自1978年改革开放以来，我国经济与社会发展取得了巨大成就，综合国力和人民平均生活水平显著提高，1979-2005年GDP年均增长9.6%，是世界上经济增长最快的国家。2005年我国GDP达到了182321亿元人民币，经济规模已跃居世界第四位；人均GDP达到了13985元人民币，按照可比价格计算年均增长8.4%；国家财政收入超过了31000亿元，年均增长12.9%以上；商品贸易额达到了14221.2亿美元，居世界第三位；2006年2月底国家外汇储备已经达到8536亿美元，居世界第一。但是，在经济规模扩张和综合国力增强的同时，我国收入差距呈现不断扩大的态势，有文章称，中国吉尼系数已从1988年的0.38上升到了目前的0.45，收入差距已经超过了警戒线。2005年城乡居民收入差距达到了3.22：1，如果把城镇居民所享有的各种各样的福利补贴等因素考虑进去，可能要达到5-6倍。我国不同地区之间人均GDP的差距更大，2004年人均GDP最富有的上海达到了43152元，最贫穷的贵州只有4095元，前者是后者的10倍多。由于我国的社会保障体系还不完善，政府也没有平等地向所有居民提供必要的公共产品与资源，广大中低收入阶层又出现了“看病贵、上学难、房价高”新的三座大山。当今，财富、科学、技术和医学知识达到了前所未有的水平，而在经济繁荣的同时贫困居民的处境一直没有明显改善，这是令人担忧的。

 

    一、机会不平等是收入差距扩大的根本原因

    传统观点认为，缩小收入差距要利用经济方法，即通过发展经济提高收入水平就可以逐步减少贫困，缩小收入差距，因此往往把追求经济的高速增长作为基本目标，而忽视了解决社会内部机会不平等问题。最近联合国和世界银行发表的研究报告认为，机会不平等是贫困和收入差距扩大的根本原因之一。实证研究表明，一些国家由于过分依靠发展经济而忽视解决社会内部的机会不平等问题，其结果是贫困难以消除，收入差距继续扩大。只有从制度上保证所有国民都享有平等的机会，享受到平等的基本社会服务，否则减少贫困、缩小收入差距的目标就无法实现。机会平等指的是，所有的人都享有同样的机会参与经济社会活动，改善自己的生活、促进社会和谐发展。而确保每个公民都能够平等地获得公共资源和公共服务，是保障机会平等的关键。能否提高低收入居民的能力，增加他们参与经济社会活动的机会，取决于能否为他们提供像基础教育、保健和社会安全网这样的服务和福利。国家比较研究表明，在获得基本公共服务方面的不平等直接导致低收入居民健康状况恶化和受教育水平低下。目前我国机会不平等的主要表现是：城乡贫困群体得到的是低水平的教育和保健，在土地、资本、技术和教育等资产分配方面得到不平等待遇，以及在参与决策过程方面的机会不平等。

受教育机会不平等是收入差距扩大的重要原因之一。改革开放以来，虽然我国成功地扩大了人民受教育的机会，但是接受初等义务教育和高等教育的机会仍然存在很大的差异，城乡贫困群体家庭的许多很有发展潜力的孩子不能够完成九年义务教育，而城市中上收入家庭的一般的孩子都可以读完大学。获得就业机会对于增加收入至关重要，无法获得适当工作机会的人就无法赚取足够的收入，以支付家庭保健、教育和其他基本需要的费用，也无法储备资金应对各种困难与意外。接受高质量教育的人可以掌握社会需要的、新的技术和专业知识，所以就增加了就业机会，也增加了提高社会经济地位的机会。而没有机会接受高质量教育的人，获得就业的机会就少，即使就业收入也低，因此其社会经济地位也就比较低。目前我国政府对教育投入比较少且分配很不合理，约3/4投到城镇，只有约1/4用于农村，农村基本由家庭支付子女的教育经费。随着教育费用的提高，低收入居民支付不起子女的教育费用，因此其子女就难以接受到好的教育，如此下去，贫困就将在代际之间传递。

