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国际金融组织对华贷款的宏观经济评估(1981—2001年)
作者:胡鞍钢    发布:2006-02-15    阅读:4330次   

 一、研究背景
 20多年前中国还是一个十分封闭的自给自足经济体,既不发达又与世界经济缺少联系,是世界上少数几个既无内债又无外债的国家之一。1978年党的十一届三中全会之后邓小平同志提出要积极利用外资的重大决策,成立了国家外国投资管理委员会,开始考虑利用国际金融组织贷款。1980年,世界银行开始恢复中国成员国的地位和贷款权力。正如邓小平同志所讲,“有没有你们的帮助我们都能干,但是有了你们的帮助,我们就能发展得更快一些”。中国向世界打开国门,主动对外开放就是从吸引国际金融组织贷款援助开始的。当时的中国既缺少经济建设投资资金,又缺乏良好的吸引外国直接投资的投资条件。中国亟待兴建能源、基础设施等项目,也亟需发展农业、农村,还需要大规模地减少贫困人口。虽然IFC 贷款占中国国内生产总值和国内投资总额比重不大,但对一个刚刚开放的中国如同“雪中送炭”。
 从1981年至2000年,中国累计接受IFC 援助性贷款620亿美元。世界银行从1981年到2002年累计向中国提供贷款近342亿美元,支持了259个项目,其中157个已经完成。中国成为世界银行最主要的借款国之一,占中国接受国际金融组织援助性贷款总额的一半以上。自世界银行成立以来到2001年6月向发展中国家提供贷款总额累计达4870亿美元,中国约占7.5%。亚洲开发银行向中国提供的贷款仅居世行之后,从1987至2000年底,贷款累计达到122亿美元,实施项目91个,对中国贷款占亚洲开发银行贷款总额的12%(注:见亚洲开发银行:《中国国别援助战略与规划(2004—2006)》,2003年11月。)。
 如表1所示,1981—2000年,世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织为中国输入的资金累计达273.51亿美元,占外资总流入的5.34%,占GDP 比重不足0.3%。


  数据来源:《中国对外经济贸易年鉴》各年。

 这20多年来,IFC 援助贷款大部分用于投资周期长、社会效益显著、对国家经济具有战略性、长期性影响的部门和领域,如农业与农村发展、基础设施建设、教育、卫生、环境保护、扶贫等,都是那些外国私人投资者不太愿意的领域。
 国际组织对中国贷款援助有以下几个特点:在世界各国贷款总量最大,但是人均量十分低下(注:官方发展援助的总量大,但是人均量和占GDP 的比重中国都不高。从人均援助来看,中国为2美元,而巴基斯坦为5美元,乌兹别克斯坦为6美元,越南为13美元,柬埔寨为36美元,蒙古为99美元;就援助占GDP 的比重来看,中国为0.2%,其它国家为4.1—26.7%之间。中国是接受地区技术援助项目的七个国家中人均受援水平最低的国家。);国际贷款规模大,但是占全国投资总量比重很低(注:如官方发展援助资金占政府总支出的比例不到1.5%,占全社会固定资产投资不到0.7%(见亚洲开发银行:《中国国别援助战略与规划(2004—2006)》,2003年11月)。),占GDP 总量比重也比较低;国际援助贷款占全国外资总额比重先上升后下降,而FDI 持续上升,成为外资主要来源。这与全球发展趋势比较一致,即来自多边发展机构的发展援助和发达国家的官方援助资金在全球外资总额中的比重越来越小,而国际私人资本的规模和流动速度空前提高(注:金立群:“导论”,载金立群和尼古拉斯。斯特恩编著《经济发展:理论与实践》,北京:经济科学出版社,2002年,第25页。)。
