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统一城乡税制要坚持“工业反哺农业,城市支持农村”原则
作者:许善达    发布:2006-03-24    阅读:1865次   
    最近,我在学习中间有一个很重要的体会,就是关于中国的二元经济和中国城乡税制的统一问题。大家都知道,党的十六届三中全会决定提出城乡税制统一,这是一个新的提法,为什么会这样提呢?它是随着历史的发展,根据我国现阶段国情提出来的。过去,我国实行二元税制,农民从事农业生产活动,生产农产品,缴农业税或农业特产税,工商税制不适用于农村,甚至税收征管法也不适用于农业税,规定农业税征管由国务院另行制定办法。正是在这个意义上,我们说我国的经济是二元的,税制也是二元的。金人庆部长和谢旭人局长刚才在致辞中都提到了,明年农业税在全国要停征了,在农业税即将全面废除的情况下,对二元税制未来的发展,党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确了统一城乡税制的目标。在当前条件下,为什么要提出这样的目标,该目标的具体含义是什么,如何实现这一目标,我认为是有很多问题需要研究的。
    我觉得,要研究如何统一城乡税制,要研究如何将二元税制变革成一元税制,我们首先要对二元经济怎样发展为一元经济这个问题做深入、透彻的研究。我们先从世界各国的历史来看,二元经济是如何演变成一元经济的。历史上,发达资本主义国家在一定时期和发展阶段内,也都是二元经济,例如,在英国,二元经济演变为一元经济,就是通过“羊吃人”的圈地运动来实现的。美国西部也是如此。在共产党执政的社会主义国家建立以后也面临着二元经济的问题。苏联十月革命之后,在二元经济的条件下建设社会主义,特别迫切的问题是要加快经济的工业化、社会化。加快工业化发展,是社会主义国家成立之初一个非常重要的战略。要筹集资金来发展工业,前苏联采取的做法,就是从农业中间获得比较多的资源来支持工业。这样的政策在前苏联共执行了几十年。
    1949年新中国成立的时候,工业化水平是很低的,也需要大规模发展工业,当时走的也是从农业中间抽取积累来支持工业发展的路子。在这个发展过程中,在生产关系上,建立了人民公社制度,当然前前后后也经历了各种形式的变化,尽管每次变化在程度上不同,但是不管怎么变,这样一种生产关系,都是为了配合国家牺牲农业的部分利益支持工业发展这样一个基本的发展战略。在分配关系上,实行了统购统销。农村统购,城市统销,这在当时是非常重要的社会特征。在我国几十年的发展历程中,应该说从农村、农业、农民,也就是从“三农”中抽取了大量的积累来发展工业。总体上看,这样的发展过程和前苏联差不多。它的成功之处就在于,在比较短的时间内工业化能够得到快速发展,但是长期实施,带来的诸如农业发展缓慢、农村各项建设迟滞、农民生活水平长期得不到改善这些问题,解决起来非常困难。前苏联的农业和轻工业发展一直不够理想,尽管前苏联在重工业上,特别是在国防工业上,发展速度非常快。中国也一样,建国至今,工业化、城市化的发展速度比较快,但是“三农”问题,相对而言,解决得不是很理想。客观地评价过去的发展历程,如果没有当时这样的发展战略,我国就不可能在较短的时间内建立起一个相对完整、强大的工业体系,我国也不可能拥有自己研制的原子弹、氢弹。
    改革开放伊始,我国在农村实行家庭联产承包责任制,这是在生产关系上的一个重要变革。生产关系的变革,推动了生产力的发展。随后我国在分配领域取消了统购统销。取消统购统销的原因,最主要的还是农村生产关系变革以后,农业生产得到了快速发展。家庭联产承包责任制的推行和统购统销制度的取消,使我国二元经济结构的发展进入了一个新的阶段,开始了建设有中国特色社会主义的探索。现在来看,这个探索很成功。虽然我国现在仍然维持二元经济的格局,但是毕竟有几千万的农民进城务工了,这个数字比过去计划经济时期城市工业从农民中招工的数字要大得多。目前,我国还没有完全改变二元经济的现状,在中国,要将几亿农民从二元经济时代带进一元经济时代,还要走很长的路。
