,或用银行资金帐外经营、或以贷谋私、或进行金融诈骗,或对证券市场进行“黑市”操纵。在财务活动中,私设小金库,做假帐、虚列开支、虚增成本,或违反财经制度和财经纪律,白条入账或不符合规定的单据报销入账; 在分配领域,虚开增值税专用发票或以其他形式偷逃国家税金,有的甚至公开抗税;或不按政策规定办事,向企业、农民以及其他公民乱收费。在对外经济活动中,走私、贩私,或骗取出口退税,等等。社会经济秩序混乱的表现形式是多种多样的,而且在不同时期、不同地点、不同领域有不同的表现形式。其实质都是用不正当的手段来谋取个人或小团体的私利,在本质上是破坏社会主义市场经济的基本原则的,对社会的危害性亦是不言自明的。虽然政府的行政监管并不能根除破坏社会经济秩序的现象,但如果不加强政府的监管,市场经济的大厦就会崩溃。加强对企业生产经营活动的监管,是维护社会化大生产秩序的客观需要。此外,政府对企业的监管也是企业进行正常生产经营活动的必要条件。企业在生产经营活动中,常常会与周围的环境发生不协调,企业作为冲突的一方,有许多矛盾,靠自身力量难以化解,需要政府以特殊的、具有行政权威的中间人的身份进行调解和仲裁。
 政府对企业监管的法律依据是《公司法》、《合同法》、《环境保护法》、《安全生产法》、《产品质量法》、《劳动法》、《专利法》、《著作权法》、《商标法》、《计算机软件保护条例》、《增值税暂行条例》、《所得税法》、《发票管理办法》等法律法规。政府对企业监管的实质是:政府依法监管,企业守法经营。
    必须改进政府对企业监管的方式 。我国目前政府对企业的监管主要是许可证书管理。如前所述,这种管理方式是导致企业办证多、办证难的主要原因,同时,也是导致政府“缺位”的重要原因。因为只要企业到政府部门办理了相应的证书,在生产经营活动中没有暴露出大问题,政府对企业的监管往往流于形式。而许多民营企业都是中小企业,在“硬件”设施方面达不到政府要求,即使经营管理再好,也很难迈进相应的“门槛”。我们建议将目前这种“证书管理”改为“备案制”,同时将目前的“静态管理”方式改进为“动态管理”。除了营业执照,税务登记证等企业必须办理的证件外,诸如劳动用工、安全生产、环境保护、贷款等实行备案制度。即:企业的劳动用工数量、劳动条件、工资福利向劳动管理部门备案;安全生产设施、安全生产条件、安全生产制度等内容向安监部门备案;企业废水、废气、废渣的排放数量和内容向环保部门备案;贷款数量、期限等向人民银行备案。为了加强公正和透明,政府在为企业备案的同时,实行“公示制”,欢迎社会公众和新闻媒体进行监督。另一方面,政府部门在收到企业的备案资料后,应该向企业提供相应的国家或部门标准,如果企业达不到相应的标准,必须进行限期整改,如果整改后还达不到标准,则应责令其停产整顿或关闭。所谓“动态”管理就是政府相关部门必须经常深入企业,实行动态监管,发现企业生产经营活动中有什么问题,及时提出整改意见。例如,在环境保护方面,排污许可证管理其作用非常有限,许多企业办了排污许可证照样排污,与其由政府办证默认其“合法”排污,就不如定期、不定期的对企业排出的废水、废气、废渣进行采样并检验。再如安全生产。现在各级政府部门对安全生产都非常重视。许多企业进行了安全生产评估、办理了安全生产合格证照样出安全生产事故。如果安全生产监督管理部门在企业备案的同时实行“企业联系人”制度,一个安监人员联系多少企业,负责督促这些企业完善安全生产条件,制定安全生产制度,确保安全生产,同时安监部门定期、不定期对企业的安全生产设施和安全生产管理制度进行检查,肯定比办了安全生产合格证就不闻不问效果好得多。把办理许可证书的“静态管理”变为备案制的“动态管理”,既可减少企业办证的麻烦,又可使各种问题解决在萌芽状态之中。至少不会像现在这样,企业办了相关证书,政府监管就束之高阁,等到企业出问题了,再来追究责任,但为时已晚。
    此外,政府还应加强监管执法队伍建设,提高监管人员素质,及时向社会公布有关监管信息,发挥社会的监督,特别是新闻媒体的监督作用。
    四、降低行政成本
    行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗。降低行政成本是民营经济发展对政府行政管理的客观要求(关于行政成本请参见拙作《论行政成本》,《四川行政学院学报2004年第6期》。
    民营经济不同于国有经济。民营经济有明确的产权关系。在政府与企业的关系方面,政府多拿走一点,民营经济的所有者就少得一点,因此,民营经济的发展客观上要求建立“经济型”政府。(这里的“经济”是“节约”意义上使用的,请参见拙作《“经济型”政府研究》,《天府新论》2005年6月);民营经济的发展要求政府在财政资金的使用上真正“取之于民,用之于民”,为社会提供适合社会需要的、适度的公共产品,而不是“形象工程”、“政绩工程”;民营经济的发展还要求政府提高行政效率,注重行政效益。政府行政效率愈高,民营经济到政府部门办事的时间就愈短,反之亦然。在“时间就是金钱”的民营经济部门看来,政府行政效率愈高,民营经济部门就愈能集中精力,从事生产活动,赚取更多的利润;政府的行政效益愈大,民营企业支付同样的代价——税收,就能够获得更多的公共产品。
    民营经济更注重行政成本中的外在成本。所谓行政成本中的外在成本是指公众消费、享用政府提的公共产品时所支付的成本。比如,政府为了得到税收收入,需要制定有关的法律法规、设立征收管理机构,为此要付出征管成本,这是政府收税的内在成本,除此之外,企业与个人要进行税务登记、申报、交纳、年审等等工作,要耗费大量的人力、物力、财力,形成奉纳成本。奉纳成本就是一种外在成本。明确公众消费或享用政府提供的公共产品要支付大量的外在成本,在我国,对于改进政府工作、改进政府管理具有特别重要的意义。在从计划经济向市场经济转轨的时期,政府对社会经济管理方式的转变严重滞后是政府工作的一个突出现象,它最明显的表现是从过去的“计划经济”转向现在的“证件经济”。据作者曾经创办企业,经营企业的经验,企业办一个证所耗费的人力、物力、财力一般为所交纳证件费用的5-10倍,这还不算办有些证所需要的“幕后交易费”。政府行政的外在成本,至今无人研究、无人关心。其实,对于企业来说,它更关注的是政府行政的外在成本。民营经济的发展,不仅要求政府行政要有成本观念,而且要有大成本观念,不仅考虑内在成本,更应考虑外在成本,尽量减少企业无谓的人力、物力、财力消耗。降低政府行政外在成本最有效的途径,就是前述的改变政府对企业的监管方式,由证件制的静态管理转变为备案制的动态管理。