 根据美国全球发展中心统计(2003),74个人均GNI (国民总收入)小于1435美元的国家接受的国际援助占其GDP 比重平均为10.8%,28个人均GNI 在1435—2975美元的国家接受的国际援助占其GDP 比重平均为1.4%(注:Steven Radelet,2003,Challenging ForeignAid ,Center for Global Development ,Washington,DC,Table2.1)(见表2)。相比而言,中国作为低收入的发展中国家所接受的国际援助占GDP 比重是相当低的,但是它的发展效果可能是世界上最好的国家之一(注:世界银行项目评估局认为中国的项目优于世界平均水平,相当多的项目的满意程度远远高于世界平均水平,对1980年以来完工的项目的评估进一步证明了这一点:中国的不满意项目占9%,而世行同期平均水平是31%。见世界银行:中国国别援助战略(2003—2005),世界银行集团,2003年1月;World Bank,2003,China:Country Assistance Evaluation ,Operation Evaluation Department ,December 29,R2003—0225.中国是亚洲开发银行项目规模最大、执行最好的国家之一。见亚洲开发银行:《中国国别援助战略与规划(2004—2006)》,2003年11月。)。



 注:GNI 为总国民收入。

 资料来源:Steven Radelet,2003,Challenging Foreign Aid ,Center for GlobalDevelopment ,Washington,DC,Table 2.1

 中国在过去20多年里,人均收入大幅上升,贫困人口大量减少,发展能力明显提高,已经成为世界第四大贸易国和第二大外国直接投资吸收国。从国际比较角度看,IFC 援助贷款占中国GDP 比重相当低下,还不足GDP 比重的0.3%,国际上还没有一个这样的低收入国家在这么低比例的国际援助下发展得这么成功。那么这些发展成就与国际金融组织贷款之间是否存在某种关系?它们对中国的经济增长、投资增长和社会发展产生了何种影响?如何对上述问题进行定量的、跨时间、跨地区、跨部门的研究?由于中国存在明显的地区差异,IFC援助贷款对不同地区有何影响?这一影响是扩大地区差距还是缩小地区差距?到目前为止,还没有国内外研究机构对此进行定量分析。
 作者最近受财政部国际司委托,对20多年国际金融组织对华援助投资贷款作一系统的历史的客观评估。本文系该项研究的宏观经济评价部分,我们还将发表其他方面的研究报告。
 二、研究方法、内容和数据来源
 按照一般的定义,国际金融组织贷款属于援助性贷款。近几十年来,针对该类贷款的研究已经成为一个独立领域,具有自己专门的研究方法,通称为援助性贷款评价方法。主要是单一方程评价计量经济模型,最早是在20世纪60年代提出,到90年代趋于完善,通常因变量为经济增长率,自变量包括援助额、国内储蓄额和其他资金占GDP 的比重,方程还包括各种控制变量。该领域在近十多年里有了长足的发展。
 主要评价内容包括两大类:援助性贷款对东道国经济增长影响的评价;援助性贷款的替代性评价。根据这个分类,我们对国际金融组织贷款的增长影响和替代性分别进行了评价,如考察对国内储蓄的替代性,对国内外私人投资的替代性等。
 我们的分析包括两个层次:国家层次与省级层次。计算数据来源为各年《中国统计年鉴》,全国31个省、自治区和直辖市历年《统计年鉴》、《中国对外经济贸易年鉴》、《中国对外经济统计年鉴》、《国际经济统计年鉴》各期。数据覆盖范围为1978至2001年。
 本文主要计算结果:(1)单方程增长模型,分为全国与省级二级模型,同时又区分了东、中、西三大地区模型;(2)联立方程增长模型,分别计算了IFC 贷款的即期影响和中期影响;IFC 贷款对储蓄影响模型;IFC 贷款对FDI 影响模型;IFC 贷款国家流动性模型;IFC 贷款对地区流动性模型;东、中、西部IFI 贷款流动性方程。
