目前，我国城市化已经进入加速阶段，但总体水平仍低于世界平均水平15个百分点，而且城市化水平明显滞后于经济发展水平12个百分点，城市化拖了经济和社会发展的后腿，城市人口短缺导致总需求提升困难、成为可持续发展的一项制约因素。从动态过程来看，城市化对扩大城市就业乃至整个社会就业都是有积极意义的，在弥补低度城市化造成的缺口时，大量的就业机会就会产生于城市，适度的城市化也不会造成城市失业率的大幅度上升，城市化的推进带动着整个社会的就业增加。体制问题、产业结构问题、农村土地制度问题、过于注重发展小城镇是我国城市化程度低和就业不充分的症结所在。应该充分发挥企业群集、工业化、结构升级、农村土地制度改革、中小城市扩容、服务业发展、农民工进城等环节对就业的促进作用。通过认真贯彻科学发展观、统筹城乡发展，加快大中城市的发展力度，加快发展服务业、逐步提高就业弹性，深化农村土地制度改革、建立更加灵活的土地制度，切实关心失业农民的就业和社会保障问题，扎扎实实地推进城市化，确保城市化与促进就业的联动。

 

    就业是民生之本，安国之策。胡锦涛总书记在2003年的“七一”讲话中，把如何扩大就业和促进再就业提升到了我国社会主义制度自我完善和发展的高度。温家宝总理在2004年3月召开的十届人大二次会议上作的《政府工作报告》中也指出：千方百计增加就业是政府的重要职责。城市化是工业化和现代化的必然发展趋势。城市化是衡量一个国家现代化水平的重要标志，是人类文明进步的必然结果。1996年在伊斯坦布尔召开的“世界人居第二届大会”宣布：“21世纪是城市的世纪”。中国作为世界上人口最多的发展中国家，长期以来城市化发展水平严重滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平。在新世纪，如何通过体制和制度变革，加快城市化发展，促进就业的较快增长，实现比较充分的就业目标，是中国发展中的一个重要问题。

 

 

    何谓城市化？城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。对于这个历史过程，不同的学科是从不同的视角来研究的。比如社会学更关注城市生活方式的发展过程；人口学关注的是人口向城市集中的过程；经济学主要研究生产要素在空间上的集聚过程；地理学关注经济区位向城市的集中过程。综合起来看，城市化应该体现四个方面特征：第一是人口和非农活动向城市的转型、集中、强化和分异；第二是城市景观的地域推进；第三是城市的经济、社会、技术变革的扩散；第四是城市文化、城市生活方式、城市价值观念的扩散。我们这里主要关注的是人口和非农活动向城市的转型、集中、强化和分异。

    测度城市化的指标是什么？一般是城市化水平，它的计算就是城市人口除以总人口，也可以叫做名义城市化。根据城市化水平，可以划分为三个阶段：一是初级阶段，城市化水平在30％以下，这个阶段是一个缓慢的过程；二是中期阶段，城市化水平在30％至70％，这是一个加速的阶段，我们中国目前就处在中期阶段；三是后期阶段，这时期城市化水平基本上稳定在70％至90％。

    具体说来，我国目前的城市化具有以下几个主要特征：第一，已经进入加速阶段；第二，区域发展不平衡，城市化水平最高的是上海、北京、天津三个直辖市，从省一级来看，城市化水平在50％至70％的有广东、辽宁、黑龙江，40％至50％的有吉林、内蒙、江苏、浙江、福建、湖北，30至40％的有山东、陕西、山西、宁夏、重庆、青海、新疆、海南，30％以下的有河北、河南、安徽、江西、湖南、广西、贵州、云南、四川、甘肃、西藏（这是前两年的数据，现在都有所提高）。第三，各类城镇均得到较快的发展，初步形成较为合理的城镇体系。第四，外来务工人员成为城镇人口的重要组成部分，比如珠三角就有1741万外来务工人员；第五，小城镇发展迅速，积极推动了城市化进程；第六，国家、民间、外资共同推动，呈现出动力主体多元化特征。第七，区域经济发展优势显现，以大城市为中心的城镇密集区逐步形成并扩大，形成区域联动之势。

    我们认为，如果抛开户籍制度，就业人口中非农就业的比例是一个衡量实际城市化水平的重要指标。就业人口中非农就业的比例已经达到51％，而城市人口除以总人口只有41％，所以中国是一个城市化明显滞后工业化的国家。

