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深化国有投资公司改革应该解决的几个问题
作者:杨波    发布:2004-09-08    阅读:2207次   
 今年7月25日,《国务院关于投资体制改革的决定》正式实施了。“决定”中明确提出了要完善政府投资体制、规范政府投资行为。在贯彻落实这一要求的实际工作中,我认为,作为具体实施政府投资行为之一的国有投资公司,应该尽快明确并解决好以下几个方面的问题:
  一、国有投资公司的定位及最终目标问题
  从当前的实际情况来看,国有投资公司在很大程度上仍然依附于政府,国有资产代理人虚拟的状况并未作根本转变,对营运范围内的资产产权控制力很弱,事事请示汇报的情况仍然存在。同时,政府作为实际的国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力,从而使得企业的活动服从于政府的行政目标而并不完全是资产所有者的目标,再加上公司的主要领导者大多是政府直接任命,使得政府的行政目标能够得到“很好”的贯彻执行,其结果是制约了国有投资公司的健康发展。为此,在理论和实际工作中也很有必要为国有投资公司进行分析定位。
  1、关于国有投资公司的定位。对于政府投资范围,“决定”中明确规定“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的社会和经济发展,推进科技,进步和高新技术产业化。”作为落实政府投资的国有投资公司,代表政府行使出资者权利、对授权国有资产进行资本营运,是政府投资市场化运作的一种组织形式。按照公共财政理论和“决定”的要求,政府投资领域是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,从而国有投资公司的职能主要应该定位在政府投资的公共品、准公共品的投资和管理,其目的是通过适当引进市场机制来提高政府投资的效率和公共品、准公共品的质和量。虽然其所用于投资的资金来源于政府,但是投资目的和实现方式不尽相同:政府财政投资的目标是实现宏观经济的稳定和发展,国有投资公司的目标是在相对微观领域内进行有效地资本营运来促进国有经济的增长。因此,从其职能和投资目的来看,国有投资公司既不是另类的政府职能部门,也不同于一般意义上的集团或母公司,它是实实在在的特殊法人企业,在其定位上必须明确:国有投资公司是国家授权对一部分国有资产具体行使资产受益、重大决策、选择经营管理者等出资者权利,从价值形态上运营国有资产、保证国有资产安全运营的特殊企业,其实质上是国有产权的管理与资本经营。
  2、国有投资公司的最终目标。在很大程度上,这个问题就是国有投资公司以经济效益为中心还是以社会效益为中心的问题。一直以来,国有投资公司的最终目标都定位于“实现国有资产的保值增值”,对经济效益和社会效益谁为中心的问题提得较少,或是笼统的概括为二者兼顾;在实际操作中,是否实现国有资产的保值增值也成为政府考核国有投资公司经营管理者的决定性要素。但是,从“决定”中关于政府投资范围的界定和国有投资公司的定位上我们看到,国有资产是政府出于管理社会事务和稳定经济发展的需要而通过政府财政投资形成的,它的最终目标应该服务于政府财政的目标而不应该是经济目标。政府财政的主要目标是宏观经济的稳定和发展,是社会效益和政治效益,微观层面的经济效益在整体目标里所占比重相对较少,而且根据公共财政理论,政府的投资即国有资产投资在微观层面上的经济效益往往还应该是微利甚至是亏损的。而且,如果政府投资是以经济效益为主要目标,那么政府在身兼社会管理者角色的同时必然会在自己作为“经济人”角色的经济活动中大开绿灯,明显地造成社会不平等竞争,最终与政府投资的初衷背道而驰,难以实现社会资源的最优配置。因此,在国有投资公司的最终目标确定上,不应再定位于实现国有资产的保值增值,而是应定位在最大程度地实现社会效益和政治效益,并以其通过投资带动的整体经济发展的改进量作为衡量标准。当然,设计出具体的量化标准、进行投资效益评估和设计出行之有效的考核体系是有一定难度的,需要我们进一步探讨研究。