 三、初步研究的结论
 在国际金融组织贷款流入的时期,中国经济取得了高速增长,包括财税制度在内的经济体制进行了成功的转轨,从一个封闭的社会转变为一个外国直接投资大量流入的开放社会。这个期间,国际金融组织贷款对中国的发展产生了多方面的影响。IFC 贷款对中国的经济增长、私人投资和国际私人投资均产生了很强的引致效应,对于中国的公共投资体制、政府消费的转型发挥了良性的辅助作用;对缓解东中西部的地区差距、平衡地区间的竞争能力,有效地促进落后地区的经济增长,具有积极的作用。应当客观地说,援助贷款IFC 对中国经济发展具有积极的正面影响,也做出了一定的贡献。
 1.IFC 贷款促进了上世纪90年代以后中国的经济增长
 计量计算的结果表明,在上世纪90年代之前,没有明显的证据表明IFC 贷款促进经济增长,进入90年代之后表现出促进经济增长的积极作用。在上世纪80年代,IFC 贷款每增加1%,对经济增长的贡献是-14.1%,90年之后,贷款每增加1%,经济增长率提高5.5%左右。
 出现这种情形的可能原因是:第一,在上世纪80年代前期,刚刚开始利用IFC 贷款的数额很小,占GDP 比重比较低,六五期间只有0.06%。而上世纪80年代后期,IFC 贷款额在增加,占GDP 比重为0.30%,而90年代IFC 贷款规模明显增大,八五期间占GDP 比重达到0.33%,九五期间为0.22%。第二,是上世纪90年代国际金融组织的对华贷款战略作了很大的调整,按照环境适应和学习曲线的原理来说,90年代实施的贷款质量要优于80年代。第三,上世纪90年代中国经济增长的自主能力增强,与IFC 贷款也具有互补性,尽管IFC 贷款占GDP比重很小,但是它对中国经济增长的推动作用是明显的。
 2.IFC 贷款促进了落后地区的经济增长
 从地区的层次上看,在上世纪90年代IFC 贷款对经济增长具有促进作用,中西部地区是IFC 贷款的主要受益者,而对东部却没有什么影响。
 IFC 代款对西部地区经济增长的影响十分突出。流入西部地区的贷款每增加1%,经济增长率提高4.45%。表明IFC 贷款在拉动西部地区的经济增长方面效率最高;流入中部的IFC贷款每增加1%,该地区的经济增长率将提高1.3%左右。与东部和西部相比,中部的数据最完整,省份选择也较有代表性,其估计结果最为可靠;流入东部的贷款每增加1%,经济增长下降4%。这个结论是以上世纪90年代的数据为基础得出的。表明在上世纪90年代以后IFC 贷款的边际贡献已经不突出,东部的发展已经不再处于投资拉动经济增长的阶段。
 由此可见,IFC 贷款对不同地区促进经济增长的作用不同。这是由于各地区投资构成差异甚大,在上世纪90年代东部地区FDI 和私人投资比重高,IFI 贷款比重相对低;而中西部地区FDI 和私人投资比重相对低,而IFC 贷款比重相对高。其次,在上世纪90年代IFC 贷款投资方向发生变化,从东部为主转向中西部地区为主,对东部投入下降,而对中西部地区的投资大幅度上升。这也表明,IFC 贷款主动与中国政府地区发展战略相适应,与其投资方向相匹配。
 3.IFC 贷款有利于促进经济的长期增长
 IFC 贷款的目标通常是长期可持续的经济增长和社会发展,考察他们对经济增长的贡献也应当更注重长期影响。
 例如,世界银行的宗旨和首要战略是促进经济长期发展,减少贫困。如农业、农村发展、基础设施、教育、卫生、环境保护等部门,也包括能源、城市设施建设。这是作为一种类公共投资或准公共投资,IFC 贷款主要投资于能源、交通、城市建设等公共设施领域,通过改善投资环境,促进私人投资的流入,拉动经济增长,所以它的影响是逐渐产生的,是中长期影响。
 计量分析的结果表明,IFC 贷款流入每增加1%,在流入后的5年之内,对经济增长的累计平均贡献为8.39%。IFC 贷款流入每增加1%,将累计增加14.88%的私人投资和2.2%的总投资。贷款的乘数效应十分明显。