    经过半个多世纪的发展,现在,我们才进一步意识到“三农”问题的极端重要性。以农村税费制度改革为标志的一系列农村改革,是在家庭联产承包责任制之后的又一次重要改革。对于这次改革,仁者见仁,智者见智,但是农村税费改革的重要性不亚于家庭联产承包责任制,不亚于土地改革,社会各界在这点上是达成共识的。那么,通过几年的改革,农业税即将废除,在这样的背景下,我国的二元经济应该向什么方向发展?我们的二元税制应该向什么方向发展?我认为胡锦涛同志讲过的一句话非常非常重要。他说,我国现在要进入工业反哺农业,城市支持农村的发展阶段了。我体会,这是当前有关二元经济发展的一个重要战略决策。从二元经济向一元经济发展的路很长,我们现在只是走了一部分,离真正实现一元经济还很远,但是从农村抽取积累支持城市建设、工业发展这个阶段应该结束了,现在要进入工业反哺农业,城市支持农村的新阶段了。在这样一个全新战略方针的指导下,我们来讨论我国二元税制的发展,我认为这个问题是在未来较长一段时间内财税理论研究领域所面临的新挑战,我们怎样从一个由农村抽取积累支持工业、支持城市经济建设这样一个传统的战略,向工业反哺农业这样一个全新的战略转变。现行税收制度,哪些符合从农村抽取积累支持工业的战略,哪些符合胡锦涛同志讲的工业反哺农业的新战略,对此,我们要做认真的审查和评估。凡是现行税制中不符合新战略的要素,在未来三至五年的时间内我们要进行改革,要让我国的税制符合胡锦涛同志的新战略。我认为这个问题既是一个挑战,也是一项艰巨的任务。因为税制如果不及时地做出相应的调整,跟上国民经济总体发展战略的变化,就会阻碍总体战略的实施。如果我们能够及时对税制做出调整,适应总体战略的要求,税制就能对经济的发展发挥强大的推动作用。统一城乡税制,就是要解决二元税制向一元税制过渡的问题,不是简单地把城市的税制照搬到农村。简单地将城市的税制搬到农村,是不符合胡锦涛同志提的新战略的要求的。
    统一城乡税制,一定要符合工业反哺农业、城市支持农村的发展战略。在这个问题上是有争论的。我举一个最简单的例子,以前,农民是不缴个人所得税的,因为有规定凡是缴纳农业税的无须缴纳个人所得税。那么,农业税免除以后,农民要不要缴个人所得税呢?有人认为,农民过去缴农业税,不需要缴个人所得税;现在不缴农业税了,当然要缴个人所得税。这个主张显然不符合胡锦涛同志所提的战略。先不说农民是否应该缴个人所得税,在农村实行家庭联产承包责任制的背景下,没有人研究过如何将一个家庭的收入转化成个人所得的问题。在农村,生产是以家庭为单位,不是以个人为单位,一个家庭中所有成员可能都参加了生产活动,包括被抚养的尚在读书的孩子,被赡养的老人都会参加一些辅助性劳动。这样的家庭收入如何换算成个人所得?再说,农民的消费和生产是不能截然分开的。例如,农民的房子既要作住宅,也要当仓库。在这样的情况下,如何分别核算农民的生产和消费?农民的生产消耗如何补偿?农民的生产成本怎么计算?既然要向农民征收个人所得税,农民的劳动成本必须计算清楚,包括家庭主妇养鸡、养猪的成本也必须明确计算。在当前条件下,这些都是难以准确计算的。在此类问题都没有研究的情况下,简单地提出农民不缴农业税了,就必须征收个人所得税的意见,理所当然要被否定。现在社会上持有“将城市的税制搬到农村”这样想法的人很多,要求农村的农民缴纳房产税、土地使用税(包括宅基地和自留地),等等。我认为,这样的想法是不对的。统一城乡税制的方向是明确的,但是,不是把现在城市的税制搬到农村去就能形成统一的城乡税制了,而是要在胡锦涛同志讲的工业反哺农业,城市支持农村这样的战略下统一城乡税制。统一城乡税制是税制改革的过程,不是把城市里的税收向农村延伸的过程。以英国为例,英国的城乡税制是统一的,没有二元税制的问题。英国的增值税对农民实行零税率,英国的农牧业生产者,无论是从事牧业的,还是种植业的,每年都要向税务局填报纳税申报单,据此获得他购买生产资料所含增值税的退税款。英国增值税制度在城市和农村是统一的,只不过适用税率不同,这才是统一的城乡税制。
    所以,我认为统一城乡税制的过程不是简单地把城市税制向农村覆盖的过程,而是要对我们目前的税制进行渐进式改革的过程。在这个改革的过程中,一个重要原则就是要进一步减轻农民负担。统一城乡税制,绝对不能加重农民负担,而要减轻农民负担。所谓的工业反哺农业,就是过去牺牲农业的部分利益,从农业中抽取大量的积累来支持工业建设,现在工业发展了,实力增强了,应该从工业中拿出一部分积累来支持农业。前面金人庆部长也说到,“十一五”期间在财政支出方面要向农村倾斜,要让公共财政的阳光普照农村。所以说,党地十六届三中全会确定的统一城乡税制的目标,就是也只能是符合胡锦涛同志讲的“工业反哺农业,城市支持农村”的新型税制,不符合这两条精神的税制,就不是党地十六届三中全会决定中所提出的目标税制。
    我认为,倡导建设“工业反哺农业,城市支持农村”的新型税制,是在农业税即将退出历史舞台之后,对我国二元经济格局作出的重大调整,也是通过财税政策对城镇居民和农民之间的利益作出的重大调整。我们只有在胡锦涛同志提出的基本战略方针指导下,去研究如何统一城乡税制,才能把握好研究的方向。统一城乡税制,不是一天、两天就能完成的,需要一个研究的过程,一个探索的过程,一个建设的过程。