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优化金融监管架构的探讨
作者:黄福宁    发布:2005-01-04    阅读:1669次   
    金融市场从广义上理解包括货币市场、资本市场、外汇市场和黄金市场。现代经济已经进入金融经济时代,金融已成为经济的核心,金融市场便理所当然的成为了所有经济活动的中心舞台,无论是理论界还是实业界都已经承认这一观点,同时也认为金融市场是柄“双刃剑”。1929-1933年的经济危机、1997年的东南亚金融危机及日本近年来的经济大衰退都在一个侧面反映了金融市场风险失控时对经济的巨大破坏性。
    我国的金融市场随着改革开放步伐的迈开而发展壮大并不断规范着,其对我国经济的发展起到了无可争辩的重大推动作用,但在当前WTO框架下开放金融市场的承诺逐步兑现和不断显现的混业经营的大环境下,各自为政或者说分业监管、多头监管的监管架构制度安排将很难满足市场监管需要,金融风险难以得到有效监控,金融市场的运行效率也将受到相当大的限制。
 
    一、我国金融市场发展及监管现状
    经过20多年的建设和改革,我国金融市场的规模日益壮大,金融市场运作、监管等方面的理论研究水平和实践能力不断加强。据相关资料显示,截止到2003年底,我国银行各项存款余额达20.8万亿元,比上年末增长21.7%,各项贷款余额15.9万亿元,比上年末增长21.1%;证券市场融资规模不断扩大,上市公司达1313家,全年股票市场融资额达32115.13亿元,财政部全年累计发行国债6355亿元;基金市场从无到有,各类基金有80余只,全年累计发行各类基金总份数达到1164.8亿份;保险市场也空前壮大,全年各类保险公司实现保费收入3880.4亿元,较上年增长27.1%;外汇市场由封闭到开放,产品由单一逐渐多样,全年银行间外汇交易额达12450.64亿元,国家外汇储备余额截止2004年9月达4700亿美元,如此规模的外汇储备为将来我国外汇市场的进一步繁荣将起到根本的保障和推动作用;黄金市场全年总成交量235.35吨,总成交金额229.62亿元,黄金日均交易量960.59公斤,日均成交金额9372.28万元,交易品种、交易方式、交易主体和成交量不断拓展或放大,进一步繁荣了我国金融市场。
    金融市场的健康稳定发展,有力的推动了国家宏观经济的健康稳定发展,但是金融市场和其他产品市场一样是建立在委托——代理关系的基础之上的,如银行系统是接受客户的存款委托从而运营资金而存在的,证券市场是建立在客户买卖股票、债券进行股权、债权投资的资金委托运营的基础上的。整个金融市场由于依托这种委托——代理关系,便导致两种风险不断发生,其一是道德风险,其二是逆向选择风险,两种风险的存在或发生均是因为信息不完全或信息不对称发生且难以消除的。同时由于金融市场在整个经济体系中主要担当的是资金融                          
表1  我国各类金融市场发展状况一览               单位:亿元
市  场
类  型
市    场    规    模
1998年
2000年
2001年
2002年
2003年
银  行
95697.90
123800.00
144000.00
183000.00
208000.00
证  券
23544.27
60826.66
40259.83
24952.00
32115.13
保  险
1247.00
1596.00
2109.36
3053.14
3880.40
外  汇(美元)
1450.00
1655.70
2121.65
2864.00
4033.00
黄  金
——
——
——
……
229.62
    资料来源:根据各年份《中国经济年鉴》及相关公开资料汇总整理取得。
    注:“银行”以各年度末储蓄余额填列;“证券”以各年末沪深两市全年成交量填列;“保险”以各年全年保费收入填列;“外汇”以各年末国家外汇储备余额填列;“黄金”以各年累计交易额填列。
通的作用,其风险的危害程度是依乘数而扩张的,如此金融风险发展成经济发展的根本障碍便具有了极大的可能性。因此,各国政府都力图通过加强监管、信息公开等的方式来解决或者弱化风险的危害问题或程度。我国政府在国内金融市场逐步发展的同时也营造了一个比较稳定、相对有效的金融监管架构。
国务院
 
