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设置防火墙 启动对金融控股集团的监管
作者:夏斌    发布:2006-01-12    阅读:3428次   
     一、制定金融控股集团监管规章的紧迫性

 目前,我国已经事实上存在大量的各种形式的金融控股集团,这些金融集团形式各异,且都游离于监管视野之外。由于金融集团风险管理水平较低,股权结构复杂,内部关联交易规模较大,存在着大量的风险隐患,这已是根本不用讨论的问题。加上缺乏对金融控股集团的规范与协调监管,有些金融集团在灰色地带偷偷摸摸从事业务,投入大量成本,采取了一些今后可能会禁止的做法,已形成巨额亏损。有些金融集团更是充分利用现有监管部门监管工作不到位,监管部门之间信息不沟通、政策不协调,甚至通过各种模糊的语言误导投资者,最终导致了大量的潜在的金融风险已变成现实的巨额的资金损失。

 早在我国金融控股集团有所萌芽的2001年,针对有些领导过早地提倡分业经营的错误思想,本人曾旗帜鲜明地指出,中国当前不能搞混业经营,但组织金融控股公司不失为一个现实的选择;并对金融控股公司要不要监管、如何监管、监管什么等问题提出了自己的想法。同时发出警告:在金融控股公司问题上,“我们不能再‘亡羊补牢’了,不能再交学费”。但此呼吁迟迟得不到有关部门反应。由于金融监管部门长期充当“防火队员”的角色,一直被市场推着走。现在,几十亿、几百亿的资金已发生损失,“羊已亡”,“牢”仍没有彻底修补,协调监管金融控股公司的实质性制度并没有建立。对此,要不要“问责”?“问谁的责”?

 二、有关部门应限时制定规章,确立可操作的协调监管制度

 1.金融控股集团在我国的产生与发展,从经济学角度分析具有一定的必然性:随着我国金融业加快对外开放,金融资源的稀缺,金融功能的优势,金融创新的鼓励等,是金融控股集团产生的宏观原因,工商企业和金融企业市场地位的逐步确立,不断追求利润,是金融控股集团产生的微观原因。

 2.金融控股集团的设立符合我国现有的法律规范。换句话说,按照我国目前金融领域现有的法律法规,特别是各金融机构对外投资与金融机构股东资格的规定,不是我们主管部门允许不允许,而是市场的发展完全可以而且必然会产生一批金融控股集团。

 3.有关部门应限时制定对金融控股集团的监管制度。金融控股公司在中国已是客观现实,大量的资金损失也是客观现实,对金融稳定的威胁再也不能漠然视之。但目前涉及金融控股集团多个金融领域业务的各种规章,是相关部门从部门情况出发制定的,金融交叉领域考虑较少,整个金融立法缺乏系统性与协调性。因此,形势紧迫,有关部门必须抓紧制定对金融控股集团的监管制度。

 4.三个监管部门和人民银行必须求同存异,尽快共同担负起监管职责。目前三个监管部门尽管已召开了两次联席会议,确立了金融控股公司监管的主监管制度,并明确各监管机构的职能分工以及信息共享等框架,但总的来说,这些共识还仅仅处在原则性框架层面,具体的协调监管制度并没有完全确立,在对不同金融机构开展相同业务,在监管措施上还存在不一致与协调的地方。进一步从金融体系稳定机制建设角度讲,在金融控股公司问题上,三个监管部门与中央银行处于什么关系?各自的职责是什么?监管信息如何沟通等等,仍然处于空白。因此要克服目前监管工作不协调,监管工作仍不到位的现状,三个监管部门和人民银行必须从大局出发,求同存异,制定协调监管的制度,共同担负起分工合理的监管职责。

 三、处理好设立防火墙与发挥协同效应之间的矛盾

 金融控股成立的意义之一就在于其能因范围经济、规模经济而形成协同效应。但这种协同效应管理不好,又会形成负面协同效应,即金融控股集团内的金融机构间产生风险传递,以及发生风险外溢到集团外的现象。因此,对现有的金融集团,既要创造条件,使其充分发挥正的协同效应,也应该设立必要的防火墙,减弱金融控股集团内的风险传染与风险外溢。

 防火墙的设置是一项非常具体、复杂的制度建设。防火墙制度按照运行机制分类,一般可分为法人防火墙与一般防火墙。法人防火墙是指利用法人有限责任的规定,设置独立法人实体从事不同金融业务的经营,以区隔各自风险传递的法律制度。一般防火墙是指从事不同金融业务的关联机构之间的信息流通、人事安排、业务联营以及资金融通的禁止或限制性制度。具体有信息防火墙、人事防火墙、业务防火墙、资金防火墙等。

 1.当前我国各金融机构的风险管理水平较低,且存在较为严重的历史遗留问题,因此,设立防火墙时应把握以下原则:

