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国企改革的成本该由谁承担
作者:章玉贵    发布:2004-08-14    阅读:1300次   
国企改革的成本该由谁承担

章玉贵


  如果仅从量化指标来看,历时20余年的国企改革,其成本与收益相抵可能是负数,尽管没有人进行过专门的测算(恐怕也无法准确测算)。但在讨论中国国有企业改革的成本与收益时,量化指标仅仅只能作为参考。因为在中国这样一个社会主义大国,国有企业存在和发展的意义实在是太重要了。长期以来,国有企业一直是国民经济的支柱,它的健康状况直接关系到中国经济的整体表现乃至社会的稳定,在某种意义上更是社会主义的重要标识之一;即便是在所占份额下降到不足国民经济四分之一的今天,它仍然是中国党和政府在经济领域面临的头等大事。

  的确,放眼世界各国,对国有企业投注最大精力的当属中国了,这不仅因为中国拥有世界上最庞大的国有产业体系,无法撒手不管,还由于国企改革问题一直是世界各国(包括资本主义国家)普遍面临的一大难题。倘若中国在此问题上获得重大突破,则不但具有政治上的意义,还具有经济学上的意义。有人曾预言,如果中国经济学家在国企改革理论研究上取得突破,则获得诺贝尔经济学奖当顺理成章。而中国的国企改革近年来在政府的主导下确也取得了不少进展,部分国企经过大胆改革,沉疴正在逐渐消除,重新焕发出生机,少数更将自己打造成具有国际竞争力的世界级企业。

  不过,一个不争的事实是,20余年的国企改革,其成本也是相当巨大的。以直接成本来说,是数以千亿元计的国有资产流失、数以百万计的工人下岗、失业以及上万亿元的银行不良贷款;而超过国际警戒线的贫富差距及由此滋生的社会不稳定等则在一定意义上构成了国企改革的间接成本。

  因此,如何克服国企改革的副效应,最大限度地降低国企改革的成本便成为中国党和政府面临的一件大事。事实上,20多年来,国家在这方面可谓殚精竭虑,先后出台了一系列政策、法规,也收到了一定的成效。但在既有的框架内,国家能做的多半是将国企改革成本社会化,国家本身也成为改革成本的承担者。以下岗失业工人为代表的国企改革成本的承担者及利益受损者虽然得到了一定的利益补偿,但他们的境遇无疑是相当惨淡的;而大量的利益既得者不仅没有承担应负的改革成本,反而拾级而上,并制造新的不公。

  改革成本是如何化解和转移的

  20世纪80年代是国企改革的起步和全面展开阶段,此阶段国企改革的基本思路是放权让利和两权分离,但由于配套制度不健全,加上体制本身存在的诸多漏洞,部分掌握权力或与权力有千丝万缕联系的人大肆侵吞国有资产。保守估计,80年代流失的国有资产每年在300亿元至1000亿元之间。中国的第一代和第二代富翁就是在此期间诞生的。

  这一阶段的改革成本主要由政府增加财政补贴来承担,但由于国家财力有限,只好通过增发国债和增加货币供应量等方式来解决;据统计,1981年至1990年,国家累计发行国债1300亿元;1984年至1988年累计增发货币1604.2亿元,其中仅1988年一年就增发货币679.5亿元;导致财政赤字的增加和通货膨胀的出现,1984年至1988年国家财政赤字累计达251.6亿元,与此同时,通货膨胀也在逐年攀升,1988年更是达到了创记录的18.7%.迫使政府进行治理整顿。

  到了90年代,国企改革逐渐进入攻坚阶段,以建立现代企业制度为取向的国企改革在不断取得进展的同时,改革成本也随之增大,尤其是1995年开始的出售中小国企改革更导致了国有资产的大面积流失。不少地方在“放小”招牌的掩护下,大肆抛售中小国企,如1998年3、4月间,辽宁省宣布将省内1/3的中小型国企出售,其中一半是盈利企业。黑龙江省也紧随其后从省内3583个中小型国企中挑选1000家待价而沽。不少亏损企业被以1元钱的象征价格出售,即使是盈利企业也往往被廉价沽售。如湖北省大冶市的纳税大户金牌药酒厂,1997年实现利润1500万元,然而原厂长竟能以区区2000万元的低价将其收购。《当代思潮》曾刊文指出,出售国企过程中造成了90%以上的国有资产流失!为了防止局面一发不可收,当时的国家经贸委遂于1998年6月紧急下达文件,要求禁止这种广泛存在的不规范行为,并减缓出售国企的步伐。

