百家争鸣 -> 体制改革
我国农村土地制度与人口增长关系探讨
作者:马立强    发布:2004-07-15    阅读:2331次   

我国农村土地制度与人口增长关系研究 

      人口多,土地资源少,人地矛盾突出,一直是制约我国农业发展的一个重大问题,是农村社会综合发展的最大障碍。虽然计划生育是我国的基本国策,在控制人口增长方面取得了很大成绩,但是由于我国人口基数大,人口形势仍很严峻。特别是在农村,人口问题尤为突出1。人口增长与土地制度之间是否有着内在的关系?直到目前为止,笔者尚未见到考察我国农村土地制度和人口增长之间关系的文献,在此试作一论述,希望能起到抛砖引玉之效,为我国农村土地制度的改革提供一项依据以及从土地制度的创新上控制人口的过快增长。

    一.我国农村土地制度设计使农村土地成为一种“准公共物品”
    我国农村土地制度的设计一直使农村土地具有着“公共物品”的部分属性,这一特点不仅表现在改革开放以前,尤其在实行联产承包以后,仍然没有彻底摆脱这一特点的束缚,由此导致了农村土地与农村人口不断激化的矛盾。下面通过对我国农村土地制度的历史性的回顾,以充分揭示并展示这一属性所造成的制约我国经济发展的一大矛盾,为农村土地制度的改革方向提供一个有力且有利的佐证。
    1.我国农村土地制度的演进过程
    1953年春,全国基本上完成了土地改革,使3亿多无地少地农民无偿获得了7亿多亩土地,在全国农村实现了土地的农业劳动者私有化。中国在土地改革之后,随即在农村开展了互助合作运动。其中,互助组并不涉及土地制度问题,而初级农业合作社和高级农业生产合作社的建立,其核心问题是土地制度的变革。就土地制度而言,初级社的基本特点是:土地私有,统一经营,年终付酬,其本质是以土地资本入股分红。在发展初级社的同时,还在发展高级社。就土地制度而言,高级社的基本特点是:土地无偿集体化,统一经营。这意味着无论是土地所有权还是使用权,都归高级社集体所有。
由单干过渡到初级社,虽然土地所有制不变而且还可获得土地报酬,但是对于习惯于自主经营的农民来说,却是其生产和生活方式的重大变革,不能贸然从事;由初级社过渡到高级社,除了规模扩大之外,其核心问题是由土地私有制过渡到公有制——土地集体所有制,这对于农民来说,几乎是性命攸关的大事。发展农村集体经济的基本原则是“自愿互利”,其核心在于“互利”,这样才有可能使农民群众切实“自愿”入社。简言之,这种制度变迁本应属于诱致型变迁或“引导—诱致型”变迁,然而实际上却形成了自上而下的强制型制度变迁,其结果是事与愿违。
    1958年又在高级农业合作社的基础上实现了以乡为单位的、政社合一的农村人民公社化,扩大了土地集体所有制的规模,实行单一的公社所有制。从经济上来看,其出发点主要是为了最大限度地获得规模效益。然而实践表明,第一,农业生产具有强烈的地域性和分散性,并不适宜在这样大的范围内进行大规模的分工协作;第二,把上百个生产队合并为一个基本核算单位,无视其经济水平的显著差别,必然出现严重的平均主义的恶果。这是在中国农村中实行强制型制度变迁的又一例子。几经调整,1962年终于普遍落实了以相当于原初级农业生产合作社范围的生产队作为农村人民公社的基本核算单位的“三级所有,队为基础”的体制,即把土地集体所有制的规模大大缩小。1978年以后,又进行了更大范围的调整:1982 年,家庭承包经营制已普及;1984年,政社已全部分开,全国普遍重建了乡镇政府;随后,公社、大队、生产队三级分离,各自成为完全独立的集体经济组织,农村人民公社随之解体并消亡。这意味着强制型变迁以基本失败而告终。
    目前,中国农村集体所有制的土地产权主体(所有者)有三种:乡镇集体经济,即集体所有的乡镇企业;村级集体经济,相当于原农村人民公社生产大队,与村民委员会同级;村民小组集体经济,相当于原农村人民公社生产队。农村集体所有的土地,主要是归后两者所有,其中又以村级集体经济为主,这是由于在农村人民公社解体的过程中,大量的原人民公社生产队随之瘫痪,而在村一级适时建立村民委员会并继承了村级集体经济的某些职能。
