一、东北老工业基地转型的实质问题
 
　调整、改造和振兴东北老工业基地，首先要认真总结多年来在这方面的经验教训，研究分析哪些措施是成功的，哪些措施是不成功或失败的，其原因何在，通过总结分析，在调整、改造和振兴东北老工业基地问题上的认识才能够有所深入。
 
　　第一，调整、改造和振兴东北老工业基地既要解决国有企业的问题，也要大力发展非国有经济，发展国有经济与非国有经济相互融合的混合经济。东北老工业基地国有经济比重高，国有大企业多，这是基本事实。调整、改造和振兴必须首先面对和解决国有企业的种种问题，也是显而易见的。但是，如果向前看，从发展市场经济的要求看，从我国东南沿海发达地区的经验看，不大力发展非国有经济，市场经济的大环境是很难培育起来的。非国有经济的发展，一方面自身构成了市场经济的重要组成部分，另一方面，也为国有企业的改造提供就业机会，提供新的投资者，提供替代性的财政收入，对改造国有企业来说，非国有经济不是对立的、排斥的东西，国有经济与非国有经济相互融合而成的混合经济，应当成为重要的发展方向。特别是在竞争性行业，继续保持未能实质性改制的国有企业为主的格局，振兴的希望甚微，东北老工业基地自身的经验也说明，在国有企业自身的圈子里搞改革是没有出路的。
 
　　第二，中央和地方政府的投入应主要用于转换机制，企业发展资金要靠市场，东北老工业基地的国有企业历史长，普遍设备落后，技术水平低，人员负担重，过去曾经给国家作出过重要贡献，因此，国家应当增加技改投入，上一些新项目。长期以来，基地总是千方百计向国家要投入，国家也陆续给了不少投入，但结果是人所共知的，根本的问题在于，在计划经济时期，国家增加投入较为有效；当转入市场经济，周围大的环境改变以后，国有企业缺的不是钱，而是新的体制和机制，体制和机制不变，即使国家给了投入，非但不能解决原有的困难，而且会形成新的包袱，出现所谓“面多加水，水多加面”的不良循环。在变化了的新形势下，不是说国家不承担责任，不再花钱，而是要将钱花在解除国有企业的历史包袱，为企业改制创造条件上，近年来辽宁省社会保障制度改革试点，就是沿着这条思路取得的重要进展。企业发展所需资金，应当主要通过引入新的投资者和其他市场融资渠道解决。
 
　　第三，既要重视发展装备工业，也要通过市场选择发展其他优势产业。装备工业是东北老工业基地的重要组成部分，是诸多产业中技术含量较高的部分。多年来，有关方面反复呼吁振兴装备工业，一个重要考虑是借此带动东北老工业基地的改造和振兴。事实土，装备工业是对专业化分工协作关系有很高要求的产业，国际上的流行趋向是分工细化，对外部协作的依赖加强。而东北老工业基地基本上是在计划经济条件下形成的，企业内部大而全、小而全、企业之间条块分割，形式上看一个区域内集中着大批企业，但专业化分工程度很低。这种形态只能说是一种企业集中区，与上述及的产业集聚有着实质性区别。我国装备工业大发展的条件正在成熟，但是否会出现产业中心转移，东北老工业基地能否充分分享这种发展机遇，应当说存在着相当大的不确定性。关键将取决于老工业基地能否加快改革开放步伐，尽快形成有利于产业集聚的条件。另一方面，也要看到，东北老工业基地的产业布局是在计划经济时期形成的，计划经济的内在强制性并不能充分反映当地的诸多优势，所形成的产业布局未必是合理的。况且经过改革开放后二十多年的发展，以前投资所形成的生产能力的比重已经相当低了，生产要素状况发生了很大变化，原有的产业结构应当也完全可能进行大的调整，除了传统的装备工业和其他重工业外，发展其他产业的空间也很大。简而言之，要重视装备工业，但又不能把“宝”全押在装备工业上。发展何种新兴产业，政府事先往往是说不准的，还是要交给市场来选择。东北一些地方的经验已经证明，某些原先被政府看不上或看不起的产业，反而蓬蓬勃勃地得到发展。关键是要培育市场，让市场起作用。
 
　　第四，充分认识、发挥东北地区的现实与潜在优势，促进区域经济上新台阶。与国内其他地区相比，东北老工业基地的优势；主要表现在有较好的工业特别是重工业基础，较好的基础设施条件，较高的城市化水平(特别是辽宁省)，人力资源除了低成本外，还在一定程度上保留了重视加工技术的传统。它的缺陷主要是计划经济的体制、机制和意识影响还较深，市场经济的文化传统缺乏；先进的技术、管理、营销网络等要素不足，市场化的融资渠道较少等；不克服这些缺陷，诸多优势就无法转化为现实的市场竞争力。在促进东北区域经济发展上，一定要树立通过改革开放使“要素重新组合”的概念，通过这种重新组合，推动结构调整，培育出新的有市场竞争力的产品和产业。
 