  另一方面,在90年代的国企改革中,以往只有在资本主义国家才存在的失业现象终于难以抗拒地在中国出现了,只不过被中国人委婉地称之为“下岗”,即暂时的失业。根据国家劳动和社会保障部公布的数字,到1999年底,我国登记的下岗失业工人1528万人,而且每年还有数百万人加入失业大军。由于再就业和社会保障工作不力,部分下岗失业工人家庭的生活十分困难。

  这一阶段,国家处理改革成本的方式主要有四种:发行国债、降息、让国企上市以及债转股。据统计,1991年至2000年,国家累计发行国债11906亿元,发行国债几乎成了国家弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,也是扩大内需、刺激经济增长的重要砝码;而央行自1996年5月1日到1999年6月10日的先后7次降息就使国企累计减少利息支出2500多亿元;至于1990年12月19日正式启动的股票市场,则被认为是转移国企改革成本的一种制度安排。长期以来,行政审批权基本上垄断了一级市场上股票的发行和二级市场上股票的上市;在上市公司的选择上带有明显的所有制歧视,致使不少业绩良好的民营企业无法登陆股市,而一些根本不具备上市资格的国企则通过地方政府的公关以及巧妙包装上市,但由于基本面实在太差,根本经受不起市场的检验,很快沦为ST股甚至PT股;而名目繁多的资产重组,也多半是避免被摘牌的一种表面挣扎。不过,由于上市门槛的限制,就是这些烂壳,也往往受到民营企业以及其他企业的垂青,并且售价不菲。

  为了进一步消化国有企业的改革成本,国家于1999年开始实施债转股,先后成立了信达、长城、东方、华融四家资产管理公司,接管国企扔给四大国有商业银行的上万亿元呆帐。到去年底,四大资产管理公司已从四大国有商业银行收购不良资产近14000亿元,实行“债转股”签约的国有企业587家,金额3400亿元。华融还与安永会计师合作,向国际市场推销华融手中的不良资产。不过,这种给国有企业的暂时松绑虽然改善了国有企业的资产状况,加快了国企脱困的速度,放松了银根;但包袱并未消除,只不过将其从银行转给四大资产管理公司,而它们本身也是国有企业。更糟糕的是,部分债转股企业在债转股过程中拼命玩猫腻,以至出现了ST猴王集团疯狂造假欺骗债权人和股民的怪现状,迫使华融、信达和工行一纸诉状联手将其告上法庭。

  既得利益者不愿承担改革成本

  在国企改革过程中,究竟有多少人从中渔利,渔多少利,没有专门的统计数字,恐怕也无法进行统计,见诸报端的多半是一些专家学者的估计数字。不过,从近年来频频爆光的国企腐败大案要案便可窥其一斑。当然,最知情的还是既得利益者自己,其次就是国企的工人了,但他们往往敢怒不敢言。这些既得利益者,主要有三类:

  第一类是部分社会资源的管理者。这些人在90年代中期以前红的发紫,他们手中握有计划内物资的审批权和资金的使用权,国企的老总要看他的眼色行事。臭名昭著的“官倒”是他们80年代暴富的主要途径。而当时实行的价格双轨制乃是滋生“官倒”的温床,据估计,由这种倒卖方式所取得的利润,在80年代末平均每年高达1000亿元,相当于同一时期国家财政收入的45%.而这些收益中,70%落入了私人口袋。进入90年代,价格双轨制逐步取消,明目张胆的“官倒”有所收敛,这些人于是将目光转移到半市场化的生产要素市场牟取暴利。据吴敬琏先生估计,仅国有银行贷款利率与市场利率之间的利差,每年即可制造上千亿元的“租金”,而这笔租金的主要获得者,就是这些特权阶层以及与他们有千丝万缕联系的人。近年来他们又将目光盯在专项资金的使用上,千方百计地挤占挪用国债资金、水利建设资金、扶贫资金乃至移民资金。2000年,全国审计机关对预算执行、专项资金、金融等进行审计,查出违纪违法金额近千亿元,其中1至9月份,各级审计机关共对10857名领导干部进行了任期经济责任审计,查出各种违反财经法规金额186亿元。

