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中国是否应该推出弹性退休制度
作者:邓聿文    发布:2005-08-18    阅读:1265次   
    近期,关于是否延长职工的法定退休年龄,以减轻“白色浪潮”对社会养老压力的新闻,因与老百姓的切身利益相关,甚为抢眼。推迟退休年龄会对就业局面产生怎样的影响?我国是否需要推出弹性的退休制度?
 
    背景

    推迟退休年龄的是与非

     近期,关于是否延长职工的法定退休年龄,以减轻“白色浪潮”对社会养老的压力的新闻甚为抢眼,先是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说,他们正在考虑延长职工的法定退休年龄,以减轻“白色浪潮”对社会养老的压力。之后,劳动和社会保障部副部长刘永富在9月15日接受《中国青年报》采访时表示,对这个问题,国家主管部门仍在进行研究,现在还没有定论。
劳动和社会保障部这两种截然相反的表述,显然引起了公众的关注。关注的焦点之一自然与老百姓的切身利益相关。1990年代以来,中国的城镇下岗、失业浪潮成为全社会关注的焦点。截止2004年6月底,中国城镇的失业人数为837万,国有企业下岗职工人数为196万,两者相加,仍有1000多万之众。如果加上实际上“在职不在岗”的“企业职工”,真正“失业”人数还远不止此数。最近发布的《社会保障白皮书》在谈到失业问题时指出:“今后一个时期,中国劳动力总量过剩的矛盾和就业的结构性矛盾将持续存在”。

    延长退休年龄,意味着有一批年长者要推迟退出他们的劳动生涯。但是在整个社会的工作岗位吃紧的前提下,这同时是否也意味着有一批年轻人相应地不能得到工作岗位?

    一般来说,在国际上,采取延长退休年龄的做法并不是用来解决养老保险负担问题的,而是针对劳动力短缺之困。中国的劳动力短缺吗?有专家称,起码在2010年以前,我们正处于人口结构中劳动年龄人口的“黄金时期”。此后,劳动年龄阶段的人口会有所减少,但是,因为中国的人口绝对数十分庞大,劳动力的绝对数也就大。所以,讲到中国社会缺少劳动力,还是一个非常遥远的事。
 
    今年是高校扩招后又一个就业高峰年。据权威部门统计,2004年高校毕业生人数将达到280万,比2003年增长68万。可以说,毕业生、下岗职工、退伍转业复员军人以及向城市转移大量农业人口等,是目前城市主要的就业大军,我国的就业形势比较严峻。那么,推迟退休年龄对就业的影响有多大?
 
    对话

    推迟退休年龄对就业的影响有多大?

    主持人:穆易
    嘉宾:
    董克用 中国人民大学公共管理学院院长、教授
    张车伟 中国社科院人口与劳动经济研究所副所长
    仲大军 北京大军经济观察研究中心主任
    刘霞辉 中国社科院经济研究所副研究员 

    定性分析对就业的影响

    主持人:劳动和社会保障部就是否推迟退休年龄虽然还没有定论,我们可以从理论上探讨退休年龄对就业局面的影响。您认为,推迟退休年龄对就业局面的影响怎样?面对高校扩招后的又一个就业高峰,推迟退休年龄会不会影响年轻人就业?

    董克用:退休年龄是否推迟与宏观就业总量并不直接相关。由于我国在20世纪八十年代曾经实行过“退休后由子女顶替”的政策,以解决年青人就业问题;在国有企业改革中,让职工提前退休也的确是“减员增效”的主要方法,因此,社会上形成了退休年龄与就业量存在直接关系的错觉。事实上,在市场经济体制下,退休年龄高低与宏观就业总量并不直接相关。因为退休人员所占据的工作岗位往往并不是新增劳动力可以替代的。特别是对脑力劳动者来讲,推迟其就业年龄,发挥他们的余热,有时还可以创造就业岗位。正因为如此,美国在近年取消了法定退休年龄的限制。在我国,许多提前退休人员,甚至退休人员也并没有真正退出劳动力队伍,“退休返聘”是很普遍的现象。这些退休人员之所以可以在市场上找到工作,是因为市场有岗位需求。所以,要解决就业问题,主要依靠经济发展,而不是提前退休。
 
