百家争鸣 -> 产业经济
反倾销对中国的挑战
作者:王 冰    发布:2004-10-17    阅读:1590次   
    当一种出口商品在出口市场的销售价格低于出口商国内市场的价格时,出口商通常被认定为在出口国市场上倾销其产品。反倾销是对相关倾销产品所采取的合法手段。世界贸易组织(WTO)的反倾销协议允许各国政府采取反倾销行动以保护国内受到损害的竞争性产业。相关国家的政府必须提出证据证明倾销已经或正在发生,计算倾销程度,展示倾销所造成的真实损害。
    1979年8月,第一起涉及中国出口商品的反倾销调查发端于欧共体。自此以后,针对中国的反倾销调查呈指数地上升,中国成为世界主要的反倾销目标。20世纪70年代,出现两起对中国出口商品的反倾销调查;80年代,平均每年有6.4起;90年代,这类反倾销调查案上升到平均每年30.7起;21世纪的头两年,这一数字达到近100起。WTO的统计显示,自1990年以来,中国出口商品被卷入反倾销调查案件达500起,导致产生了350多项反倾销措施;自1995年至2001年,尽管中国出口商品的比例只占世界全部出口商品的5%,但是针对中国出口商品的反倾销案件的比例却达到了全部案件的14%。
    为什么中国成为世界上主要的反倾销目标?政府和出口商怎样对待和处理这一问题?
    中国成为世界上主要的反倾销目标,其原因是复杂的和多元的。
    原因之一:地方政府把赚取外汇放在优先位置,中国各地的出口商受这一政策的刺激,在海外市场展开相互激烈的竞争。
大多数中国出口商围绕着成本展开竞争,因为当地的经济条件使得劳动力密集型或资源密集型的中国商品在国际市场上特别具有竞争力。它的劳动力成本大约是发达国家的二十分之一,相当于其他发展中国家如墨西哥、韩国等的十分之一。而且,中国拥有丰富的自然资源,如矿产和原材料。这些本土优势允许中国的制造商比其他国家的同行更经济、更传统地生产劳动力密集型或资源密集型商品。据统计,最近, 86.9%的中国出口商品面临来自欧盟的反倾销调查。
    这些商品具有同类性,它们给予制造商所缺乏的竞争优势,创造最小的进入壁垒。如果一种商品在国际市场上取得成功,其他制造商将会生产同类商品并很容易地进入那个市场。结果,在激烈竞争的市场上,中国出口商彼此之间陷入了减价竞争、同类相残的价格战。地方政府的政策激励这种两败俱伤的价格战。自1978年中央政府将商品进出口权逐步下放给地方政府以后,各地政府极力增加出口以换取尽可能多的外汇,用以进口所需的机械和电子设备。出口创汇已经成为评价地方政府领导政治和经济成果的重要指标。因此,地方政府的政策倾向于以低价格出口更多的商品。
    地方政府通过给予生产出口商品的地方企业出口补贴以积累尽可能多的外汇。企业在补贴政策的激励下,积极地降低出口商品价格以击败其他地方的对手。政府给国有企业制定出口创汇指标的做法也刺激了企业竞相降价出口。出口商之间激烈的价格竞争导致了中国出口商品的价格比国内市场低20-30%,从而引起了大量的倾销指责。
    即使中国出口商的出口价格高于国内市场,仍抱怨其倾销的现象也不罕见,因为许多国家不相信中国的定价机制或“正常价值”,宁愿使用适当的第三国的价格水平来衡量中国商品的“正常价值”。
    原因之二:中国一直被当作非市场经济国家(NME)对待。作为NME倾销案件,所谓“正常价值”的基准是用替代国的资料计算的,比如以印度的资料来计算中国的相关数据,但是,WTO的反倾销协议没有详细说明任何标准来决定哪一个替代国是适当的。
在过去的十几年里,曾经控制所有产业要素的中国计划经济体制已经逐渐地由计划模式向自由市场模式转变。然而,许多进口国家仍机械地把中国出口商品看作非市场经济案例。为了取得市场经济国家待遇,中国出口商有义务证明:产品的买卖和劳工的报酬是按主流市场的比率执行的。如果他们没有或者不能提供足够的证据证明他们的商品是在市场经济模式下生产的,那么,进口国将引用替代国方法计算商品倾销幅度。
    总体上说,这种方法已经给中国的出口造成了惨重的损失,因为与中国的廉价劳动力和丰富的资源相比,替代国的同类产品要昂贵得多。因此,替代选择打消了中国商品对其他国家的本土竞争优势。而且,针对中国的反倾销案件的历史也暗示出这样的事实:许多国家倾向于对中国商品适用倾销幅度最大化。
