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以政府转型为重点的结构性改革
作者:迟福林    发布:2004-07-28    阅读:1965次   
       我国的经济转轨进程已向政府转型提出越来越迫切的要求。当前,几乎每一项重大改革都同政府转型相联系,都在很大程度上取决于政府转型的实际进展。去年,我在SARS危机中提出从经济建设型政府向公共服务型政府转型的建议。现在看来,要真正实现政府角色的转换不是一件容易的事情,它既取决于政府改革的程度,又在于我国结构性改革的力度。我认为,当前我国已进入以政府转型为重点的结构性改革的新阶段。

 

一、政府主导集中反映了我国经济生活和经济运行中的主要矛盾

这一次宏观调控和以往有所不同,它是我国市场经济体制框架初步形成背景下的宏观调控。尽管如此,我们还是比较清楚地看到,我国经济生活和经济运行中的突出矛盾和问题,比较集中地反映了我国经济体制、政治体制的结构性缺陷,暴露了政府主导的经济增长和经济运行机制的某些严重问题。

1、我国市场化改革进程中,一般的商品价格和某些生产要素的市场已经放开,但是政府对土地、货币等重要生产要素的供给,仍然具有一定的主导权。这里仅以两个方面的情况为例:第一,关于土地的市场化供给,由2002年的15%左右提高到2003年的30%左右。就是说,至今为止我国70%的土地供给是依赖于行政手段。由于土地事实上已经成为地方各级政府的重要收入来源,因此各种土地违规行为中,其背后大都有地方政府的影子。这些年,土地的问题愈演愈烈,起主导作用的是各级政府。第二,中国经济的信贷总量是明显地向政府倾斜。大量的事实证明,在货币供给的“超常增长”中,各级政府扮演了重要角色,发挥了重要影响。例如到2002年,政府部门和国有经济约占全部信贷资金的65%。就是说,国有商业银行的信贷行为仍在一定程度上受各级政府的影响。

2、我国市场经济的微观基础初步形成,但是政府在全社会固定资产投资方面尚未完全摆脱“投资主体”的角色。应当说,在我国以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本格局初步形成以后,企业、尤其是民营企业应当成为经济建设的主体,投资的主体,无论是制度环境,还是政策环境,都应当有利于企业投资主体地位的形成。从这些年的实践看,投资体制改革滞后,实际上影响和限制了企业的投资范围和投资规模,而在事实上鼓励和支持了各级政府的投资膨胀,强化了政府的投资审批权。再加上近几年实施的积极财政政策,政府投资主体的角色实际上得到了加强,政府经营城市成为较为普遍的现象。例如2002年投资总量中,政府占了44%,民间占到56%,但是今年15月份政府的投资高达60%,民间投资下降到40%

3、近几年我国公共财政支出的比例有所增加,但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。去年,我在“加快向公共服务型政府转变”一文中提出了我国现行财政体制的三个结构性缺陷:第一,我国实行的仍是一个投资型财政体制。尽管这些年加大了对社会发展方面的投入,但中央财政在竞争性行业的投资,1998年为40.54%2002年为36.7%。第二,公益性投资项目设置不合理。1998年公益性投资占当年财政支出的比例为11.94%,卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的1.23%,而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了6.18%。到2002年,这个情况并没有多大改变。上述三个方面的数字分别为15.99%1.86%7.38%(见下表)。此外,近些年地方各级政府既通过经营土地资产进行投资扩张,又通过负债进行投资扩张。有的专家估计,我国市、县、乡三级政府负债在两到三万亿元之间。

政府投资的行业分布(%)

投资分布

1991-1995年

1996年

1997年

1998年

2002年

政府投资总额

37651.66

亿元(为100)

12056.24

亿元(为100)

13091.72

亿元(为100)

15369.30

亿元(为100)

18877.35

亿元(为100)