  二、国有投资公司是否应该退出竞争性经营领域的问题
  上面谈到,国有投资公司的最终目标不能定位于国有资产的保值增值,那么大家可能会问:国有投资公司是否不容许盈利?如果不能盈利,那么国有投资公司自身如何实现发展?是否会因为不注重经济效益而人为地造成国有资产流失?等等。在这里要指出的是,国有资产的保值增值不作为国有投资公司的最终目标并不表明国有资产运营过程中不容许盈利,相反,我们鼓励国有资产实现优良运作、不断提高经济收益,经济效益同样也是国有投资公司追求的目标之一,只是说实现盈利的目标不能够放在首要地位或者是必须在经济效益与社会效益其中作出选择的时候以社会效益为主以经济效益为次。
  在这里,国有投资公司能够在充分竞争性产业或市场里实现盈利是我们讨论的重要前提条件,在竞争性产业或市场,国有投资公司真的能够实现盈利吗?有研究指出:“在竞争性产业或市场,国有企业的财务利润基本上是围绕着零而波动的”,①这一结果是否适合于所有的国有企业姑且不去论证,但也给我们国有投资公司的投资管理敲响了警钟。因此,一方面,我们对是否退出竞争性经营领域的问题回答是肯定的,另一方面,我们也要在实现社会效益和政治效益的同时注重经济效益的实现。
  在实现社会效益和政治效益最大化为前提的条件下,不断提高经济效益是国有投资公司自身发展壮大的重要途径。从国有投资公司的主要职能来看,侧重的是公共品、准公共品的投资和管理,这就带来了新的矛盾,从经济收益上来看,投资公共品、准公共品是微利甚至是亏损的,那么怎样来实现国有投资公司的自身发展?我认为,可以采取分两步走的方法来解决这一问题:
  第一步,在我国目前市场经济运行尚未完全规范和整体经济发展水平尚未达到一定程度的情况下,国有投资公司“一刀切”地退出竞争性经营领域是不合适的,只能采取“逐步退出”的方法来推进,这也是与我国社会主义市场经济体制逐步完善的过程相适应的。从实际情况来看,现阶段的国有投资公司还不是完全意义上的投资公共品、准公共品的公司,同时还肩负着引导社会投资、优化投资结构的重任。因此,在第一阶段必须抓紧时间不断提高经济效益、加强积累,在自身发展到一定程度后进行下一个阶段的运作。
  第二步,当社会整体投资结构合理、实现了资源的最优配置,国有投资公司的投资经营才能够也必须由竞争性领域向非竞争性领域转化,成为完全意义上的国有投资公司,实现其历史使命。
  三、如何实现国有投资公司经济效益的问题
  提高国有投资公司经济效益是关键性的第一步,对此众多专家学者提出了很多很好的方法,可谓仁者见仁、智者见智。在这里,我主要想谈两点:
  1、加强对下属出资企业的监督和约束。从目前情况来看,国有投资公司对下属出资企业的失控,是影响投资公司经济效益和导致国有资产流失的最主要原因之一。从国有投资公司的设立上来看,是由政府通过委托-代理制度将国有产权委托给国有投资公司,然后由国有投资公司再按照委托-代理制度将国有资产交由自己下属的企业进行运作。在这里,政府与国有投资公司之间是行政性的委托-代理关系,而国有投资公司与下属出资企业之间是企业性的委托-代理关系,国有投资公司成为行政性委托代理转化为企业性委托代理的桥梁和载体,对下属出资企业而言,国有投资公司是真正的国有产权代表主体。但是,由于企业出资者与经营者在经济利益和行为目标方面有所不同,有时甚至会出现利益要求和行为目标的冲突,这就导致了作为实现经济效益主要途径的国有投资公司与下属出资企业之间的企业性委托-代理效率远远低于民营企业和其他形式的企业,过高的代理成本使企业效率甚至只达到了30%-40%。②为此,国有投资公司作为出资者,一方面必须承认经营者的利益和目标,通过激励机制使其目标符合出资者的利益要求;另一方面,又必须对经营者进行必要的监督和约束,以保障自身利益的实现。