    张车伟:推迟退休年龄对总体就业的影响并不大,但对城镇正规部门就业的影响会比较大。目前,我国城镇单位就业人员数量10970万人,其中企业单位7172万人,事业单位2724万人,机关单位1072万人;每年大约有300万左右的人退休,每年退休人员占城镇正规单位就业人员的比例为3%。
    虽然每年退休人员占城镇正规单位就业人员比例不是很高,但考虑到我国每年新增就业机会只有大约1000万左右,每年退休人员占新增就业机会的比例就非常高了。同时,再考虑到每年新增就业机会中有很多属于非正规部门就业,这样,延长退休年龄对城镇正规单位就业影响就非常大了。当然,延长退休年龄的影响主要发生在开始实施这一政策的最初几年,退休年龄延长几年,其影响将会持续几年,几年过后,延长退休年龄对就业的影响将会逐步减弱并消失。
    推迟退休年龄对不同人群就业的影响程度是不同的,其中对大学毕业生的影响最为严重,因为大学毕业生就业的主渠道就是国家机关和企事业单位。在大学生就业面临困难的情况下,推迟退休年龄无疑会使大学生就业雪上加霜。
 
    仲大军:目前酝酿的延长退休年龄的做法,不是出于劳动力短缺的压力,而是出于养老保险金支出的压力,因此,延长5年退休时间,就节约出5年养老保险金的支出,并另外多收了5年养老金的缴纳。这一改变,将大大缓解我国养老金紧张的局面。
从账面上,好处很明显,但许多隐性的影响还没看到。目前我国新增就业人口比退休劳动力人口每年多出大约1000万,即使每年新增800万个就业岗位,仍然满足不了就业要求。再延长退休年龄,将使新增的就业人口更难找到工作。在这种情况下延长退休年龄,那我国社会就会出现这样一种现象:一批老年人外出上班,一批年轻人在家待业,料理家务。这种做法的好处,是将政府社会保障的担子更多地推给了家庭,政府减轻了财政压力,但家庭增加了生活压力。坏处也不可小视,如果每年形成大约1000万待业人口的规模,中国社会在今后数年内将积攒下一批相当数量的年轻失业者。这将产生一些什么样的社会问题,还不得而知。
 
    刘霞辉:延长退休年龄在发达国家已普遍推开,并且也可能是我国今后某一时期要做的事情,但目前做并不合适。一个人是否应退出劳动领域,除了身体方面的原因外,还受社会需求的制约。中国目前的退休年龄是几十年前制定的,据我所知现在劳动者的寿命、生产力状况是有了很大改善,从这点看延长退休年龄是可能的。
再看需求,从理论上讲,就业总量变化取决于经济活力,即需要投入生产的劳动力增减。但从我国的劳动力就业变动看,经济增长与就业增减并非完全一致,就业增长率低于经济增长率。
所以,就业岗位需求并非无限,谁应该在劳动岗位就得有所选择。我国人口统计的数据表明,近几十年内处于黄金劳动年龄的人将保持较大比重,此后将慢慢进入老年社会,故在近期让处于黄金劳动年龄的人就业对社会是有益的,如延长退休年龄将会使这一优势转化为社会负担,对中国的经济发展不利。所以,在最近几十年内不宜延长退休年龄。

    退休年龄不可一刀切

    主持人:退休、调离、辞退等方式,是目前企业主要减员的渠道。如果“退休”这种自然减员的渠道被收缩,可能会进一步加剧就业压力。对企业有何影响?另外,目前,我国的结构调整还没有完成,原来一些部门效率低,人浮于事,退休这种自然减员的方式,对社会振动最小,最平稳。如果把这条路堵上,改革的压力就更大了。这方面的影响怎样?