    一般说来，世界各国的城市化状况可以粗分为三大类：一类是适度城市化的国家，如美国、德国和日本等，这些国家的城市化水平与经济发展水平基本相当，城市化和经济、社会发展相互推动，相得益彰；二类是过度城市化的国家，如印度、巴基斯坦和中东地区等，这些国家的城市化水平明显高于经济发展的水平，城市病严重制约经济发展和社会进步；三类是低度城市化的国家，如中国、朝鲜和贝宁等，这些国家的城市化水平明显低于经济发展的水平，城市化拖了经济和社会发展的后腿，城市人口短缺导致总需求提升困难、成为可持续发展的一项制约因素，大量的农民工进入城市就是对低度城市化政策的严重批评。

    从国际比较的角度来看, 无论是从以城市人口比例为指示器的直接城市化来看，还是从以农村人口生活环境为指示器的间接城市化来看，我国城市化水平明显滞后于经济发展水平。

 

人均GNP水平	城市人口占总人口的比重	制造业占GNP的比重
≤100美元	12.8%	12.5%
200美元	22.0%	14.9%
300美元	43.9%	25.1%
400美元	49.0%	27.6%
500美元	52.7%	29.4%
800美元	60.1%	33.1%
1000美元	63.4%	34.7%
>1000美元	65.8%	37.9%

资料来源：Chenery & Syrquin: Patterns of Development,1950-1970,pp.38.

 

    首先，从国内现实情形来看，大量的“农民工”（超过1亿人）活跃在各级城镇，这说明经济发展使得城市就业空间迅速拓展，但是由于过紧的城乡户籍管理制度，压抑了城市化的正常冲动。另外，服务业短缺，尤其是社区服务业的短缺是中国城市化水平偏低的一个强烈信号。

    其次，国际经验显示，中国政府公布的城市化水平大约要比其经济发展水平落后9-15个百分点。2003年我国城镇化水平才40.5%，与2003年世界平均水平49％和下中等收入国家的56%相比仍处于较低水平。然而，根据购买力平价计算的人均GNP，我国至少已经达到下中等收入国家的水平，这样2003年中国的城市化水平比下中等收入国家的正常水平要低大约15个百分点。

    此外，根据钱纳里和塞尔昆的研究，1950-1970年发展模型中城市化水平与工业化水平具有一定的统计规律。

根据这个模型，目前中国制造业占GNP的40％左右，中国城市化的水平应该高于65.8％；但是中国工业份额过高是举世公认的，用它作为判定指标不能说明问题。然而2004年中国人均GNP1200美元，大约相当于1964年人均GNP500美元的水平，按照这个参照系中国现阶段适度的城市化水平应该在52.7%附近，也就说中国城市化水平大约落后了12个百分点。

 

年份	GDP增长率（上年＝100）	城市化率(%)	总人口（万人）	城镇人口（万人）	乡村人口（万人）
1978	11.7	17.92	96259	17245	79014
1979	7.6	18.96	97542	18495	79047
1980	7.8	19.39	98705	19140	79565
1981	5.2	20.16	100072	20171	79901
1982	9.1	21.13	101654	21480	80174
1983	10.9	21.62	103008	22274	80734
1984	15.2	23.01	104357	24017	80340
1985	13.5	23.71	105851	25094	80757
1986	8.8	24.52	107507	26366	81141
1987	11.6	25.32	109300	27674	81626
1988	11.3	25.81	111026	28661	82365
1989	4.1	26.21	112704	29540	83164
1990	3.8	26.41	114333	30195	84138
1991	9.2	26.94	115823	31203	84620
1992	14.2	27.46	117171	32175	84996
1993	13.5	27.99	118517	33173	85344
1994	12.6	28.51	119850	34169	85681
1995	10.5	29.04	121121	35174	85947
1996	9.6	30.48	122389	37304	85085
1997	8.8	31.91	123626	39449	84177
1998	7.8	33.35	124761	41608	83153
1999	7.1	34.78	125786	43748	82038
2000	8	36.22	126743	45906	80837
2001	7.5	37.66	127627	48064	79563
2002	8.3	39.09	128453	50212	78241
2003	9.1	40.53	129227	52376	76851

 

年份	全体从业人员			城镇从业人员			乡村从业人员
			增长率(%)			增长率(%)			增长率（%)
1978		40152			9514			30638
1979		41024	2.17		9999	5.1		31025	1.26
1980		42361	3.26		10525	5.26		31836	2.61
1981		43725	3.22		11053	5.02		32672	2.63
1982		45295	3.59		11428	3.39		33867	3.66
1983		46436	2.52		11764	2.94		34690	2.43
1984		48197	3.79		12229	3.95		35968	3.68
1985		49873	3.48		12808	4.73		37065	3.05
1986		51282	2.83		13293	3.79		37990	2.5
1987		52783	2.93		13783	3.69		39000	2.66
1988		54334	2.94		14267	3.51		40067	2.74
1989		55329	1.83		14390	0.86		40939	2.18
1990		64749	17.03		17041	18.42		47708	16.53
1991		65491	1.15		17465	2.49		48026	0.67
1992		66152	1.01		17861	2.27		48291	0.55
1993		66808	0.99		18262	2.25		48546	0.53
1994		67455	0.97		18653	2.14		48802	0.53
1995		68065	0.9		19040	2.07		49025	0.46
1996		68950	1.3		19922	4.63		49028	0.01
1997		69820	1.26		20781	4.31		49039	0.02
1998		70637	1.17		21616	4.02		49021	-0.04
1999		71394	1.07		22412	3.68		48982	-0.08
2000		72085	0.97		23151	3.3		48934	-0.1
2001		73025	1.3		23940	3.41		49085	0.31
2002		73740	0.98		24780	3.51		48960	-0.25
2003		74432	0.94		25639	3.47		48793	-0.34