 

财政部  中央银行  银监会  保监会 证监会
 

国家外汇管理局
 
 

各行业自律组织(官方性质)
图1  我国当前金融监管基本架构示意
注:       表示具有直接控制力         表示具有间接控制力或影响力
 
表2   我国各金融监管机构的职权划分情况
监 管 机 构
监管对象
具体职责
财政部
各类金融机构
负责监督财务会计、税收等
中央银行
银行类金融机构、国家外汇管理局
负责调整商业银行法定存款准备金、审批等;监督国家外汇管理局的工作
银监会
银行类金融机构
全面具体的监管银行类金融机构运行
保监会
保险类金融机构
负责监督保险行业的具体运作
证监会
证券市场各类机构
负责监管股票市场、证券市场等的运行
国家外汇管理局
各类企业外汇交易
在中央银行的领导下作好外汇管理工作
资料来源;根据各部委网站、相关法规、谅解备忘录整理汇编。
    从图1和表2可以看出,由于我国当前的金融业以分业经营为基本运作形式,因而便当然的出现了分业监管的监管架构,这种监管制度安排很难满足金融发展的需要和金融风险控制的需要,具体包括:
    1、由于金融市场各类别市场间关系密切,因而分业监管形式会人为的割断信息交流,不仅不能解决信息不完全的问题反而会进一步加剧这种信息不完全,从而不利于监管应有效能的发挥,同时也不利于金融市场的高效运行。如货币市场(主要以银行为例)和资本市场(以股票市场为例)之间存在着非常复杂的业务和交易上的关联性,股票市场资金存放、资金汇划、结算无不与银行有关;另外由于货币市场资金与资本市场资金在数量上存在此消彼长的关系,因而有存在相当的冲突可能。然而监管方却人为的对市场进行了划分,致使银监会与证监会权力交合,界限不明朗,同时容易出现推诿而致使监管真空,监管部门为了控制风险的发生,便严格限制两市场边缘产品创新行为,这样对整个货币和资本市场都将造成极大的危害,市场的运行效能受到极大影响;或者监管部门对此种边缘产品创新行为不闻不问,这样又必定导致金融风险失控的可能,毕竟边缘性的金融产品引致金融风险的概率是很高的。
    此外,由于分业监管,原本各市场的信息不完全和不对称造成的风险监控漏洞由于监管部门的平级运作和直接协调机构缺位而导致信息不完全和不对称的问题加剧,进而出现更大的监控漏洞,这样的监管架构制度安排必将归于低效甚至无效。
    2、多头监管模式难以有效支持金融政策的实施。金融政策的制定是为国家宏观经济目标的实现为目的的,而这与金融监管的根本目标即保障金融市场促进经济稳定发展是一致的。财政政策和货币政策的有效运行是以稳定的金融市场为基础的,尤其后者对金融市场的稳定性要求更高,否则就会出现政策与市场运行风险同向乘数扩大的可能。以中央银行的货币政策做具体分析,其为达到政策目标通常可以运用三个手段:法定存款准备金、公开市场操作和再贴现率。很明显这一政策涉及的不仅是政策本身制定这个层面,还要涉及到实际运行中的货币市场和资本市场,然而当前的监管架构制度下的中央银行却对这两个市场没有直接的监管权,这样必定导致货币政策的制定和执行脱节,进而政策目标的实现程度必将受到影响。
    3、各行业自律组织名义上是各市场主体的自愿组织,但事实上却带有很浓厚的官方性质,这样的自律组织建设明显有违设立的初衷。政府对这部分自控机构的介入必将给很多原本只需市场主体间协商解决的问题复杂化、扭曲化,不仅政府监管的成本加大,同时市场效率的流失也必将是严重的(市场主体缺乏主动权而致使其市场行为缺乏主动性和灵活性)。
综上,目前存于我国的监管架构制度在对金融风险的控制效能上较低,对金融市场运作上具有较大的负面作用,当然总体的组织要素还是合理的,因而这种制度安排需要优化。
 