 除了改善投资环境吸引私人投资之外,IFC 贷款对公共投资具有一定的替代作用,贷款流入每增加1%,公共投资将累计减少12.67%,幅度较大。IFC 贷款通过提高公共投资的效率,帮助公共投资实现转型,消除社会资源的扭曲配置而促进了经济增长。
 4.IFC 贷款促进了私人投资的长期增长
 对一个发展中的国家或者地区,利用IFC 援助性贷款的主要目标之一是形成“造血机能”而不是“输血机能”,它旨在通过改善本国或本地区的投资环境,加速私人资本积累,吸引更多的私人资本流入,而形成可持续增长的经济机制。IFC 对华贷款援助实现了这一目标。
 计量分析的结果表明,IFC 贷款的流入每增加1%,在5年之内将累计增加14.88%的私人投资和2.2%的社会总投资。如果以绝对值来表示,IFC 贷款每增加1元,5年之内私人投资将累计增加2.04元。这表明,中国在利用国际援助贷款吸引私人投资方面是相当成功的。
 私人投资已经成为中国经济增长的主要引擎。FIC 贷款吸引私人投资的渠道是多方面的。1)通过为私人投资创造好的投资环境,激发投资人的信心,吸引私人投资;2)通过贷款项目本身所具有的示范效应和消费效应来拉动私人投资;3)通过增强各级政府的资源动员能力,实施更多的引资政策,譬如通过减免税来吸引私人投资。不仅如此,这个过程还可以是一个不断自我强化和集聚的过程,IFC 贷款因此起到“扳机”的作用,不断引来私人投资,实现持续的增长。
 5.IFC 贷款促进了东部地区国内储蓄水平的提高
 与世界上其他发展中国家和地区相比,东中西部三个地区的国内储蓄水平(国内储蓄占GDP 比重)都位居前列,但是,东部地区的平均水平比中部还要高出近10个百分点,比西部更是高出近20个百分点。而东部地区的贷款平均水平(贷款占GDP 比重)则仅比中部高出0.005%,比西部高0.023%。东部具有远大于中部和西部地区的储蓄规模和更快的储蓄增长速度,外部资金的流入将起到催化剂的作用。
 从计量分析的结果来看,IFC 贷款的流入每增加1%,东部地区的国内储蓄水平提高3.05%。对中部和西部地区则几乎没有影响,甚至具有一定的负面影响。这表明,东部地区利用IFC 贷款规模小,不会直接推动经济增长(见前面的第二个结论),但是可以促进本地区储蓄率,间接地推动经济增长。
 6.IFC 贷款促进了东部地区的FDI 流入
 从计量分析的结果看,IFC 贷款对FDI 流入的贡献十分积极。在东部地区尤为突出。流入东部的人均IFC 贷款每增加1元,当年可吸引人均FDI 增加4.8元,次年可促使人均FDI增加1.8元,远远高于平均水平。而IFC 贷款对中部和西部地区的FDI 流入基本都不起作用。IFC 贷款在吸引FDI 方面,在经济较发达地区更有效率。为什么会出现这种东中西部的差异呢?
 影响国际直接投资决策的因素比国内私人投资更为复杂。FDI 决定在哪些地区投资,将受到投资鼓励政策、当地的GDP 总量和GDP 增长水平、对外开放程度、基础设施水平、当地劳动力价格、文化相似性等多种因素的影响。而IFC 贷款的流入在两个方面对FDI 的流入产生积极影响。一是通过提供基础设施和教育资源而造就好的投资环境,充当国际私人资本流入的催化剂。二是IFC 贷款本身具有一定的象征意义,意味着当地政府的政策得到了国际组织的首肯,会提高当地投资环境的吸引力。
 例如,世界银行的贷款项目都经过了严格的评估,如果一个国家或者地区能够获取贷款,往往有助于其他多边机构的贷款,或者更有利于吸引外国投资流入(金立群,2002年,第12页)。
 正如Burnside和Dollar(2000),Svensson(1999)以及Dollar和Easterly(1999)等学者指出,资金是影响一个国家和地区经济增长和社会发展的重要因素,但是双边或多边的贷款能否起到预期的作用,还取决于该国或该地区是否具有一个良好的政策环境和制度保障。