 

资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社2004年。

 

 

    城市化能够创造就业机会吗？这不仅是今天一些中国人经常思考的问题，而且也曾经是一些发展经济学家争论过的问题。初看起来，城市化的推进与大量城市失业存在是矛盾。这只是一种静态分析的结果，从动态过程来看，城市化对于扩大城市就业乃至整个社会就业都是有积极意义的。

 

 

    1978-2003年，中国城市化水平由17.9％提高到40.5％。与此同时，全部从业人员平均每年递增2.50％，其中城镇从业人员平均每年递增 4.05 ％，而农村从业人员平均每年递增1.88％。显而易见，随着城市化发展水平的推进，城镇从业人员的增长要比农村从业人员的增长快得多。因此，在弥补低度城市化造成的缺口时，大量的就业机会产生于城市是毋庸置疑的。

 

    另外，适度的（只要不是过度的）城市化不会造成城市失业率的大幅度上升。我们可以看出，1978-1996年中国城市化呈现缓慢上升的趋势，而全部就业机会和城镇就业机会增长比较慢；1997－2003年城市化速度加快，相应全部就业机会和城镇就业机会增长相对较快。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，绝大多数下岗职工进一步解放思想，主动适应市场经济的发展，他们的技术竞争力绝不比农民工差，差的是意志竞争力。下岗职工这个特殊时期的特殊现象将在“十一五”规划前期彻底消亡。如果一些地区采取限制农民工就业、即把一部分农民工赶回农村的行为，不仅有悖于经济发展和社会发展的进程，而且会使下岗职工产生更多的依赖感和优越感，增加早日实现市场化就业的难度。

 

 

    城市化力度是指当年城市化率的变动与上年城市化率的比值，即△C(t)/C(t-1)，反映了当年城市化推进的程度。就业弹性是指当年就业增长率与GDP增长率的比值，即△E(t)/△GDP(t)，反映了GDP对就业的带动作用。

 

年份	1979	1980	1981	1982	1983
城市化力度	0.058	0.023	0.040	0.048	0.023
就业弹性	0.286	0.418	0.619	0.395	0.231
年份	1984	1985	1986	1987	1988
城市化力度	0.064	0.030	0.034	0.033	0.019
就业弹性	0.249	0.258	0.322	0.253	0.260
年份	1989	1990	1991	1992	1993
城市化力度	0.015	0.008	0.020	0.019	0.019
就业弹性	0.446		0.125	0.071	0.073
年份	1994	1995	1996	1997	1998
城市化力度	0.019	0.019	0.050	0.047	0.045
就业弹性	0.077	0.086	0.135	0.143	0.150
年份	1999	2000	2001	2002	2003
城市化力度	0.043	0.041	0.040	0.038	0.037
就业弹性	0.151	0.121	0.173	0.118	0.103

注：根据表2所列城市化率、GDP增长率、从业人员增长率计算。

 

    1979-1989年，我国城市化力度与就业弹性的相关关系仅为0.094，二者基本上不相关。这是由于改革初期的制度变革重点是在农村，更多地体现为农村社会生产力的解放。而城市化的推进力度不稳定，城市化率的提高并不能带来就业弹性的增加。

    进入20世纪90年代以后，随着改革重点向城市的逐步转移，城市化力度与就业弹性的相关系数迅速上升到1991-2003年的0.796这一水平，城市化的推进带动着就业的增加，城市化力度的缩小则会引起就业弹性的下降。由此可见，我国已经进入了以城市化为就业增长主动力的阶段，应进一步加大城市化的力度，依靠城市化的稳步推进来促进全社会的就业增长。

 

 

 