    医疗保健是社会公平发展进程中另一个重要投入。健康状况不仅影响人们的生活质量，而且还可以决定机会的多寡和收入水平的高低。过去20多年我国医疗保健取得明显进步，人们的健康状况有所改善，生命预期延长，婴儿死亡率下降。但是，由于医疗卫生水平提高所带来的利益没有能够均沾，居民享受医疗保障水平的不平等现象更加恶化。主要表现是，医疗资源在城乡之间严重不平衡，农村得不到基本的医疗卫生服务，长期被排斥在保健系统之外。到2003年底，我国享有医疗卫生保障的人只占15%左右，约85%的人没有基本的医疗卫生保障。联合国提出了“2000年人人享有初级卫生保健”全球战略目标，为此我国制定了“人人享有卫生保健”的最低标准，规定卫生事业费占财政支出比例不应低于8%。但是实际上2004年我国卫生事业费占财政总支出的比例仅为3.0%。就是这些有限的卫生资源还主要集中在市区和县级医院，对乡镇医疗卫生机构投入很少。据有关报道，我国20%的城市居民享受着80%的医疗卫生资源，而80%的农民仅享受20%的医疗卫生资源。近些年医疗和药费持续攀升，导致医疗保健支出占个人总消费支出的比例上升，目前已经超出多数人的承受能力，低收入居民因病陷入贫困的情况常常发生。贫困既是生病的原因，也是其后果。一份研究报告称，因经济困难未进行治疗的居民比例，城市由1998年的32%上升到2003年的36%；农村由32%上升到了39%。我国中西部地区农民看不起病、病死于家中的比例高达60%以上。

    社会保障体系是通过建立安全网的方式为遇到风险或丧失劳动能力的人们提供生活保障，增强他们的生活安全感，保持社会稳定与和谐。我国社会保障体系建设已经取得了很大进步，职工养老保险、失业保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障等逐步建立。2005年底，全国基本养老保险、失业保险参保人数达到了17444万和10648万人，分别比1994年增加了4850.2万和2683.9万人。但是，以上两种保险人数只占2005年城镇职工的63.8%和39.0%。农村社会保障体系建设还处于试验阶段，农民参保的比例更是低得多。初步估计，我国目前有近80%的劳动者没有基本养老保险，城乡困难群体没有制度化的社会救助，1.4亿老年人和6000多万残疾人以及亿万妇女儿童缺乏必要的社会福利。由于国家对社会保障体系建设的投入少、历史欠帐多，我国的社会保障体系很不完善，当人们健康状况恶化，或遇到失业、下岗与自然灾害时，低收入居民承受冲击的能力很差，常常因此陷入贫困。

    农村基础设施落后阻断了农民的致富之路。长期以来，中央财政对城镇基础设施建设和公共服务（包括公路、电力、水、热力、燃气、卫生设施、电讯等）投入了大量资金，而农村基础设施建设基本上靠农民自己投入，这就导致了城乡在基础设施建设、公共服务方面的差距不断拉大。据有关部门的统计，全国十个特大型城市基础设施建设规模占全社会投资的比重已经达到30%。近几年，我国加大了对农村基础设施建设的投入，道路建设加快、电网得到改造、通讯设施逐步完善。但是，县乡公路和道路质量较差，还有许多是砂石路；农电线路损失大、电价高；农村电话与互联网普及率也大大低于城镇。另外，农村自来水普及率也比较低，目前还有6000多万人没有用上清洁水。在信息化与全球化的今天，如果缺乏使用基础设施服务的条件，就意味着其生活与市场和服务隔绝，生产活动和日常生存所需要的水、电和信息得不到保证，这必然导致经济机会的大幅度减少。

    城乡劳动力市场人为分割，减少了农民的就业机会。我国城乡二元体制限制了农村劳动力向城镇的自由转移，减少了农民的就业机会。虽然限制劳动力自由流动的壁垒正在逐步消除，但是劳动力市场的竞争环境对于农民仍然很不公平，进城农民获得的就业机会少且待遇不平等，同样的工作岗位，农民工的报酬要明显低于城镇劳动力，而且其基本的权益得不到保护。

    农村金融发展滞后、服务不足，已经成为农村经济发展的重要制约因素。国际比较研究表明，金融业越发达的国家，其国内收入差距就越小。我国农村金融市场不发达，制约了农村经济发展和农民增收。农村金融服务落后主要表现在：农民难以通过正常的融资渠道筹集到发展生产所需要的资金；农村金融结算渠道不畅，限制了农产品的流通和销售；农村资金外流导致资金短缺，使民间高利贷活跃，提高了农民的融资成本。农村金融面临的问题的核心是信贷资金短缺，农户和农村中小企业融资非常困难。为了彻底解决“三农”问题、缩小城乡收入差距，也离不开农村金融的协调发展。《“十一五”规划纲要》提出,要深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，发挥农村信用社的支农作用，建立健全农村金融体系。

 