    我国农村土地集体所有的性质。与生产资料国家所有制相比,生产资料集体所有制属于生产资料社会主义公有制的较低形式,因为它只是在小范围内为少数人所共有。生产资料的集体所有制,实质上属于共有制2。“共有制”是指两人或两人以上对同一财产共同享有所有权。“共有”中的“按份共有”是指共有人按各自的份额对同一财产享有所有权;共有人对共有财产可协商处分,对自有的份额也可自行处分。“共有”中的“共同共有”是指各共有人对于财产拥有平等的所有权但并不划分各自的份额,而是通过平等协商进行管理和处分。
    在初级农业生产合作社中,每个社员对其土地拥有确定的份额,拥有退社的自由,拥有按土地份额取得报酬的权利。此时的土地制度的性质,应属“按份共有”制。在高级农业生产合作社中,社员拥有平等地参加劳动并参加按劳分配的权利,还拥有通过平等协商对土地进行管理和处分的权利。此时的土地制度的性质应属“共同共有”制。
    目前在农村集体经济中实行家庭承包制。承包时,按人口平均分配承包地面积,意味着人人都平等地拥有一份土地使用权,而且在30年不变的承包期内,承包者平等地拥有处分权。这表明在实行家庭承包制条件下的土地制度又属于“按份共有”制。从本质上来讲,这种“按份共有”制具有二重性——既具有公有性,又具有私有性。其公有性的表现是,作为农村社区的共同财产的土地,其所有权是不可分割为个人所有的;其私有性的表现是,集体经济的每一个成员都拥有一份土地使用权。这种二重性以共有性为主导3。实践表明,在农村集体经济中实行“按份共有”制,使每一个成员都平等地获得一份土地权利,有利于调动其积极性,有利于发挥土地制度的保障功能和激励功能。从而在一段时期内充分地发挥出其积极的一面,促进了农村经济的发展。

    2.农村土地的“准公共资源”性质
    不难看出,土地改革完成以后,农村土地制度的最基本特点是共同占有土地并平均分配。分配的方式不外乎劳动所得(例如合作社阶段)和土地使用权(例如农民家庭承包阶段)。分配的范围有时是在人民公社内,有时是在村集体内,也有时是在村民小组内。虽然范围不同,但在这个具体的范围内实行的是平均分配。在这个特定的范围内,因为实行的是一种平均分配制度,无法排除农民的权利,人人有份,故使得农村土地资源无疑具有了部分公共资源的性质。但是因为并不是在全社会内的平均分配,并不具备公共资源的所有属性,故称这种制度为一种“准公共资源”制。
    在初级合作社和高级合作社阶段,这种性质很明显。但在农村家庭联产承包经营阶段,因为有承包期限的制约,这一特点得到一定程度上的掩盖,然而并不能完全取消农村土地的这一属性。我国现阶段的农村联产承包责任制深刻影响着我国农村以及整个国民经济的发展,故此我们对农村联产承包责任制实行后的农村土地所具有的“准公共资源”性质做一较为深入的探讨和分析。
    根据王景新(当时在中国(海南)改革发展研究院)的调查显示4,我国土地法规规定农村集体土地承包期为30年,这一年限并没有使农民觉得获得了稳定的承包期,农民对于30年的土地使用权缺乏安全感。究其原因正是农村土地的“准公共资源”性质使然。
    现实的农村土地制度操作中,在许多地方至今仍然对农户承包的土地不断进行“大稳定,小调整”。
    “大稳定,小调整”政策制订是为了在稳定农村的土地承包关系,维护农民承包土地的合法权益的同时,照顾到农村人地矛盾突出时调整土地承包关系之需。这一政策最早是在1984年作为土地承包期15年不变政策的一项配套措施而提出的。1984年中央要求土地承包期15年不变,承包期较长,使农民产生了调整承包土地的要求。政策的最初含义是在延长土地承包期以前,群众要求进行土地调整时才能进行。后来,在实际执行过程中,“大稳定,小调整”政策有了另外的含义,即在承包期间也可以根据人口变化对承包土地进行小调整。一般是3~5年小调一次,也有一年调一次的。