    我国服务业就业人口的比例为什么没有达到世界同等发展程度国家的水平？其中一个非常重要原因就是我国消费者在空间上分布离散，大量服务都是在农村自我提供的，而不是通过社会分工解决。这是我国与其它国家的一个巨大差别。那么，为什么亚洲四小龙在经济高速发展时能够做到充分就业、而我国现在经济同样高速发展时却不能？最大的差别并不在于产业政策方面——无论是重化工优先、还是劳动密集型优先的产业政策，都有高速发展同时实现充分就业的先例。我国和这几个高速发展又实现充分就业的国家和地区相比，最大的不同是它们的城市化和工业化是同步的，而我国城市化和工业化是分离的——只要工业化不要城市化。结果，长期积累下来，就是我们与别人在就业上的差距。城市化与工业化的背离，其根本是一个体制问题，是体制决定了“二元结构”这样一种发展路径。

    新中国成立后，中央政府为迅速实现国家工业化选择了“重工业优先发展战略”，它具体体现在“一五”计划和其后的若干五年计划中。由于重工业是资金密集型的产业，投资规模很大，创造的就业机会并不多，因此，我国实行重工业优先发展战略的客观上减弱了经济增长吸收劳动力在非农产业就业的能力，阻碍了伴随着经济发展劳动力从第一产业转移出来的就业结构转换过程。结果，改革开放前的27年里，农业的产值份额从57.7%下降到32.8 %，下降约25个百分点，而农业的劳动力份额由83.5%降至73.3%，仅下降10.2个百分点，劳动力份额下降明显滞后于产值份额变动。

    在计划经济体制下，优先发展重工业只能采取“低工资、低物价”的政策，为了防止农民进城增加政府低物价政策的负担，政府通过城乡分割的户籍管理制度将广大农民束缚在农村的土地上，防止农民分享城市工人所获得的压低价格的食物和住房等供给。虽然从政策上讲，农民可以通过国家招工直接改变身份，但实际上农民很难得到这样的机会。在“文化大革命”期间，由于城市里创造的就业机会不足，政府还把大量的知识青年下放到了农村。

    改革开放以后，国民经济发展战略得到了矫正，非农产业有了很大的发展，城乡隔离政策也开始松动。农村家庭联产承包责任制的实施，使得农民的生产积极性空前高涨。“留足了国家的，交足了集体的，剩下的都是自己的。”朴实的农民从此获得了农业生产剩余的控制权和投资权。在比较利益的诱导下，农民开始依靠自己的努力进入了非农产业，为扭转就业结构转换严重滞后于产值结构转换这个几十年来一直困扰政府的大难题，做出了难以估量的贡献。据统计资料计算，在1978-2003年间，仅乡镇企业的劳动者增加量（12000万人）一项，就占全国非农产业中劳动者增加量（37886万人）的36.1%。如果再把农民独自进城当合同工、临时工、保姆以及经商等考虑进去，劳动力转移的数量就更大了。同时，政府也将农民只能居住在农村、并从事农业生产的户籍和职业的双重管制改为单项的户籍管制，即摈弃了农民不能擅自从事非农生产活动的管制。[1]

 

 

    目前我国城市化率较低的基本原因在于非农产业的就业比重较低。而非农产业就业比重低是由于服务业发展滞后、制约了非农就业的增长及其比重的上升。服务业的比重远远低于同等收入国家的水平，是我国工业化过程中的一个突出结构问题，也是导致工业化与城市化偏差的主要原因。与工业相比，服务业具有明显较高的就业弹性，并且随着经济发展水平的提高而不断增强对整个就业的带动效应（而工业则由于劳动生产率的较快增长而引起就业功能的相对萎缩）。[2]

    当前我国第三产业比重之所以这么低，与城市化严重滞后有着天然的联系。塞尔昆在《工业化和经济增长的比较研究中》发现，工业化过程中，随着人均GNP的不断提高，服务业相对制造业来说其就业弹性系数不仅大于1，而且呈现连续递增的发展趋势。人均GNP分别为140美元、280美元、560美元、1,120美元、2,100美元、3,360美元和5,040美元时，对应的服务业相对于制造业的就业弹性（即每100万美元产出所需的工人数量之比）分别为1.31、1.72、2.31、2.96、3.56、3.72和3.80。值得特别注意的是在人均GNP280美元至2,100美元的工业化初期向中期过渡阶段，服务业就业弹性系数的提高最为迅速。因此，城市化之所以能够创造更多的就业机会，不仅仅体现工业发展对劳动力的大量需求，更主要体现着服务业崛起对劳动力的大量需求。

 

表4    服务业增加值比重国际比较（按购买力评价计算，1998年）

国家	人均GDP	服务业比重
约旦	2615美元	71％
牙买加	3344美元	58％
斯里兰卡	2945美元	51％
乌克兰	3130美元	51％
摩洛哥	3188美元	51％
菲律宾	3725美元	51％
印度	2060美元	46％
印度尼西亚	2407美元	35％
中国	3291美元	32％
阿尔巴尼亚	2864美元	21％