　　第五，新一轮经济快速增长是调整、改造和振兴的有利时机。一个好的宏观经济环境对老工业基地的改造和振兴至关重要。当经济处在上升阶段，特别是本地的重要产业市场需求旺盛，有可能成为高增长产业时，老工业基地改造和振兴中的：国有企业历史包袱解除、职工安置、吸引新的投资者、发展非国有经济等问题都较好解决。改革开放以来，我国先后经历了两轮由高增长行业带动的快速增长周期，给东北老工业基地也带来了或多或少的振兴机遇，但总的来说，机遇抓得不好。去年以来，以住宅、汽车、电子通讯、城市基础设施建设等行业为龙头，包括了钢铁、机械、煤炭、建材等产业在内的一批高增长行业的出现，推动国民经济进入一个新的较快增长周期，在这些高增长产业中，不少是东北老工业基地比重较大或基础较好的装备工业和基础工业，而这种情况是前所未有的，新一轮增长周期对东北老工业基地的调整、改造和振兴来说，是一个难得的好时机。
 
　　二、新工业体系重构的战略措施
 
　　按照上述基本思路，调整、改造和振兴东北老工业基地的战略措施可以主要考虑如下三方面的内容：
 
　　第一，中央和地方共同建立老工业基地改造基金，主要用于支付国有企业的改制成本和资源枯竭产业的退出成本。
 
　　建议中央政府和地方政府按照一定比例出资，在详细测算的基础上，在省一级建立一定规模的老工业基地改造基金。该基金的支出范围包括：1.补充国有企业职工的社会保障资金。将辽宁进行的社会保障体制改革试点扩大至东北其他两省；2.补充国有企业职工理顺劳动关系和再就业所需资金；3.补充国有企业确实无法弥补的债务缺口；4.支持资源枯竭地区解决生产、生活中的困难，发展接续产业，如煤矿塌陷地区的职工居住条件改善等；5.其他国有企业改制必需的费用支出。中央政府的出资比例可以考虑中央直属企业资产、资源枯竭产业退出援助等因素确定，但不宜过高。地方政府的资金来源重点是减持国有资产，也包括地方财政收入。关于资金筹措，在保留已有资金渠道的基础上，有一个可供考虑的方案是，首先由国家分期发行老工业基地改造和振兴专项长期国债(如10年期)，其中除中央应出部分外，其余部分由中央政府转借地方政府，作为地方政府出资。地方政府制定推进国有企业改制和改组，分批减持国有资产，向中央政府归还所借国债的一揽子计划，并付诸实施。
 
　　与上述计划相配合，在省一级成立专门机构，制定周密的、可操作性强的国有企业改制和改组规划，包括确定进行改制和改组的企业范围，企业改制和改组的原则和具体方案，需支付的改革成本数额和支付方式，应减持的国有资产数额、减持方式和进度等。与新的国有资产管理体制的设立和运行相配合，授予该专门机构处置所管国有企业资产的必要权限。资产处置要遵循公开、公平、公正、透明的原则，采取市场经济的通行方式，并尽可能采取集中统一的形式，以减少由企业或较低级别地方政府主导资产处置时可能出现的国有资产流失、逃避债务、损害职工合法权益等问题。
 
　　第二，进行投融资体制改革试点，放宽投资进入限制，吸引新的投资者，大力发展非国有经济。
 
　　在东北三省率先开展投融资体制改革试点，其主要内容是：将原由中央政府审批，限额以上、属于“宏观调控”范围内的项目；特别是装备工业和其他基础产业领域的项目审批权限下放到省一级政府；审批内容要相应改革，主要集中在安全、环保、资源消耗等社会性管制内容上；审批的责任要明确、效率要提高，例如提出明确的时效要求，逾期不批视为同意；中央政府在下放审批权限后，加强对地方有关行业发展状况和前景等方面的信息服务。
 
　　促进东北老工业基地的振兴，上一批新项目是必要和可能的。没有一定规模的增量，存量的改制和改组往往难以推动。新项目不仅要成为经济上的新增长点，同时要成为新体制和新机制的生长点。新项目要靠新的投资者，既包括东北地区的新投资者，更要重视东北地区以外，特别是东南沿海地区的新投资者，重视境外的新投资者。据调查，东南沿海地区部分颇具实力的民营企业对投资装备产业和基础产业积极性较高，东北地区的一些民营企业也有同样意愿，但受到现行审批制度的严重制约，审批制度改革，将有助于这种积极性的释放。中央政府和地方政府的财政资金原则上不投向竞争性领域的新项目。新项目要有新体制，形成与市场经济相适应的多元化产权结构和有效率的内部治理结构。如果继续用老办法建新项目，很可能重蹈覆辙，搞出一些新的包袱。
 
　　第三，加快转变政府职能，拓宽融资渠道，加强基础设施建设，创造有利于投资、创业、发展的体制和政策环境。
 
　　政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环，这个问题不解决，再好的方案也不可能取得好的效果。与新一轮政府机构改革相配合，各级地方政府，首先是省一级政府，要制定政府职能转变和机构改革方案，步子要大一些，有些方面可以在全国先走一步，要切实解决政企不分，政府对经济事务直接干预过多、过深，而公共服务又严重不足的状况，把政府经济工作的着力点转到创造鼓励公平竞争，促进投资、创业、发展的体制和政策环境上来，精简机构，精简人员，吐故纳新，吸引人才，廉洁自律，焕发活力；全面提高政府效率。
 
　　在改进“软坏境”的同时，要加强基础设施建设，改进投资的“硬环境”。在基础设施建设上，地方政府要有一定的投入，国债资金也应有一定的支持，但更重要的是运用市场经济的办法筹措资金，进行建设和运营。建议在东北地区进行发行市政建设债券，支持基础设施建设的试点。由国际上高信誉的评估机构对拟发行债券的城市政府进行资信评估，符合条件并通过一定程序批准后方可发行，以尽可能地减少和控制风险。