  2、适当加大在风险投资行业的力度。“高风险、高回报”是众所周知的经济理论,但是风险投资行业不仅是高度竞争的行业,而且是一个充满冒险的行业,其失败率会高达90%,因此长期以来国有投资公司很少在风险行业内进行投资。但是,现实情况却要求国有投资公司积极加大在风险行业的投资:(1)当前我国的风险投资行业尚处于不成熟阶段,大量有实力的国有投资企业不进行风险投资,在很大程度上影响了经济的发展,近段时期议论较多的“胡辉”现象即是其中较典型的代表;(2)国有投资公司加大在风险投资行业的力度也是规范和引导我国风险投资行业正确发展的重要途径之一,与国有投资公司引导投资的功能一致;(3)通过风险投资实现的经济效益能够更好地促进国有投资公司自身的发展。要注意的是,在投资过程中要作好投资分析,找准投资项目,将投资风险减到最低。
  四、优化国有投资公司内部经营管理体制的问题
  首先应该明确,国有投资公司通过控股及参股经营后与其所属企业、参股企业之间的资产管理关系,是以产权为纽带、以产权管理为核心的新型母子公司关系和参股公司关系,那么,国有投资公司就应该按照现代企业制度的要求来设置整个公司的组织框架,制定出科学的法人治理结构。从现实的一些不足之处来看,需要解决以下问题:
  1、真正健全激励-约束机制。在国有投资公司与所属企业、参股企业的关系上,激励与约束应该是对等的,激励到位而约束不足,会使经营者在追求自身利益的同时损害出资者的利益;激励不足而约束过度,会使经营者的积极性受到损害,最终影响出资者的利益。因此,建立对等的激励-约束机制,与明确二者之间的权利界定同样重要。但是,目前国有投资公司在激励机制和约束机制的建立上均有所不足:从激励上来看,在实际操作过程中因种种原因难以实施或者大打折扣,影响了经营者的积极性,同时国有投资公司大多是国有独资公司,人员冗余、工作效率低下和分配“吃大锅饭”的的情况有时甚至比其他国有企业还要严重,激励机制发挥的作用十分有限;从约束上来看,缺乏行之有效的约束手段,董事会、监事会的权力弱化,下属企业不服从管理、既定方针政策不能得到很好执行等情况时有发生,严重影响了公司的健康发展。因此,真正健全实行激励-约束机制已成为当务之急。
  2、加大监督管理力度。这一点在上面也谈到,它既是重点也是难点。具体来讲,国有投资公司一般在内部机构中都设置了专门的投资管理部来进行管理,而管理手段主要是依靠定期或不定期的董事会和资料收集等,尚没有一套完整的监督考核体系。按照公司法的规定,董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权力,有权对经理的经营绩效进行评价,并据此对经理人员作出奖惩的决定,有必要时甚至可以解除经理人员的职务。因此从理论上说,董事会在监督经理人员方面起到重要的作用,而投资管理部作为国有投资公司的一个部门,其监督权力必然有限,有些时候还要面对两难的局面,最后的监管结果就可想而知了。对于监督管理,目前比较有效的方法是建立国有产权代表制度,即通过一定的法律程序以董事、监事、财务总监的身份委派专门的人员到出资企业作为产权代表,产权代表按照出资人的意图在出资企业中行使有关权利,维护出资者的利益,并对出资的国有资产管理承担相应的个人责任。总之,加大监督管理力度是国有投资公司内部经营管理最重要的工作之一,“决定”中专门强调的“加强和改进投资的监督管理”也说明了国家对此项工作的高度重视。
  3、优化人员结构。国有投资公司的“引导投资”功能决定了公司人员构成一定要精干、高效、专业,而且主要应该由投资专家和管理专家组成,而当前很多投资公司只由一个部门和几个人来决定整个公司的投资方向和投资项目,姑且不论他们是否是“专”才,至少也不可能都是“全”才,这样就很难保证实现公司的投资效率和经济效益。同样,由公司直接任命下属出资企业经营管理者的做法也值得商榷。我认为,公司在聘请专门的投资专家的基础上还应该更多地依靠投资咨询委员会,这一点可以由各级政府出面来组织,构造投资专家平台并实现各国有投资公司之间的资源共享,这样既可以提高投资效率,又可以避免各公司之间的重复投资和竞争。在下属出资企业经营班子选择的问题上,应该积极引入职业经理人制度,事实表明,现代企业制度下经理市场对公司经理经营行为具有很强的行为约束力,是降低代理成本和控制代理风险的主要手段,国有投资公司应该进行这方面大胆的尝试,在提高自身经济效益的同时培育发展我国的经理人才市场。