     资料来源：李善同、候永志：《大力发展服务业是实现现代化建设第三

步战略目标的需要》，载《宏观经济论坛》2001年第21期。

 

 

    中国的城市化的严重滞后，对中国的就业产生了严重的负面影响。只要城市化继续处于低水平，中国的就业问题便无法得到好转。阻碍城市化的有观念上的问题，也有制度上的问题。例如，对城市化和就业的关系，长期来就不清楚。甚至不少人认为，把城市人口迁往农村是最好的解决就业的办法。即使今天，还有很多人对流动人口抱十分不欢迎的态度。这些就是观念上的问题。现行的土地制度因其所有权的性质对城市化和工业化产生着负面的制约，则是制度上的问题。中国现行的农村土地制度在今日的世界上是独一无二的。在典型的市场经济下，土地的所有权明确界定为个人所有。获得非农就业机会，决定离开土地的当地农民有权将土地出租或出卖给内地的农村剩余劳动力,由此推动农业规模经营和斩断外出农民的漂浮状态。而我国这种固化和僵化农村土地制度不利于城市化，同时也不利于劳动与土地的最优结合，增加内地农民以及边疆居民向东南沿海移民的机会，改善中国的人口分布。[3]

 

 

    过于注重发展小城镇，把城市化在文件中叫做城镇化，这是保护大中城市的政策。有关专家调查显示，小城镇的技术含量和资本有机构成要低于大中城市，大城市安排一个劳动力，需要投资1.5万元，小城镇只需要4千元，而且小城镇靠近农村，可以降低农村剩余劳动力转移的机会成本和就业风险。由此简单推理，现在全国有6万多个乡镇，如果每个小城镇能够吸纳3千到4千个劳动力，全国就能解决两亿多人口就业。殊不知，小城镇的吸引力和成长性都不如大中城市。结果，尽管造成小城镇遍地开花，然而城市化速度还是不尽如人意。

 

 

 

    城市化的发展往往以企业集群为依托. 因此, 企业群集和产业集中为城市化提供了重要支撑，显著地放大了城市的就业需求。企业群集和产业集中,首先,引起劳动力和人口的集聚，进而要求住宅、餐饮和生活消费等与人们的衣食住行有关的服务产业与之配套；其次，为生产服务的销售、市场策划和推广、技术与信息咨询以及相关中介服务组织相应发展；最后，市政基础设施建设的配套使城市规模扩大，进一步放大了就业需求。珠江三角洲的城市化进程不仅吸纳了外省1500万的劳动力，而且有力推动着本省农业劳动力的转移。1991-2003年间，广东农村劳动力转向工业的平均比例为39.6％，转向建筑业的为12.2％，转向交通运输业的为5.1％，转向商饮服务业的为29.7％。

    世界发展模型表明：城市化水平与工业化水平成正比。工业化水平越高，城市化水平也越高；反之则越低。纵观全球现代化的历程，有一个十分明显的经验，那就是工业和服务业在农村很难发展起来，只有在城市才能获得迅速的发展。因为城市能够产生集聚经济效益，即由于集中而产生的外在经济效益。规模经济一方面导致有机构成提高，等量资本吸收就业的含量下降，另一方面由于城市经济的迅速推进，资本的增长速度要大大高于劳动年龄人口的增长速度，总体效果是在现代化过程中城市能够创造更多的就业机会。

 

 

    工业化与城市化的变动关系，在工业化的不同阶段存在着较大差别。理论分析和实证考察表明，在工业化初期，工业发展所形成的聚集效应使工业比重上升对城市化率上升具有直接和较大的带动作用；而当工业化接近和进入中期阶段之后，产业结构转变和消费结构升级的作用超过了聚集效应的作用，城市化的演进更多地表现为非农产业就业比重上升的拉动。在这个阶段，非农产业就业比重的上升明显快于生产比重的上升，而这主要不是工业而是服务业的就业增长带动的。也就是说，当工业化演进到较高阶段之后，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为整个非农产业，就业结构的变化也越来越不同于产出结构的变化并起着更大的作用，这使服务业的比重上升对城市化进程产生了更大的影响。[4]

    从长期趋势看，农业人口应该是净流出的，而制造业随着产业的升级所能吸纳的劳动力也十分有限，据测算，我国今后新增劳动力的70%需要借助第三产业来消化。但是目前在我国国民经济构成中，第三产业的比例还是偏低。据统计，20世纪后10年间，属于第三产业范畴的中国服务业就创造了7740万个新岗位，吸收了7240万个新增劳动力和500万个从其他产业转移出来的劳动力。

 

 