  第二类是部分国有企业(含驻外中资国企)的负责人。他们是国有企业的直接经营者,即所谓的“内部人”,因而特别容易将国有资产通过各种途径据为己有。这些被百姓称之为国企的“蠹虫”之所以能够大面积繁殖,除了本身的贪欲之外,还与产权不明晰,缺乏有效的激励与约束机制不无关系。他们的敛财手段五花八门,早期多半是给自己发放各种形式的干部津贴、收受回扣、违规分成超额利润等;后来利用合资企业可以享受“三免两减半”的优惠条件,与外商串通大办假合资企业,将国有资产转移到假外资企业进行营运,盈利归自己,并将非法所得转移到国外,亏损则由国家承担。他们的亲友往往是这些假合资企业的中方总经理;1997年至1998年,政府大力推行股份制改造,出售中小国有企业被作为国企改革的一种新尝试而在全国范围内得到实施。同时也给国企“蠹虫”侵吞国有资产提供了极大的方便。他们利用平时聚敛的钱财,加上在买卖过程中玩弄各种手法,往往以非常低廉的价格购得国企或成为大股东,进而一跃而为私营企业主,昔日的工友只有部分能有幸被雇佣。有关专家估计,目前全国的十余万个私营企业主中,至少有20%是由原国企领导人脱胎而来的。剩下为数不多的国有大中型企业中,腐败现象也相当严重。2000年,审计署对1290户国有及国有控股的大中型企业的资产、负债和损益情况进行审计,查出企业因逃废银行债务、资金体制外循环、改制运作不规范等问题造成国有资产流失228.8亿元,发现大案要案线索78件,涉案金额6.13亿元。至于在沪深交易所挂牌上市的部分国有企业,尽管资产收益率低得惊人,少数甚至早应被摘牌,但其经营者的年薪却比许多绩优企业的老总高出一大截!

  第三类是将权力转化为金钱的中介。这些人本身并不掌握多少权力或根本就没有权力,但他却能通过行贿等手段与国企负责人或国企主管部门套上关系,间接掌握权力,在企业的采购、销售乃至股票上市过程中攫取大量不义之财。

  上述既得利益者目前已经形成了一个相对松散但势力庞大的利益集团,社会学家李强将其称之为特殊获利者集团。他们是国企改革的最大受益者,拥有巨额的个人财富,少数人的资产甚至超过10亿元。他们不仅在社会的经济生活中握有相当的发言权,而且在政治生活中亦发挥着直接或间接的影响,他们在学术界的代言人经常为他们造势、打气。他们实际上已经形成了一个集政治、经济乃至文化资本于一身的特殊社会群体。但是,由于他们拥有的财富绝大部分是“黑钱”、“灰钱”,所以内心一直不踏实,担心有朝一日自己的财产会遭到剥夺。因此他们一方面大肆洗钱,将资产向海外转移;另一方面加大对政府决策的影响,极力鼓吹将私有财产神圣不可侵犯写进宪法,企图使改革向有利于保障他们既得利益的方向发展。事实上,他们的努力还真收到了一定的成效,至少到目前为止他们从国企改革中获得的非法收益几乎没有受到法律和政策的剥夺,无论是早先推出的个人所得税法还是近年来正式实施的存款实名制以及利息税的开征,都没有很好地发挥调节收入分配的预期效果;至于最有杀伤力的遗产税的征收,有良心的经济学家已经呼吁好几年了,至今仍未付诸实施,足见所遇的阻力。但随着中国市场化改革的深入,既得利益者的安身立命基础势必受到动摇,毫无疑问,这些昔日的改革拥护者将成为改革的最大阻力。

  所以吴敬琏先生提醒国人,要警惕这些既得利益者的反抗,以免使中国改革落入“权贵资本主义”的泥坑。

  关注民生,实现经济和社会协调发展

  在国企改革中,利益受损最大的当属下岗失业工人了。这是一个规模相当庞大的群体,据国家统计局副局长邱晓华披露,到2001年,国有企业下岗职工累计共2500多万人,通过各种渠道分流后,还剩下515万人没有再就业。非国有企业下岗还没有再就业的职工为230万人左右。到劳动部门登记的失业人员有680万人。三个数据相加,中国下岗失业人数在1400万左右。几乎相当于澳大利亚的全国人口。这还不包括未登记的失业、隐蔽的失业(在岗失业)和农村失业的人数。在今年“两会”期间,劳动和社会保障部部长张左己在回答记者提问时承认中国的“就业形势确实很严峻”。