    针对这种情况,中共中央和国务院指出:“大稳定,小调整”政策的前提是稳定,在承包地基本稳定的前提下,对人口变化后人地关系过于悬殊的可以通过“大稳定,小调整”的办法解决,但必须注意原则:一是允许小调整,绝不是用行政命令的办法硬性规定在全村(或全组)范围内几年重新调整一次承包地;二是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进程普遍调整;三是不能利用“小调整”提高承包费,增加农民负担。
    这种“大稳定,小调整”的政策设计在实施中起到了鼓励人口增长作用:新增人口,不论是婚嫁还是新出生,均可平等地享受“集体”一员的待遇从而得到一份土地,也就享受了集体对其成员所承担的社会保障职能。这一观念长期存在,成为“大稳定,小调整”政策的思想和理论基础,也是导致集体成员边界模糊不清的根源。而改变这一传统观念和人们普遍认可的制度安排是一个社会文化重新整合的过程,要有巨大的勇气和胆略,是一项长期而艰巨的事业。
    集体土地所有权主体不清,不仅“农民集体”所有制含混,而且这个“集体”没有边界;所有权客体也存在着一定的模糊性,特别是国有“五荒地”、林地边界不清,集体和集体社区之间边界也常常发生纠纷;乡镇、村、小组三级主体的利益分享没有明确界定,乡镇是否能作为一种集体仍然具有争议;集体土地所有权最大的主体——村民小组没有法人资格和地位,也不具备履行所有者责权利的实力;集体土地承包经营的主体——农户家庭不具备法人资格和地位,户主在法律上是自然人身份,事实上却充当了“家庭法人”的代表。在农民的传统观念里,“集体”成员应天然地无差别地享有“集体所有”的土地,并且把这种观念转化为一种制度安排,从而造成这样的事实:土地经常随着人口增长而不断进行周期性调整,新增人口很容易地就可以分到土地。
    有的学者提出了“生不增,死不减”的土地使用权分配方案,并且在实际中有的农村也进行了实施,但是这一做法是不具有法理上的可行性的。新增人口属于集体一员,这一点毋庸质疑,按当前的法律、政策,不能排除新增人口的集体成员资格,而实行“生不增,死不减”无疑是取消了新增人口作为集体成员所具有的土地使用权。农村土地是集体所有,新增人口有权获得一份土地使用权。“大稳定,小调整”在农村不可避免,从人权的角度看,不给新增人口土地也是不合适的。故此,在实际操作中,农村土地多顾及此,对于新增人口还是予以同等的土地使用权。

    二.农村土地制度激励人口增长的博弈分析
    1968年,加勒特•哈丁(Garret Hardin)发表了著名的论文“公共牧场的悲剧”5,用牧人使用无人管理的集体牧场的例子阐明了“公共资源的自由使用会毁灭整个公共资源”的观点。
    那么作为一种“准公共资源”,我国农村土地是否也会发生类似的悲剧呢?笔者认为我国建国之后农村人口的增长,也是一种“公共地的悲剧”,农民对于多生孩子的态度是有着深刻的博弈论基础的。
    中国的传统文化中,多子多福是一种近乎恒久的执着心理,在农村中支配着太多农民的价值观(当然在一段时期内还有政治上的引导因素),他们极尽所能的多生孩子(要是没有计划生育政策的话,难以想象出我国会有多少人口!),这种心理并不是无条件产生的,它的存在和实现要固化在一定的物质条件基础上,土地即是一种重要的物质资源条件,我国的农村土地制度适应了这一心理的要求,使这种心理的实现沉淀在农村土地上,从而造成了我国农村土地的不可承受之重。因此可以说这是一种对于农村土地制度的合理的反应,是一种对个人最大利益的追求,但它却违抗了公众的利益。
    我国农村土地制度从本质上说,是一种“平均分配”的土地制度。只要你在这个集体里,就有权利获得一份土地。现行农地制度安排使每个家庭多生孩子多得土地,而这些土地来自对集体其他成员土地的减少。这一户农民多生孩子,他的正效用是孩子所分得的土地带来的收益,成本则是由于增加一个人口所产生的抚养费用。作为理性的“经济人”,他们都会追求本身效用的最大化,只要土地带来的收益大于养育孩子的成本,农民就会有着生育的动机。若某户人家少生,他的土地会被其他人多生的子女分掉一部分,为了规避土地减少的风险,选择多生孩子是他的理性策略。而这样的结果必然是农民人人多生,造成农村人口过度膨胀(现实中由于计划生育等抑制人口增长的政策的实施,才没有造成这一可怕的后果)。这一过程可以看作是农户(本文的农户指具有独立性的农民家庭)之间的一个博弈过程。