    在完善的市场经济中，所有权的主体是明确界定的，新增人口不会自动获得土地的所有权。获得土地的根据也不在户口或身份。这种土地所有制有助于城市化和工业化的进程。无地耕种的农民除非比有地耕种的农民对土地的利用效率更高，他们一般无法替代或排挤有地耕种的农民，而是会移向城市寻找非农就业机会。这就为工业提供大量低成本的劳动力，有力地促进了工业化和城市化的进程，也减少了人口对土地的压力。但是在我国现行的农村土地制度下，根据土地的社区共有性，不但社区内现有的人口应该人人平分一份，即使是目前尚未出生的人口将来也应有权平分一份社区土地，否则从理论上来说便是对社区土地共有性的篡改。[5]

 

 

    有关资料表明，我国现有的1.9万个小型城镇中，平均每个城镇有人口4.54万人，就业人口平均为1.18万人，就业人口为城镇总人口的25.9%；而在我国200万以上的大城市中，就业人员占总人口数的比重为60.3%，100-200万人口的城市，就业比重为62.6%，50-100万人口的城市就业比重为66%，2050万人口的城市就业比重为55.5%。可见人口规模在50-100万与100-200万的中小城市就业前景相当乐观，非农产业的发展一定要结合城市化的发展一并考虑，从而真正起到转移农村剩余劳动力的作用，彻底结束大多农民兼业型和两栖型的无奈状态。

 

 

    其它发展中国家，在人均1000美元左右的经济发展水平上，城市化和服务业都要比我国现在发达得多。我国现在城市人口占整个国家人口的十分之四，而日本、韩国和台湾省在我国这个发展阶段城市人口比重都达到三分之二甚至四分之三。相比之下，说明我国损失了相当大一部分城市化发展的机会。这个损失掉的发展机会，实际上也是就业机会的损失。因为,服务业发展与城市化相互促进.在我国目前的人均收入水平上，一般国家的服务业比重应该是55%左右，而我们只不过是37%左右。东南亚、东亚一些国家在我国现在的经济发展水平时，每1个工业人口就业大概带来3个服务业人口的就业，大概是1：3的比例；我国现在勉强达到1：1。如果这个差异主要是由于空间分布特征不同导致的，那么假设我国第二产业效率完全不变、没有任何增加，仅仅通过空间上的调整，就可以把就业提高1倍--因为只要达到适度城市化的平均水平（工业就业人口与服务就业人口1：3比例），原有2个就业人口马上就会变成4个。

 

 

    从发展规律来看，农民进城是一个无法回避的问题。但是由于我们长期认为农民进城必然挤占城里的就业岗位，一直抑制着这种正常的冲动。目前，中国是世界上人均GNP1200美元左右（2004年）发展中国家里农村人口比例最大的国家，这说明我们在城市化方面补课的余地很大。要把这种可能变成现实，观念的更新尤其必要。适度的农村剩余劳动力向城镇转移，不仅不会过多地挤占城镇的就业岗位，而且会带动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。首先，城市化不仅是现代化的要求，而且可以促进建筑业和第三产业的发展，进而创造出更多的就业机会。其次，农村人口变成城市人口以后，由于良好的教育制度、用工制度和社会保障制度的覆盖，劳动力参与率会明显下降，可以减少劳动力供给。因此，我们要以协调发展为目标，加快城市化进程，让农民工逐渐变成城里人。

 

 

 

    科学发展观坚持以人为本，要求经济社会全面、协调、可持续发展。坚持科学的发展观最根本的要求就是坚持统筹城乡，走以城带乡、以乡促城、城乡互动、协调发展的路子，努力缩小城乡之间的各种差别。城市化的推进要求统筹城乡就业、加快农村劳动力转移。 城市化不仅是城镇在空间数量上增多、规模上扩大、功能上提升的过程，也是农业人口转变为非农业人口、农业劳动力向非农产业转移并向城镇集聚的过程。城市在吸引投资者的同时，也吸引着大量的就业者。农民进城务工不仅为城市发展做出了巨大的贡献，而且对城市劳动力产生了互补作用，成为增强城市制造业和服务业竞争能力的重要因素。

    统筹城乡就业，就是要打破城乡分割的体制障碍，建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，利用市场机制合理配置劳动力资源，使城乡富余劳动力在城乡之间双向流动就业，特别是要给农民以平等的就业机会和公平的国民待遇。统筹城乡就业、加快农村劳动力转移，不仅直接影响农民收入的提高、农村经济的发展和农村社会的稳定，而且事关整个经济、社会发展的全局。贯彻中央1号文件精神，重视“三农”工作，统筹城乡发展，无疑要求我们顺应工业化、城市化发展趋势，把握科学发展观，加大改革创新力度，进一步做好统筹城乡就业这篇文章。