    董克用:近期的重点应是规范退休年龄而不是推迟退休年龄。造成我国养老金问题的原因是很复杂的。其中,大量职工提前退休是重要原因之一。提前退休办法,的确对改革中的平稳过渡有贡献,但却给养老保险制度造成很大负担。因此,从近期看,要解决养老金问题,重点应当是规范退休年龄而不是提高退休年龄。规范退休年龄的要点是减少提前退休。而要真正做到这一点,就必须有针对职工下岗的经济补偿政策。
 
    张车伟:在过去几年中,提前退休一直是企业减员所采取的一种方式。退休年龄的延长,实际上就等于削弱了提前退休作为企业裁员手段的作用。
    推迟退休年龄对企业的影响应该比较大,这种影响主要体现在会加大企业的劳动力成本和削弱企业的竞争力。因为退休年龄的延长意味着企业将多为职工缴纳几年的退休金,考虑到在很多企业中年龄大职工的生产效率会降低,退休年龄的延长也会在一定程度上降低企业的竞争优势。中国目前最大的竞争优势仍然是劳动力资源的优势,这一优势主要体现在年轻劳动力数量庞大上。从这个意义上说,目前当务之急仍然是解决年轻劳动力的就业问题。如果大量的年轻劳动力无法找到工作,不仅意味着人力资源的极大浪费,而且也意味着今后养老金积累的困难,其结果是当年轻的劳动力人口进入老年后,其养老问题将会成为一个难以解决的社会问题。
 
     仲大军:延长退休年龄将导致社会财富结构的变化,更多的社会财富将向老年人转移,老养小的现象更加严重。我国在建国后的半个世纪,一直实行的是等级森严的干部退休制度。在这种制度下,干部退休后的待遇有时反而比工作时还高。所以,从政府公务员体系来看,庞大的离退休干部拥有相对庞大的资产,许多家庭都是靠老养小这种结构维持着生活。
    一般来说,年龄结构与财富结构的关系是:在知识经济时代,人的财富是与知识紧密联系,而且呈正相关。因此,从事知识经济的人群,退休年龄可以延长一些,而从事体力劳动的人口,退休年龄可以提前。但目前我国退休年龄一刀切,不管什么行业,统统一样,这样就造成了许多问题。
 
    建立弹性退休制度刻不容缓

    主持人:目前我国的退休制度过于刚性,是否应该探索弹性的、研究退休条件和待遇分开的退休制度?如何才能真正解决就业与养老问题?

    张车伟:我非常赞同推出弹性的退休制度,退休年龄(我国现在普遍实行的是男60岁,女55岁)对不同的人群应该区别对待,这主要是因为不同类型的人进入劳动力市场的年龄存在着很大差别。一个简单的体力劳动者很可能在16岁就进入了劳动力市场,如果在60岁退休则工作年限就长达44年。而如果一个拿到博士学位的人很可能会在30岁左右进入劳动力市场,如果退休年龄也是60岁则工作年限只有大约30年。很显然,如果要求上述两类人在同一年龄退休,则无论从公平的角度还是从效率的角度都是不合理的。 
     就中国目前的实际情况来看,延长退休年龄似乎是一个迟早需要考虑的问题,但现在就普遍延长退休年龄的时机似乎并不成熟。如果现在必须延长退休年龄,我比较赞成首先把机关事业单位中男女的退休年龄拉平,这实际上就等于延长了高级专门人才女性的退休年龄。因为这样一方面可以消除性别不平等;另一方面,我国城镇中女性预期寿命早已经超过男性,现在所实行的女性退休年龄低于男性的做法不公平,同时也无法充分发挥女性专业技术人才的作用。
    要真正解决就业和养老问题,需要处理好这样两个关键问题。一是如何保持经济继续稳定和健康地增长,二是要建立起社会化的养老保障体系。

    仲大军:我国现行的养老制度不是公共福利性的,而是一种终身制的等级制养老制度,今后必须实行一种低水平、广覆盖、复合型的公共养老保险制度。目前我国在养老金的使用上存在很多问题。一位县城退休的老教师说,他现在每月退休金2000多元,比上班时拿得还多。一个退休老人,在有医疗保障的情况下,以目前的消费水平看,一个月六七百元钱足够了,目前这种“高消费”式的养老金发放方法,是当前我国养老金入不敷出的根本原因。出现这种现象的根源在于我国的养老金制度设计得不合理。
    我认为,目前可以做的事情是:逐渐改变终身制的离退休待遇制度,建立公共福利型养老保险制度,推行公共养老保险与商业养老保险相结合的复合型养老保险,放宽退休年龄的限制,公民与用人单位可以根据情况决定退休的时间。这里面有一个调节余地,关键是要计算出一套精确的早退和晚退养老金发放模式。
 