 东部地区不仅经济发展水平一直高于中部和西部地区,而且投资环境也优于中西部地区。如果说FDI 贷款规模或比例可以表征一个地区私人投资环境的质量,那么显然东部地区更优于中部和西部地区。
 四、尚需积极有效地利用IFC 贷款
 在过去20多年里,国际金融组织贷款在帮助中国进行经济转型、财政转型、地区均衡发展方面做出了积极有益的贡献。世界银行、亚洲开发银行不仅为中国提供了大量资金,引入其他国外融资,引入国外先进实用技术,还不断将国际上通行的先进管理方式一同引入到中国。
 中国成功地利用了IFC 贷款的实践表明:
 第一,一个国家经济发展水平落后既是历史的初始条件,又是发展的历史起点,我们很难改变。但是选择对外开放的战略决策是改变经济落后的基本条件和基本途径。其中积极利用IFC 贷款是一个重要的开放“捷径”,是风险小、收益大、外部性强的“投资”,也是与国际经济相联系的重要“窗口”。
 第二,国际援助不会自动地促进经济落后国家的发展,更有赖于该国家能够实行结构性改革,保持宏观经济稳定,为人民提供长期服务,开发人力资源,不断改善投资环境,注重制度建设和法制建设,加强能力建设,形成发展的“造血”机能,否则,发展援助只不过是“输血”机器而已。
 第三,国际金融组织与援助国建立互信、互利、良好的伙伴关系。如中国政府在履行贷款义务、提高贷款使用效率方面同样表现出色,中国与世界银行、亚洲开发银行的良好合作关系堪称是发展中国家的典范,为发展理论的创新提供了最生动的范例。
 第四,国际援助的重要目标和作用是要有效地吸引国际私人投资和国内私人投资,有助于促进受援国持续增长和经济转型。
 进入新的世纪,中国在反贫困道路上仍然任重而道远,仍然需要世界银行、亚洲开发银行的资金贡献,为了更好地利用贷款,充分发挥贷款的发展效应,作为贷款项目的主导实施者,接受贷款的政府方也还有很多需要进一步完善之处,我国政府要注重的是:第一,应当向中西部地区进行更大幅度的战略转移,这是完全必要和有效率的。中西部地区的经济增长仍然有赖于投资拉动,这些地区自身的资源动员能力远不及东部,必须依靠公共资本流入以弥补其私人投资的不足,而东部的产出边际效应已经大大下降,低于中西部地区,继续往东部倾斜在总体上是低效率的。
 第二,应当加大中西部地区的基础设施投入。在中西部地区,IFC 贷款对国际直接投资的引致能力不及东部,表明这些地区的基础设施、经济基础、政策环境还亟待改善。尤其是在贷款项目的部门分布上,中西部主要集中在农业、卫生、教育、环境等部门,这些部门的项目配套资金能力较弱,投资回收期长,大多属于非生产性投资,相对缺乏改善当地投资环境的能力。IFC 贷款在继续投资于这些部门之外,还应当加大对基础设施领域的投资,如交通、能源、水资源等方面的投资,以吸引更多的国际私人投资。
 第三,可以适当鼓励中西部地区利用IFC 贷款实行一定的减税政策,对东部的减税则应加以限制。中西部地区的减税幅度不及东部,而对私人投资的吸引力却大于东部,表明给予中西部地区的贷款可以支持一定程度的减税措施,而对东部则应当控制其减税幅度。
 第四,针对公共部门和非公共部门,应当对地方政府的公共投资水平做出差异化要求。在纯公共部门,如教育、环保、公共卫生、农村供水等领域,IFC 贷款的投入应当要求地方政府提高相应的公共投资水平;在半公共部门、非公共部门(如能源、交通),IFC 贷款的项目可以不作这个限制,但只限于经济不发达的中西部地区。应当减少东部地区的半公共部门、非公共部门的IFI 贷款投入。
 第五,应当进一步强化各级政府的信息服务水平,降低交易成本。在贷款流入的当期,公共投资虽然减少了,但私人投资却受制于信息滞后和交易成本的限制,未能与贷款同时增长,而是存在一个滞后,阻碍了IFC 贷款拉动效应的发挥。为此,各级政府有必要提供更多的信息服务,增强透明度和减少对私人投资的种种限制。