    二、促进社会公平，缩小收入差距

    缩小收入差距、减少贫困人口，关键是要建立一个更加公平、公正的社会。经济增长并不是减少贫困人口、缩小收入差距的灵丹妙药，实际上，机会不平等可能成为一个决定的因素，左右经济增长对于减少贫困、缩小收入差距的作用。因此，政府在减少贫困、缩小收入差距方面的作用是关键的。为了减少贫困和遏制贫困的跨代延续、缩小收入差距，最根本的一条是要保证所有的人都有平等的机会获得公共资源与公共服务，特别是旨在增加就业机会和能力的教育和保健。所以，国家需要增加在人力资源开发和保健方面的投资，重点是加强教育和技能培训、改善保健服务和福利，并增加就业的机会。1995年世界社会发展首脑会议上发表的《哥本哈根宣言》就强调必须向全体国民公平地提供教育和初级保健，重视以人为本的发展、以及人力资源的充分开发。《“十一五”规划纲要》提出，要加快发展农村教育、技能培训和文化事业，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。着力普及和巩固农村九年制义务教育。对农村义务教育阶段的学生免收学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建农村义务教育经费保障机制。积极发展农村卫生事业，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级卫生服务和医疗救助体系。加快农村医疗卫生服务体系建设，将逐步增加对乡镇卫生院的投入。2010年新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。

    加快农村基础设施建设，对于解决“三农”问题、缩小城乡差距，全面贯彻落实好党中央关于统筹城乡发展的要求，具有十分重要的意义。因此，建设新农村的着力点应该是大力加强农村基础设施建设。政府应该增加对农村基础设施建设的投资，实现农村基础设施建设由以农民为主向以政府为主的转变，扩大公共财政覆盖农村的范围，尽快改变农村基础设施落后的状况，为农业发展创造有利的环境和条件。温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的政府工作报告中，强调要下决心调整政府投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。《“十一五”规划纲要》提出，着力加强农民最急需的生产生活设施建设。加快实施农村饮水安全工程。加强农村公路建设，基本实现全国所有乡镇通油（水泥）路，健全农村公路管护体系。积极发展农村沼气、秸秆发电、小水电、太阳能、风能等可再生能源，完善农村电网。建立电信普遍服务基金，加强农村信息网络建设，发展农村邮政和电信，基本实现村村通电话、乡乡能上网。做好乡村建设规划，引导农民合理建设住宅。

    关注引起贫困的社会-政治因素，逐步消除对低收入居民的歧视，保护他们的基本权利，使他们有平等的机会发表自己的意见，对减贫和缩小收入差距也是非常重要的。低收入居民经常无法对于国家的经济、社会和政治决策施加影响，因为没有他们没有足够的发言权，即使在与自己直接有关的问题上也是这样。农民和农民工在人大代表的选举权利、合法权益的保护上不能同城镇人口享受平等待遇，甚至发生交通事故造成人员伤亡时，城市户口与农村户口的赔偿标准差别很大，农村居民得到的赔偿要低得多。基本权利的不平等使得农村居民在利用基础设施和服务方面的不平等更趋严重。收入分配和代表权的不平等以及在获取生产资料、享受基本社会服务、获得机会、进入市场和信息方面的不平等，再加上歧视，使贫困状况恶化。因此，国家必须通过立法给予弱势群体以平等的权利，使他们能够说出自己关心的问题，并更加积极地参与决策过程。

    贫困和收入差距扩大是经济社会发展过程中出现的问题，短期内难以遏制。但是，国家现在就应该把平等原则作为社会和经济政策的核心，使经济增长有助于社会协调发展、稳定和公平竞争，也有助于减少贫困、缩小收入差距。为了消除对于农村居民的不平等待遇，需要逐步消除城乡二元制度结构，形成全国统一的劳动力市场。政府要干预劳动力市场，确保核心的劳动标准（包括劳动时间、最低工资标准、安全保障等）在国内整个劳动力市场都能得到有效执行，禁止任何歧视。这样就可以增加城乡低收入居民和其他弱势群体的机会。如果全体国民身心健康、受过良好教育、充分就业，并享有适当的社会保障，社会的凝聚力将得到提高，社会就更加稳定，经济也将更加繁荣。在新农村建设中，政府将加大对于“三农”的支持力度，这对缩小城乡差距具有重要意义。但是，实行支持农业发展、建设社会主义新农村，要同农村富余劳动力转移、推进城市化很好地结合起来。

    在市场经济条件下，一般是通过公平的市场竞争来提高效率，保证公平是政府的责任。然而，效率与公平是一对矛盾，如果过分注重公平，可能影响生产效率和创造性，妨碍经济增长，影响减贫工作。例如，我国在计划经济时代，由于社会不平等程度非常低，工资差幅不足以刺激竞争与创新，从而导致国民经济的低效率和供给短缺，使经济增长受到妨碍，人民生活水平提高很慢。要区分“合理的”不平等与“破坏性”不平等，前者发挥了必要的奖励作用，促进资源向效率高的地方流动，后者将导致嫉妒和对社会有害的再分配，引发社会矛盾。因此，我们必须在平等和竞争力之间找到合理的平衡点，既能实现高效率，又能使社会更加公平。

（2006-4-10）