    刘霞辉:退休制度应该更有弹性。目前我国的退休制度基本上是沿用几十年前的老框架,那时职工是全民身份,生老病死政府都应管,现在把这些转嫁到社会劳动者身上,有必要吗?拿退休制度而言,为什么国家要管那么死,因为退休后政府可能要掏钱的。我认为企业劳动者退休之类的事情政府大可不必再管了,因为那是企业的事情,政府要做的只是怎么保护好退休者的利益。说到底,政府应在劳动者的社会保障中扮演什么角色、承担多大的责任是退休问题的核心,该管的问题不解决,其它问题无从谈起。

    资料1:
    法国的退休改革方案
    从2004年1月1日起,法国开始实施针对私营企业员工的退休改革方案。根据这套改革方案,企业职工只有在保险年限达到40年到42年后,才可以申请退休。这套改革措施主要涉及私营企业职工的退休问题。从2004年起1月1日起,凡于14岁、15岁或16岁参加工作、在参加保险年限达到40年到42年后,才能在56岁至59岁之间申请提前退休。他们休病假和服兵役期间的保险年限也将计算在内。据悉, 法国40年代至50年代出生的人口较多。随着法国人口老化和退休人员比例的增大,法国将面临养老金严重短缺问题。改革现行退休制度,旨在保障其社会保险体系有序地运行。
 
    资料2;
    我国企业退休人员社会化管理率超8成
    到2003年末,我国企业退休人员实行社会化管理人数达到2933万人,比上年末增加1499万人,社会化管理率达到84.5%。有关统计结果同时表明,我国城镇基本养老保险的覆盖面继续扩大。2003年末,全国参加基本养老保险的人数为15506万人,比上年末增加770万人。
 
    资料3:
    解决之道 
    眼下,是否考虑延长职工的法定退休年龄,以减轻“白色浪潮”对社会养老的压力,成为众所关注的焦点。与之相应的是,随着老龄化的进程,基本养老保险基金的支付压力越来越大。“老有所养”,总不能让人们干了一辈子革命工作,到晚年却过着“凄凉”的生活。
    目前来看,要解决基本养老保险基金的缺口问题,提高退休年龄是一个办法。退休年龄提高后,个人和单位将增加缴纳基本养老保险费的时间,这样,个人领取基本养老保险金的时间变少了,从而可以减少基本养老保险基金的支出费用。
但是,在考虑提高退休年龄来应对基本养老保险支付压力时,我们不能忽视另一个问题,即它会对劳动力的就业造成负面影响。在社会总劳动人口一定的情况下,延长退休年龄只能以减少其他劳动力的就业为代价。何况,现阶段我国劳动力的供给在很大程度上超过劳动力需求。预测显示,未来20多年间,我国将在克服现有失业人口和下岗人口就业问题的基础上,还要为新增加的1.2亿人口进一步创造就业机会。所以,无论从眼下还是从未来很长一段时期来看,失业问题都是一个大问题,不能掉以轻心。
 
    由此看来,要养老还是要就业,似乎是一个鱼和熊掌不能兼得的问题。有没有一个两全其美的办法,既能够提高养老金的支付比例,又不影响就业?一个可能的选择是,适当提高女职工的退休年龄,这也是目前很多专家的看法。但我认为,这样做作用不大。要解决目前这个两难问题,关键还是解决劳动人口不足的问题,尽管目前中国面临很大的就业压力,但处于黄金时期的劳动年龄人口将在2010年以后逐步减小却是事实。解决的办法是什么?这就需要改变目前的低生育水平状况,但它也就涉及到一个更根本的问题,即如何评价当前的生育政策。实行了20多年的生育政策,应该根据形势的发展,做一些适当的调整了。(邓聿文)