公益性投资

8.54

10.49

11.57

11.94

15.99

  1、卫生、体育和社会福利业

0.96

1.03

1.14

1.23

1.86

  2、教育、文化艺术及广播电影电视事业

2.97

3.61

4.08

4.02

5.95

  3、科学研究和综合技术服务业

0.65

0.58

0.54

0.50

0.8

  4、国家机关、政党机关和社会团体

3.98

5.27

5.80

6.18

7.38

基础性投资

31.62

38.38

41.53

47.52

47.76

  1、农、林、牧、渔业

0.90

1.06

1.30

1.56

2.99

  2、电力、煤气及水的生产和供应业

11.02

12.33

13.30

12.01

12.3

  3、地质勘查业、水利管理业

1.46

1.98

2.28

3.00

3.9

  4、交通运输、仓储及邮电通信业

18.24

23.01

24.65

31.00

28.57

竞争性行业

59.83

51.13

46.91

40.54

36.7

  1、工业

33.91

28.24

24.57

18.61

12.89

  2、建筑业

1.38

1.81

1.53

1.12

1.44

  3、批发和零售贸易、餐饮业

2.82

1.91

1.61

1.49

1.17

  4、房地产业

14.42

11.71

10.47

9.70

7.31

  5、金融、保险业

0.92

1.10

1.09

0.89

0.38

  6、社会服务业

4.54

4.94

6.10

7.50

12.38

  7、其他行业

1.84

1.42

1.53

1.25

1.13

资料来源:曾培炎主编《中国投资建设50年》,中国计划出版社

2003年中国固定资产投资年鉴》,中国统计出版社

 

 

4、虽然大量削减了行政审批权,但在相关因素的制约下,尤其是部门利益的诱导下,有些重要审批权控制得更严,并且有进一步加强的趋势。近几年,特别是我国加入WTO,加快了行政审批制度的改革。例如,国务院在20021016日公布的第一批行政审批事项就高达789个。但是,某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章,有的被取消的审批项目是有很大水分的,有的只取消所谓的“皮毛”项目,而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放。这次的宏观调控,有关部门又进一步强化了行政审批的权力,这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。

 

二、政府主导逐步积累了相当多的经济矛盾和社会风险

过去,我们对政府主导型的经济增长、政府主导型的市场经济模式有过许多赞美之词。亚洲金融危机告诉我们,政府主导型的模式存在严重弊端,是形成金融危机的重要原因之一。从我国经济社会中的突出矛盾和问题来看,政府主导模式既对市场化改革不利,又对经济社会协调发展不利。

 

1、政府主导,政府既作裁判员又作运动员,妨碍了公平竞争市场环境的形成。应当说我国市场秩序存在的某些问题与政府的这种角色转换不到位有直接或间接的联系。一些地方政府和垄断行业的主管部门集决策、执行、监督三权于一身,自己制定规矩,自己来做事,这既破坏了市场信用和社会公正,又不利于企业的发展和市场竞争机制的形成。

 

2、政府主导不可避免地要形成以GDP为中心,造成经济社会发展的严重失衡。按道理说,实现以人为本,全面协调、可持续发展,单纯靠市场和市场的主体力量是很难做到的,因此政府的作用十分重要。问题在于,政府主导经济形成的以GDP为中心,使政府往往成为投资的主体和经营的主体,进而片面地追求经济增长指标,对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗的关注很不够。由此,市场的外部环境及社会发展方面的问题逐步突出,使广大老百姓很难从经济增长中不断地分享好处。例如,老百姓从GDP增长中获得的工资性收入长期呈下降趋势,从1980年占GDP17.1%下降到2003年的11.4%。此外,政府把工作重点放在GDP增长上,在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。经济连续25年快速增长,而财政投资公共医疗的幅度却没有相应增加。1978年农村合作医疗的覆盖面是85%左右,目前还不到20%。不适当的医疗市场化使一些低收入者买不起药,看不起病。目前,教育的矛盾也比较突出。国家对教育的投入,2000年时占GDP2.3%,改革开放25年来,平均是2%。目前中国是以占世界1.5%的教育经费支撑占世界20%的教育人口。

我国经济社会发展严重失衡的主要原因是政府改革的滞后。尽管我国进行了25年的市场化改革,取得了举世共誉的成就,但由于政府的职能转换和角色转变不到位或严重缺位,在一定程度上忽略了社会发展和社会公正、公平问题。有人认为,社会公正、公平问题是改革造成的。我的观点恰恰相反,改革不到位,尤其是政府改革滞后是造成社会发展严重滞后于经济发展的主要原因。