    二、优化的金融监管架构设想
    西方国家的金融市场发展得比较成熟,其监管机构设置和具体制度安排相对而言也是比较成熟的、科学的,因而在这方面我们应该借鉴。
    (一)、西方主要发达国家金融监管架构及运作简介
    1、英国和其他欧洲国家的混业监管模式。英国1986年建立了由财政部领导的三级混业监管架构。第一级是财政部,其负责督察国内的所有银行、证券等金融监管机构的监管活动和对市场主体的资格进行认定;第二级是证券与投资管理委员会(SIB),该机构是一个非政府组织,负责全面监管金融市场;第三级是自律性的各类民间协会组织,负责一些行业内的自律性监督职责。1997年英国成立了金融管理局(FSA,Financial Services Authority),由其负责对金融市场进行系统全面的监管。此外,德国也计划把德意志联邦银行和保险监管、证券监管机构等监管主体进行合并,成立类似于英国FSA的监管组织。在欧洲历史上的和新近出现的混业经营倾向是促成这种监管体制转变的根本动力,如德国历史上就是以混业经营为金融市场运作为基本模式的,另外法国也取消了商业银行、储蓄银行和中长期信贷银行的区别,逐步放松了其他主体间业务范围的限制。
    2、日本的大一统监管模式。在1998年日本金融监管体制改革前,金融监管主体是大藏省和日本银行,而且日本银行在行政上接受大藏省监管,所以大藏省成为真正意义上的唯一监管者,这种过于大一统的金融监管模式由于大藏省监管力量和协调能力的限制没能发挥很好的金融监管作用。1997年日本提出 “金融监督厅设置法案”,1998年6月金融监督厅开始在总理府直接管辖下运作,证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年12月金融再生委员会成立,该委员会由国务大臣任委员长,是与大藏省平级的行政机构,并且在金融危机时,有代理首相处理危机的权力,金融监督厅直属于金融再生委。从2000年起,金融厅开始承担原大藏省检查、监督和审批备案的全部职权,大藏省(现财务省)只保留与金融厅对证券市场的合作监管权。
    3、美国的混业经营现状和分业监管模式。在1998年以前美国实行的是严格的分业经营模式,这是由其政治组织形式和各州的权限及立法的限制导致的,此种经营模式导致了美国的分业监管,各类市场和各州间的市场被人为的割断。但是随着金融业的迅速发展和金融创新能力的不断增强,金融市场上的分业经营的限制被不断打破,终于导致了《格拉斯-斯蒂格尔法》 的破产,新的金融法规对混业经营没有严格的限制,与此种金融市场运作模式相对应的应该是混业一统的监管,但是由于美国联邦制度的存在,致使其监管架构上的制度创新难度较大,但是这只是暂时的,其发展方向必定是大一统的。
    (二)、优化后的我国金融监管架构和制度安排
    针对前面分析的结果,我国分业监管、多头监管的监管架构是不能满足金融监管的需要的,在借鉴国外金融监管制度安排的基础上,笔者提出了优化后的监管架构和制度安排,如图2。
国务院
 
 

财政部              中央银行 
       
 

银监会  保监会  证监会  国家外汇管理局  金融创新监管局
 
 