  这些与尚未脱贫的农民一起被社会学家划分为社会底层的下岗失业工人,既是中国社会主义工业体系的重要创立者,也是资本积累的主要贡献者;在伤筋动骨的国企改革中,他们成了改革成本的直接承担者和主要的利益受损者;但他们又是国企改革的积极配合者。他们以自己的实际行动为国企改革让路。但是客观地说,他们受到的保护与补偿是远远不够的。尽管国家近年来加紧建设社会保障体系,并不断完善失业保险制度,但由于国家财力不足及其他原因,仍有相当一部分下岗失业者未得到有效保障。社会保障金的发放,也存在诸多问题,拿到社会保障金的人有的并非生活最困难的人,部分生活最困难的人并没有拿到社会保障金。另一方面,部分自营就业的下岗失业工人在经营过程中还往往受到一些管理执法人员的刁难、卡要。显然,他们并没有受到社会足够的同情与支持。

  不过,尽管生活十分艰难,并且背负着沉重的思想负担,但绝大多数人并未灰心丧气,他们正在政府的帮助下,通过自己的努力,陆续走上再就业的道路。以微薄的劳动所得支持家庭的生活。对他们,我们无法不表示崇敬。

  所幸的是,这些国企改革成本的直接承担者已受到越来越多的同情和关注,人们不应忘记,2001年“两会”期间,时任总理朱镕基在向与会代表宣读“十五”计划《纲要》草案过程中,先后获得6次掌声。其中,有两次掌声尤为热烈、持久:当朱总理说到国有资产不能量化给个人时,代表、委员送上第三次掌声,当他说到要防止收入差距过分拉大时,会场再次响起雷鸣般的掌声。这不仅表明了代表、委员对社会收入分配不公的强烈关注,也表达了对弱势群体的同情以及对党和政府寄予的厚望。而从去年9月到今年1月,中共中央以及国家有关部门先后出台了一系列旨在推动国企改革,促进下岗失业工人再就业的政策措施,充分体现了党和国家对国企改革以及下岗失业问题的重视。

  是的,现在确实已经到了采取实际行动的时候了。改革开放20多年来,我国的综合国力不断增强,人民生活水平也了不同程度的提高,但贫富差距持续扩大也是不争的事实。尽管有人鼓吹现在还不是分蛋糕的时候,而应不管谁多谁少,大家都来做蛋糕;只要蛋糕做大了,大家都能分上一口。但是如果让10%的富人持续占有大块蛋糕,而让其他人只是埋头苦干,显然有失公平。

  很难想象,中国的繁荣与强大能建立在贫富差距的不断扩大和社会稳定基础的逐渐倾斜上。

  所以中国要保持经济发展,社会稳定,就必须使全体人民都能分享到改革和发展的成果。而要达成这样的目标,首先必须加快建立规范的市场经济体系,使政府和个人的行为同样受到法律的约束,坚决消除权力资本在中间环节对国有资产的掠夺,为市场主体创造一个公平的竞争环境;其次,要充分发挥税收的调节作用,在完善现有税种的基础上,尽快开征遗产税、消费税,加大反腐力度,让国企改革的既得利益者真正承担起改革的成本。同时加强个人信用制度的建设,减少居民的现金持有量,增加个人收入的透明度;第三,加快社会保障制度的建设,1999年,国家拿出500亿国债用于社会保障体系的建设,近年来累计发行的数千亿元国债中也有一部分用于这方面的建设,劳动与社会保障部透漏,今年打算让参加养老保险、医疗保险和失业保险人数都“超过一亿”,并将在一些经济发达的地区推行农村社会保障制度,这些都是大得民心之举,今后要做的是加大这方面的投入,扩大社会保障的覆盖面,并将其纳入法制化规范化的轨道。只有这样,改革才能得到最广大人民群众的支持与拥护,我们的国家才会永远充满希望。

  本文原载《经济时刊》2003年第5期