    认真贯彻科学发展观，统筹城乡就业，要积极推进城市化，致力于增加农民就业的机会，改善农村劳动力进城就业的环境，实现政治上平等、待遇上同等、工资上同酬、政策上一视同仁的目标，促进农村富余劳动力的加快转移，统筹城乡经济社会的可持续发展。

 

 

    要采取有效措施，逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。国家有关部门要积极撤除城镇化发展的体制和政策壁垒，引导农村劳动力合理有序流动。

    城市化模式的改变必然带来城市结构体系的调整，进而决定着农业劳动力转移的方式。从企业群集和城市化发展的规律出发，由于企业群集推动城市化对吸纳劳动力的放大作用，大中城市具有较优的城市发展综合效益以及某些地区不适合发展工业等客观原因，农业劳动力的异地转移应成为一种重要的形式。长期以来政府特别重视发展小城镇问题，这不无道理。但近10年来的实践证明，小城镇遍地开花，规模偏小，严重影响了城镇的集聚功能与宏观效益。从国际上看，特大城市和都市圈、都市带的发展势头很猛。我们认为应该积极而科学地发展特大城市和大城市，尤其像长江三角洲、珠江三角洲那样的都市带。对中等城市要大力扩大规模和提高非农产业的集结能力，尤其应培育吸引中小企业群集的环境。要改变工业发展“遍地开花”，小城镇发展无重点的做法，规划一批重点县城和重点镇作为区域城市中心。而广大乡村和山区则着力发展“三高农业”、特色农林业、旅游业，以有效地促进就业,并逐步使用城市生产方式，提高其文明程度，构造城乡环境区别明显而生活方式接近的和谐社会。

 

 

    服务业发展与城市化是相互依赖、相互促进的。服务业发展拉动非农就业增长而带动城市化率的上升，而城市化的加快也能够促进服务业的较快扩张。不过，从二者发展的逻辑顺序和长期进程来看，主要趋势是先有服务业的发展和就业的增加，再有农村人口的转移和城市化率的上升。而且，未来10-20年我国城市服务业扩张的空间很大，而城市人口的增长则受到城市就业增长的制约。从这个角度看，处理两者关系的基本思路应当是，主要通过加快服务业发展来带动城市化，而不是反过来，将重点放在依靠加快城市化来促进服务业发展上。否则，就可能导致城市化进程不能有效加快反而使现有城市问题（尤其是城市就业问题）严重化的后果。从未来我国经济增长和产业结构变动的趋势看，工业就业比重上升的空间已经较小，非农产业就业比重的较快上升只能主要依靠服务业的迅速扩张。因此，要加快城市化的进程，必须通过加快服务业的发展，来带动非农产业就业比重的上升。这是我国推进城市化的基本途径，也是促进工业化与城市化协调发展,实现城市化与就业促进联动的中心内容。[6]

    据我们对沈阳，上海，成都，武汉四城市关于社区服务需求状况的抽样调查，目前主观需要社区服务的家庭总计为34.1％，其中只有16.7％的家庭已经得到了这样的社区服务，还有17.4％的家庭处于等待状态。按此粗算，这次调查显示四城市中各项服务需求累计可能提供大约200万个临时就业机会（这些就业机会有些是全职的、有些是按服务时间折算而成的，对于后者就业人员需要同时从事两个以上的工作或者服务两个以上的对象），而目前尚空缺100万个。以此推算，全国32个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50-100万的大城市的需求，可提供的就业机会至少应在1500万个以上。再加上192个中等城市和400多个小城市，未来社区就业需求潜力就更为巨大。

 

 

    我国现行农村土地制度经历了26年的发展，应该说对中国的农业乃至整个国民经济的迅猛发展，对维持农村社会乃至整个中国的稳定起了非常重要的促进作用，功不可没。但是，从长远来看，现行的农村土地制度有不少尾巴问题，与完善市场经济体制的要求仍有一定的距离。在新世纪下，有必要对现行农村土地制度在减缓、扭曲城市化进程方面的影响作进一步改革，增强其灵活性,使之符合市场化、城市化以及全球化的要求。这不仅有利于消除价格扭曲,而且对解决中国今后相当长的一个历史时期内的就业问题将有巨大的意义。 [7]

    几乎所有国家城市化进程都是从土地的自由流动制度改革开始的，这是启动城市化进程的一个非常巨大的资本。现在，我国的浙江等一些地方已经开始探讨建立农村土地的流转制度。这并不是必须要取消集体所有制（就像我国现在城市也并没有取消土地国有制），但是可以通过一些变通手段入所有权和使用权的分离，绕开法律限制，使土地真正的使用权可以在不同空间进行重新配置（比如农民可以用土地换社保）。所以，下一步推动城市化要做的一个非常重要的工作，就是怎么让农民所有的资产能够真正地流动起来，并在城乡间自由配置。