各行业自律组织(纯民间组织)
图2  优化后的金融监管基本架构示意
注:     表示具有直接控制力         表示具有反馈力或影响力
 
    具体运作安排如下:
    第一层次:财政部和中央银行。财政部主要负责对金融市场各机构主体的财务、会计、审计、税收等进行监督;中央银行则主要负责对各类金融机构具体的交易行为的合法性、效率性及行为与货币政策一致性等的宏观监督,具体权力行使包括:(1)对第二层次的各具体监管机构的督察,主要指的是对银监会、证监会等执行监察市场的行为进行监督,以确保市场风险能得到有效控制;(2)对第二层次的监管机构的行为进行协调,促进信息的及时、有效的沟通。这主要指的是对各类具体市场监管者监管过程中需要全面信息及职责明确划分等的问题提出的,中央银行应该负起这方面的职责;(3)全面协调各监管主体的具体监管行为,保持货币政策稳定、统一、高效。中央银行的主要职责是制定和执行货币政策,通过对第二层次的监管机构的监管的实时监控,可以确保金融监管主体的行为朝着有效执行货币政策的方向发展。
    第二层次:各类具体的金融市场监管者。(1)银监会负责对银行及其他以信贷业务为主的金融机构的监管,涉及到的主要是货币市场,监管的重点是此类机构的自身运作行为的规范性、合法性、对货币政策的执行情况等;(2)证监会负责对资本市场的全面监管,以保障资本所有者的利益为监管的根本出发点,加强对上市公司经营业绩的考核,确保证券市场能朝着更加健康和更具吸引力的方向发展,同时注重对市场行为主体配合货币政策执行方面的引导;(3)保监会针对保险市场的运作进行全面监督,以确保保险市场资金的安全性为重点;(4)国家外汇管理局依旧负责整个外汇运营及操作方面的监管;(5)金融创新监管局主要负责黄金市场、期货市场及其他边缘性创新产品市场的监管。目前这几个市场的规模还不大,但是他们可能引发的金融风险的危害程度却并不亚于其他市场,尤其创新产品形成的市场更是如此,因而要加强这方面的监管,同时该部门还要负担起鼓励和支持金融产品创新的责任,确保其活力不断增强并对运作风险进行有效控制。
    第三层次:民间各行业自律性组织。考虑到政府监管成本和监管效率的问题,这类行业自律性的组织应该负担的是对政府监管机构无法深入监管或监管效率较低的一些业务和一些应该由市场决定的业务运作方式等的业务监管上,如行业服务标准、服务定价等的监督和协调问题等;另一方面是作好市场信息的反馈工作,保障市场动向、市场发展障碍等的信息能及时有效的传递给政府监管部门,使其制定出更好的政策或及时消除发展障碍,促进金融市场的健康发展。
 