 (1)适度从严原则。考虑到我国目前的金融监管水平还不高,各金融机构自我约束力也不强,现阶段还不宜过分强调机构间各方面资源的充分整合,因此确保金融体系的安全稳定应该是防火墙制度选择的首要因素。对金融机构之间的结合紧密程度,市场支配力等应从严规范。从美国经验上看,在突破分业经营限制初期,也是从严格限制金融机构之间的联系开始,而后在实践过程中随着各方面条件的逐步成熟才逐步取消有关限制。

 (2)以监管当局为主,着力于风险的防范。历史上,我国大部分的金融改革与创新是自上而下推动的,目前随着金融机构内在约束的加强,市场金融创新的不断活跃,金融改革与创新有了自下往上推动的动力。但如果从风险管理的角度来看,我国金融机构由于股权结构、治理机制以及一些金融机构仍然有“官本位”的缺陷,有追求高风险高收益的冲动。因此,以防范风险为主的防火墙的设置,目前仍然应以监管当局为主。监管当局除了要制定风险防火墙的基本原则与框架外,还需要为金融集团设计具体的监管指标,指导、约束金融机构具体的风险管理活动。即在我国金融企业治理结构对风险约束较弱的情况下,监管当局应该对风险管理政策、框架、内容、指标和方法等做出较为明确的规定。但同时仍不放弃创造条件,以充分发挥金融集团自身风险管理的积极性。现阶段欲达到这个目标,关键是要完善我国金融机构以及控股集团的股东结构、治理机制,并指导、协助金融机构与金融集团尽快建立适合我国国情与各金融机构自身实际情况的风险管理体系,使得控制风险真正成为金融控股集团的经营目标之一。

 (3)分类设置,确保制度的有效性。我国金融控股集团由于形成原因各不相同,有政府主导的金融控股集团,如各种类型的投资公司,有为了实现分业经营而形成的金融控股集团,如平安集团等,也有各实业集团逐步进入金融机构而搭建起来的金融控股集团,也有为了分散经营风险通过进入其他金融机构组建的金融控股集团。不管起源于何种原因,即使是同一形成原因的金融集团,由于其控股比例、管理风格以及所拥有的金融机构性质不同,其内在的风险水平、风险管理能力以及抵御风险的能力,主要是有效资本额等,都不尽相同。因此,虽然我国各类金融控股公司有相互模仿而趋于一致的倾向,但仍然有必要分类设置防火墙措施,保持防火墙的有效性。主要表现为两个方面,一是应该根据不同金融集团类型,分类、分层设置防火墙措施。如可对某金融集团内的金融机构分为三个层次,一是独立的金融机构;二是银行控股集团,指由银行直接控股的金融机构构成的金融集团;三是整个金融集团,一般是由纯粹型控股公司控股的金融集团。对每个层次的金融集团(机构)分别设置不同的防火墙措施。对保险集团、 证券集团以及银行控股集团等,可参照金融集团中的某一个层次,采取相同的防火墙措施。二是根据金融集团的风险状况、风险管理能力、资本充足率等设置不同的防火墙措施,充分调动金融集团降低风险敞口、提高风险管理能力以及拥有充足资本充足率的积极性等。

 (4)重点保护存款人、中小投资者权益。我国金融控股防火墙设置的重点应放在保护存款人以及中小投资者利益上。这一方面是由于存款人、中小投资者在与金融机构交易中属于弱势群体,较容易受到损害;另一方面则是由于我国法规建设不完善,虽然在保护存款人、中小投资者权益方面法规有了一定进展,但仍然相当不完善。因此,在防火墙设置中应重点体现对存款人、中小投资者权益的保护。当然,重点保护存款人与中小投资者权益,并不意味着对机构之间双方权益可以不加以保护,实际上由于金融集团实现了资源集中,在机构之间造成力量不均衡,容易出现损害其他机构投资者权益的现象,因此防火墙应该维持市场上机构之间的力量均衡。但考虑到机构自身的优势,相对存款人与中小投资者而言,不应该作为关注的重点。

 2.当前我国防火墙设置可从以下几个方面入手:(1)对金融控股及其结构方面的要求;(2)对关联交易,特别是与银行关联交易,在性质与规模方面的要求;(3)对高管人员之间相互兼职的规范;(4)对与共享信息、共同营销、共用办公场所、相互提供支持等资源整合的规范;(5)对信息披露的要求。

 3.考虑到西方发达国家目前都允许金融控股集团的存在,有些国家还允许混业经营,随着我国金融领域对外开放的逐步深入,外国金融集团必然会对我国的金融系统造成一定的影响。我国目前还不允许混业经营,这些外国金融集团在我国分别设立、合资或者参股了多个金融机构,尽管是分业经营,但由于其母公司是集团控股公司,有的是混业经营,有的间接实现混业经营,在后台支持与管理上可以在我国法律框架下实现共享。一旦我国明文允许成立金融控股公司,他们会在中国设立机构管理这些金融机构,利用其成熟的混业经营经验以及我国法律法规中的不完善获利,不利于我国民族金融业的发展,同时也不利于金融市场的公平竞争。为此,我国应尽快出台反垄断法,防止外资金融机构过多利用其母公司的混业经营优势及整个集团的市场支配力,维护我国金融市场的公平竞争。