 

 

    要切实关心失业农民的就业和社会保障问题,努力消除城市化的负面影响. 城市化的本质是人的城市化. 当农民的土地被征用时，失地农民应该获得的补偿必须考虑两个方面。其一，考虑“最基本的生存手段”，这种说法是从土地是“最基本的生产资料”演绎而来的。除了帮助失地农民去劳动力市场上参与竞争以外，也可以帮助他们通过其他的谋生途径获得“最基本的生存手段”。从这个意义上说，“可持续生计”也许是一个内涵更深、外延更广的有用的概念。其二，考虑“最基本的生活保障”，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的社会保险，并且在失地农民家庭陷入贫困时可以得到最低生活保障制度的保护。

    在工业社会中，通过就业同时满足了人们两个基本需求，一是获得维持生计的收入，二是获得参与社会的机会。在解决了失地农民的可持续生计之后，应该以社区为依托，组织这些“新市民”进行各种健康的文化、教育和培训活动。城市化的本质是人的城市化，而不仅是拥有大高楼、大马路、大广场。所以，对于失地农民，不管他们是否已经转为城镇户口，都要为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务。在对失地农民的各种培训中，这应该成为最主要的内容。

 

 

    城市化从人口学的角度来看，可以概括为三种类型：一是城市人口的自然增长，即城市地区出生超过死亡的人数；二是净城市移民，即城市迁入超过迁出的人数；三是城市边界的变更，由于城市行政区域的扩大，新划入城市的人口。一定时期内城市化过程中三种类型的不同组合，对于就业、投资的影响是不同的，这是进行定量分析的一个重要前提。

我们要扎扎实实地推进城市化，在一、二种类型中不会出问题，有可能出问题的环节是在第三种类型。集中体现到一点，就是新划入城市的人口必须是非农劳动力及其家属，不要把大量的农业劳动力也统计在城市人口里面。中国目前官方公布城市化水平中，既有高估的因素，又有低估的因素，总的说来是低估的成分大于高估的成分，这一点已经在前面构成世界银行修正数据的重要依据。其中，低估的因素主要是对农民工现象估计不足，高估的因素主要是在一些城郊区把大量的农业劳动力包括进来了。如果不重视这个现象，将来在推进城市化的过程中可能出现滥竽充数的情况。

    因此，在改革户籍管理制度时，要按照中共中央、国务院11号文件的要求，以形成有利于人口合理有序流动的管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐。各地区可根据当地经济社会发展的需要及综合承受能力，以具有合法固定住所，稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策。加强对常住人口、暂住人口的登记管理及户口调查统计工作。纠正对公民依法申报登记户口设置各种限制条件的做法。

    与此同时，还要积极开展面向城镇迁人人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件。中小城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等方面的就业服务。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。

 

 

 

参考文献

1. 国家统计局:历年《中国统计年鉴》，北京，中国统计出版社。

2. United Nations, 1992a.World Population Prospects: The 1992 Revision. New York: United Nations.
3. United Nations, 1992b. Human Development Report 1992. New York: Oxford University Press.
4. World Bank, 1992. World Development Report 1992. New York: Oxford University Press.
5. World Bank, 1993. Global Economic Prospects and the Developing Countries. Washington, D.C.: World Bank.
6. World Resources Institute, 1992. World Resources 1992-93. New Work: Oxford University Press.

7. 刘志澄、程国强：《农业、粮食、贸易》，北京，中国农业科技出版社，1996年。

8. 李善同、候永志：《大力发展服务业是实现现代化建设第三步战略目标的需要》，载《宏观经济论坛》2001年第21期。

9. 文贯中、张欣，“Communal Duality: Agricultural Subsidies from TVE”，The Contemporary Economic Policy, forthcoming.

10. Guanzhong James Wen, “The Land Tenure System and its Saving and Investment Mechanism: the Case of Modern China,” Asian Economic Journal, Vol. 9, No. 3, 1995, 233-259.

11. 邹宜民、戴澜、孙建设：《苏南乡镇企业改制的思考》，载《经济研究》1999年第1期。

12. Chenery & Syrquin, Patterns of Development,1950-1970,pp.38.

13. 文贯中：《中国的农村土地制度、就业与城市化》， http://finance.sina.com.cn 2004年07月27日 20:29 中评网

14. 林毅夫：《关于我国城市发展和农村现代化的几点意见》，http://www1.cei.gov.cn/forum50/

15. 郭克莎：《城市化与工业化关系之我见》，载《光明日报》2001年8月21日。

16. 肖云：《中国粮食生产与流通体制改革》，北京，经济出版社，1998年。

 

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