    不幸的是,许多中国制造商面对针对自己的反倾销调查不进行自我辩护。例如,1994年美国商务部对中国出口的鲜大蒜施加了377%的高额税收,主要因为没有生产商对倾销指控提出自己的辩护。许多生产商遇到反倾销调查时甚至对外国政府要公司提供相关信息的要求不与理睬,失去了陈述理由的机会。结果,误解或成见导致了不公平的反倾销税强加到了许多中国出口商品的头上。
原因之三:许多中国出口商不但没有能力或经验防范对自己的反倾销指控,而且放弃对指控的自我辩护权,使得更多的国家发起对中国的反倾销调查。
    导致大量反倾销措施的另一个原因是中国公司不愿意回应反倾销指控以及他们不具备如何对付这类指控的基本知识。许多中国出口生产商是中小型企业,他们缺乏处理国际贸易争端的必要信息和能力。
    回应反倾销调查需要掌握对手的详细信息,如:价格、市场份额、存货和成本等。这意味着需要专业的市场研究顾问和国际贸易律师去收集和分析这些资料,以便设计适当的回应战略。当面对如此花费巨大、费时和需要大量专门知识的程序时,许多中小企业放弃了为自己进行反倾销指控辩护的权利。结果,68.6%的涉及中国的倾销案件导致了惩罚性措施,其中,8.2%超过了世界平均水平。
    具有讽刺意味的是,对反倾销指控不做回应的中国中小企业中的大部分是私营企业或在市场环境下运作的企业。相反,较大型的、政府或多或少具有影响力的国有企业对反倾销指控通常会做出反应,对进口国来说,拒绝其市场经济国家待遇的请求是相当容易的事。
    中国出口商的沉默和软弱进一步刺激进口国的生产商使用反倾销武器来对抗价格低廉的中国商品。例如,美国的法律公司帮助本国的大蒜种植者轻易地打赢了对中国的反倾销案,转而劝说美国蜂蜜行业对中国出口商品提出市场倾销诉讼,并建议美国公司对中国出口的自行车和罐装蘑菇开展倾销调查。
    针对中国的反倾销诉讼数量的增长,反映出在贸易群体中的一种感觉,即中国是很容易的反倾销目标,并且强调了这样的事实:中国的出口商品确实影响了进口国的相关产业。
    原因之四:中国出口快速增长,低价格的“中国制造”商品极大地影响了失去竞争力的进口国公司,这激发了进口国使用反倾销战略来保护当地的产业,防止成功的中国商品夺取市场份额。
    低价格的中国商品自上个世纪70年代开始如涓涓溪流般进入世界市场,到90年代中期渐呈汹涌之势。根据Masaru的资料,中国商品涉及到了每个日本人从出生到死亡的全部日常生活。中国在世界出口市场位居第四,列欧盟、美国、日本和加拿大之后。由于中国的出口商品的大部分是有形的日常用品,因而给人们造成一种中国商品遍布世界各地的强烈感觉。这种感觉在进口国的贸易保护主义者心里播洒了敌意的种子。因此,当进口国的行业对手遭受重大损失时,成功的中国出口商品被告倾销是不会令人惊奇的。
    在过去的几年里,美国苹果种植者的财富遭受了中国出口品的巨大影响。进口自中国的浓缩苹果汁从1995年的3000公吨增长到1998年的40000公吨,市场份额从1%提高到18%。同时,来自中国的浓缩苹果汁的平均价格从1995年的每加仑7.65美元下降到1998年的每加仑3.57美元。美国的许多种植者被迫让苹果腐烂在果园里,因为苹果的采摘成本高于其销售价格。2000年,美国苹果种植者采取了一系列成功的行动,说服了联邦政府通过立法和政策保护苹果产业。起初,美国商务部决定对快速增长的中国商品征收92%的税。但是,当调查显示中国的浓缩苹果汁不存在大量倾销时,商务部不得不给予中国最大的生产商以零税率待遇。可是,仍然对其他的中国浓缩苹果汁生产商征收了52%的倾销税,因而使进口降低了70%。
    目前,有30个国家发起了493起对中国商品的反倾销调查,给中国公司造成了超过100亿美元的损失。另外,还影响了外国公司在中国的投资热情,许多利益伙伴转而投资到其他地方。
    在可预期的未来一段时间里,对中国商品的反倾销调查案件还会增加,因为在全球性经济不景气的今天,有竞争力的中国出口商品很容易招致贸易保护主义行动。2001年中国加入WTO意味着对其出口商品的各种关税和非关税壁垒将取消和大幅度地降低。然而,这也许导致进口国更加依靠反倾销调查手段保护其国内部门。为使反倾销案件造成的经济损失最小化,中国政府和出口商应该致力于纠正或改善那些容易引起反倾销调查的问题,以积极的行动应对汹涌而来的反倾销浪潮。