    三、进行上述优化安排的利益分析
    前面已经明确提出了优化的金融监管架构,并且对其具体的运作亦已作了安排,笔者认为这种优化相对于目前我国金融市场现状和发展趋向,在促进社会经济发展方面具有重大意义。
    1、有利于财政政策和货币政策的统一协调。财政政策主要是政府利用财政的手段如税收、转移支付、财政投资等对宏观经济进行调节;货币政策则是中央银行利用货币供应量的变动来影响经济的运行,具体有三种方式:法定存款准备金、再贴现率和公开市场操作。从优化的架构之第一层次看,财政部和中央银行直属于国务院,在行政上统属一个层次,而且无其他政策制定者(指具体市场监管者)干扰,因而可以确保政策制定上和执行上的协调和统一。(1)财政部和中央银行归于国务院直接领导,有利于意见的统一,在具体政策的制定上容易协调。通常财政政策的效果比较快,运用比较方便,对经济全局的影响可控程度高,因而一般用于经济增长的 “助推器”;货币政策直接通过控制市场货币供应量的方法来影响经济运行,而且控制的通常是基础货币,因而其乘数作用明显,容易引起经济大幅波动,一般用于控制通货膨胀。如果这两种政策的制定者不能很好的协调,将极大可能的导致财政政策的运行无效,甚至于导致经济大幅波动、出现严重经济衰退;(2)财政部和中央银行负责制定和执行金融政策,其他市场运行方面的监管者全部纳入中央银行统一协调监管,在没有其他强权监管机构的干扰下,更有利于保证金融政策的稳定和高效。
    2、有利于保障货币政策得到统一、完整的执行。由于各具体市场行为监管者统属于中央银行管理,中央银行便有权监督其行为,确保政策的传导机制高效运作,从而保障货币政策能得到统一、完整的执行。第一,法定存款准备金。在现行的监管模式中,调整权掌握在中央银行手中,而具有真正监管银行经营行为的银监会却无权调整,而中央银行又没有市场直接监管权,这种制度安排导致了监管权和调控权的人为分割,不利于市场信息的及时反馈和市场行为的及时调整,一方面是中央银行无权得到第一手资料,及时修正货币政策,另一方面监管部门无权对市场的健康发展提供制度保障,这样一来,货币政策的制定执行效果和监管的效率都受到了影响。而优化后的架构安排有效的避免了这一点,所有市场调节工具运用权统归具体监管部门具体运用,但是又必须在中央银行统一领导下运用,这样上面出现的尴尬问题便得到了有效的解决;第二,再贴现率。这一货币政策运用手段是通过对信贷市场的直接调控从而调节社会资金流量的,其作用的有效发挥基本类似于第一点的分析;第三,公开市场操作。它是中央银行为达到货币政策目标而与证券市场相联系的一种政策手段,依照当前的金融监管架构,证监会除非在国务院直接授意的情形下才有可能主动支持中央银行货币政策的实施,否则资本市场将不会主动协助货币政策的运行,如此货币政策的及时性和效率必定会大打折扣。而优化后的架构安排中,中央银行直接监督证监会的行为,市场信息传递、反馈准确和及时,故而可以确保证券市场能为货币政策的实施提供有效的保障,突显公开市场操作手段的迅捷和可控性强的优势。
    3、优化后的监管架构职责安排清晰,通过国务院和中央银行的协调可以确保金融市场监管的完整。各层次、各类市场监管者的职责分工明确,且监管边缘部位由于存在有权机构(金融创新监管局)的协调,可以减少监管效能的漏损,提高监管效率,降低金融市场风险。
    4、设立金融创新监管局,为有效填补因市场发展而带来的监管漏洞及推动金融创新提供了保障。随着我国经济的发展和金融市场的开放,各种创新业务和创新产品将越来越多,越来越复杂,越来越朝着高杠杆方向发展,而且这些创新牵涉到的将是多个市场,如目前国家已经允许保险、银行资金通过适当的途径进入资本市场,这种情况的出现给现存的监管架构带来了挑战,是多头分业监管还是限制这种创新,依现实情况,已经选择了前者,但是这种多头监管会给监管效率带来极大的影响,同时也在一定程度上影响了创新的效率。而优化后的监管架构和职责安排不仅让这种源于多个市场边缘的产品创新行为得到完整的监管,同时还采用积极有效的激励机制促进金融市场的创新,一方面金融风险的发生和扩散得到了有效控制,另外也有力的促进了金融市场的繁荣和进步。
    5、自律性行业监管组织由官方色彩转向纯民间性质,不仅有利于充分发挥金融市场各主体的自律主动性,同时也有利于节约政府监管的成本,降低市场运作过程中浓厚的政府干预色彩。
    对一个现存制度进行优化甚至变迁,需要付出相当的成本,但是当这种成本能够被这种优化或变迁所带来的收益所超越时,这种制度的优化或变迁就是必要和可行的了。
 
 
 
 
参考资料:
[1]O.Williamson, Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications[M], New York: Free Press, 1975.
[2]M. Rothschild, Searching for the Lowest Price when the Distribution is not known[M], JPE, 1974.
[3]H. Demsetz, The Cost of Transacting[J], Quarterly Journal of Economics, Vol 82,1968. 33-35.
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[6]张斌.市场监管:架构与前景[M].上海:上海人民出版社,2000.
[7]戴国强,吴材祥.金融市场微观结构理论[M].上海:上海财经大学出版,1999.
[8]张维迎.博弈论与信息经济学[M]. 上海:上海人民出版社,1996.