3、政府主导,既不利于加快推进国企改革,又不利于民营经济的发展。从这次宏观调控中可以看到,政府主导的负面效应十分明显:一些本应被淘汰的低效率国有企业不仅没有被淘汰,还因能够获得低息贷款而扩张,而民营企业的投资刚从一般性行业向重化工行业转移,由于难以享受到国企的待遇,再加上某些“一刀切”行政措施的出台,民营企业的发展遇到了困难。在我国市场经济体制框架初步形成的大背景下,政府应当尽快从微观经济的直接干预及时转向创造良好的经济环境和市场环境,为企业提供有效的服务。正如温家宝总理在政府报告中指出的,“进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构,更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。实践证明,政府主导的大格局不变,市场调节的基础性作用就很难充分发挥出来。在我国市场经济体制初步建立的大背景下,政府主导,既容易抑制企业、尤其是民营企业的发展,又可能造成市场化改革的停滞。

 

4、政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力,使腐败问题不仅难以得到有效的解决,而且某些集团性、体制性的腐败在一定程度上得以扩大。借鉴国际经验,并从我国经济转轨的实践看,要防止和警惕“坏的市场经济”,重要的是切断行政权力和资本直接结合的各种渠道。大量的事实证明,不断扩张的行政权力和资本结合,就会抑制市场资源的合理配置,并容易形成严重的收入分配不公和贫富两极分化。因此,政府转型既有利于经济社会的协调发展,又有利于建立一个以公平、公正和共同富裕为目标的好的市场经济,以使多数人不断分享改革的成果。

 

    三、全面推进以政府转型为重点的结构性改革

政府转型区别于一般的政府职能转变和机构改革,它是我国经济转轨进程中具有关键性、实质性的改革步骤。与此同时,政府转型涉及到经济体制内部的结构性矛盾,突出的是政府体制改革和国有企业、国有商业银行的改革,政府转型不到位,国有企业和国有商业银行的改革要取得实质性的突破是比较困难的。政府转型还涉及到市场化改革同宏观经济政策的内在一致性的问题,金融、财政、投资等方面的改革都同政府转型直接相联系。政府转型更涉及到经济体制、社会体制、政治体制改革的相互关联和相互配套的问题。就是说,政府转型直接地反映了我国现行体制的结构性矛盾。全面推进以政府转型为重点的结构性改革,是我国现阶段改革的重要特点。

 

1、以公共服务为目标的政府转型是一场深刻的“政府革命”。在我国市场化改革进程中,以经济建设为中心的主体是企业、是社会,政府的作用是提供公平竞争的市场环境和良好的社会环境。尤其是在我国经济社会矛盾比较突出的现实生活中,政府要有效地为经济社会协调发展提供保障,关键在于要实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。我在去年“加快向公共服务型政府转变”一文中指出:“经济建设型政府,比照传统计划经济体制下的政府职能,这是一个进步。从改革的要求说,这又只能是一个过渡。经济建设型政府有两个严重的误区:一是长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品,例如农村公共卫生和医疗,推向市场,推向社会。从SARS危机中吸取教训,最具实质性的行动步骤是政府改革,即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。”今天,我们越来越清楚地看到,实现以公共服务为中心的政府转型,是企业发展的需要,是市场经济的客观要求,是经济社会协调发展的重要保证。

2、政府转型已成为下一步改革的中心和重点。当前,政府转型已经成为我国经济体制改革、社会体制改革和政治体制改革的汇集点,而且政府转型也是各种体制矛盾的集中反映。实现政府转型,不仅能够加快我国的市场化改革进程,而且实现政府转型又会大大推动和促进我国的社会体制改革和政治体制改革。

    3、以政府转型为重点的结构性改革,对我国下一步的改革发展具有决定性的影响。以政府转型为重点的结构性改革对我国经济全面协调发展具有决定性的影响,对解决我国社会经济发展全面失衡的决定性影响,对市场化改革进程的决定性影响,甚至对执政党建设也有某种意义上的决定性影响作用。

由于以政府转型为重点的结构性改革,直接触及了某些政府部门的利益调整,以及中央与地方的利益关系,改革更具复杂性和艰巨性。因此,进一步加强改革的协调和指导十分重要。从当前的情况看,改革的指导部门应该具有超脱部门利益和相对独立的特点,应当在中央的直接领导下,建立一个能够协调各方的改革指导部门,以适应我国改革开放新阶段的实际需求。