    第一,    中国行业协会的作用应尽快地得到加强和改进,在公司间建立出口商品价格基准,结束各省(市)出口商之间的同类相残式的价格战。
    通过经济改革,中国政府下放了对进出口企业的控制权,不再指定统一的出口价格,在出口商品价格管理上出现了真空。出口商已经认识到必须建立价格联盟来填补管理上的真空,保护自身的利益。因而,行业协会应当发挥越来越重要的作用,决定和控制出口商品的价格水平。
    一些行业协会已经朝着这个方向采取了实际步骤。例如,在2002年第91届中国出口商品交易会前夕,中国机电产品进出口商会决定行业中的所有生产商都要参加交易会席位投标,以剔除那些低质量、低价格、低利润的制造商。所有中标者必须签署一份出口商品价格底线协议书以避免以前那种“狗咬狗”式的价格战重演。
    第二,不断推进和深化经济改革,使中国出口商品在面对反倾销调查时具有较强的应对力。
中国政府一直控制着一些重要商品的价格形成机制,比如石油、 电力、铁路运输等,因此以电力作为重要资源的出口商对其商品的反倾销投诉具有相当弱的回应力,因为是政府而不是市场决定其资源的价格。
    根据中国与WTO达成的协议,如果中国生产商在遭遇反倾销调查时能够提出有力的证据证明其制造、生产和产品销售是在市场经济条件下进行的,作为WTO成员的进口国将使用中国的价格或成本决定其行业的可比性价格。然而,如果生产商不能提供明确的证据证明其市场经济条件,作为WTO成员的进口国可以使用一种不是基于与中国国内的价格或成本做严格比较的方法来计算其“正常价值”。这种规定直到中国成为WTO成员15年以后才可终止使用。因此,未来15年的中国经济改革对于以中国为目标的反倾销案件的发展趋势将产生极大的影响。
    第三,鼓励和支持越来越多的中国出口生产商更加积极地回应反倾销调查。
    失败的经历教育了中国商业界:面对倾销指控打退堂鼓而不为自己做辩护,只能带来不可避免的惩罚。他们认识到减少反倾销诉讼损失的最好方法是从一开始就努力避免引发倾销调查。为了做到这一点,由政府部门、进出口商会、地方对外贸易机构和其他相关组织组成的快速反应机制必须建立起来。
    许多中国出口商已经与相关行业协会协调起来,建立了反倾销预警系统,旨在把问题解决在出现诉讼之前。许多公司也开始培训他们的人员,学会跟踪市场变化,及早识别潜在的反倾销案件。由于中国纺织行业是许多国家倾销名单上的最大目标之一,中国纺织品商会已经开始监控成员公司的出口业务,并与国外的商业机构、法律部门以及中介组织保持正常的联系,以保护中国纺织品出口免遭反倾销调查。
    第四,中国政府要充分利用其WTO成员资格,通过行使所拥有的合法权力或采取报复行动解决倾销问题。
2001年11月12日,中国获得WTO 成员地位,使其有机会在国际贸易中正当地保护自己的权益。例如,在中国即将加入WTO 前的4年里,中国政府只发起11起针对外国进口商的反倾销调查,而在入世的头4个月里,发起8起反倾销调查。2002年3月,当美国决定对中国进口钢材加征8-30%的关税时,中国立即对美国豆油加征24%的报复性额外关税。
    根据有关资料,近几年新的反倾销使用者已经占世界全部反倾销调查总数的一半,事实上,许多原告是10年以前不具有反倾销地位的国家。这些国家可能相信激烈的反倾销调查是保护自己免遭其他国家使用同样手段的唯一办法。
    中国出口产品如此频繁地卷入倾销案件,其原因是多种多样的。成本领先战略为主导的本土竞争优势、各地出口商之间同类相食的价格战、反倾销调查中的非市场经济国家待遇、对倾销指控的不情愿回应和缺乏回应能力以及过去10年伴随着全球商业大潮而出现的日益增加的贸易摩擦,可以帮助我们解释造成这一现象的原因。要在短期内改变这些因素是不容易的。而且,在加入WTO的前15年里,中国仍将习惯性地被视为非市场经济国家,这也许会导致更多的针对中国反倾销案件的上升。
    为了避免更多的损失,中国企业和政府必须改变自己的行为:出口商要与行业协会紧密工作以避免价格战,更积极地回应反倾销调查;政府应逐步地转换其经济角色,由市场参与者变为市场监督者,而且更积极地保护其对外贸易利益。总之,尽管在未来几年里针对中国出口商品的反倾销案件还会增加,中国必须尽早地学会如何更积极而有效地进行反击。
 
E-mail:bwcn99@126.com