    设定博弈发生在一个村庄里,其前提假设如下:
    该村庄农民均以农业种植为生,土地可以均分;农户数量为n,每户生育的孩子都可获得等量的土地;土地的单位产值不变。gi表示农户i生育的孩子数,则村庄里孩子的总数为 G =Σgi 。抚养一个孩子的成本为c,c不随一户生育孩子的数量变化。当村庄里孩子数量为G时,一户生育一个孩子的收益为v(G)(通过每一个孩子分得的土地的产值来衡量)。由于土地数量有限,只能供养的孩子数量极限为Gmax ,当G<Gmax时,v(G)>0;但当G≥Gmax时,v(G)=0。另外,由于最初有足够数量的土地可供农民分配,再增加一个孩子不会对已有人口所分得的土地产生太大的影响,但当孩子的数量多到恰恰土地的数量不能够再供养这么多的人口时(此时G=Gmax),再增加一个孩子就会对其他已经存在的孩子的收益产生极大的损害。用公式表述v(G)的函数特征为:对于G<Gmax时,v′(G)<0,且v″(G)<0。
     现在假定农户们同时对生育孩子的数量作出选择。在此博弈中,博弈方就是n个农户,他们各自的策略空间就是他所生育孩子的数量gi (i=1,2,……,n),假设gi 在[0, Gmax]之间,即农户不会选择超出Gmax的孩子数量。当其他农户所生孩子数为(g1,g2,…,gi-1,gi+1,…,gn)时,农户i生gi 个孩子的得益为:
ui=gi × v(G)- gi × c    (i=1,2,……,n)            (1)
上式对gi求一阶偏导数并令其为零
v(G)+ gi × v′(G)- c = 0  (i=1,2,……,n)           (2)
可得农户i对其他n-1户策略的反应函数,最终得解为(g1*,g2*,…,gi*,…,gn*),这是该博弈的纳什均衡,即农户i当其他农户选择(g1*,g2*,…,gi-1*, gi+1*…,gn*)时,gi* 是其最佳选择。
将上式由1累加到n并除以n,得:
v(G)+G/n×v′(G) –c = 0                              (3)
全村的最优选择用G+表示,需满足G+ ×v(G)- G+ ×c的最大化。对其求一阶偏导数并令其为零得
v (G+)+G+×v′(G+)-c = 0                           (4)
可以证明,G>G+。
用反证法。假设G≤G+。那么,由于v′(G)<0,所以有v(G)≥v (G+);又由于v″(G)<0,则有0>v′(G)≥v′(G+)。
由(3),(4)得
v(G) = c - G/n×v′(G)        v (G+) = c - G+×v′(G+)
故有       c - G+×v′(G+) ≤ c - G/n×v′(G)
所以      - G+×v′(G+) ≤  - G/n×v′(G)     (5)
由于           - v′(G+) ≥ - v′(G) 
因此          - v′(G+)×G+ ≥ - v′(G) ×G+
由(5)得    - v′(G) ×G+ ≤ - G/n×v′(G)
又  - v′(G) > 0,则有 G+ ≤ G/n
由反证法假设 G+ ≤ G/n ≤ G+/n
    所以n ≤ 1。这在本博弈模型中是不可取的,因此 G>G+。
可以看到,纳什均衡时生育孩子的数量超过了全村生育孩子数量的最佳选择,这样土地被过度分散,公共资源被过度利用,还造成了计划生育政策在实施中的障碍。
让我们来做一个简化的博弈论的分析:假定在一个农村,共有8亩土地,都可以进行耕种,土地的产出变动很小;有两户农民家庭,人口处于不流动状态;土地可以进行平均分配,没有制度控制,农户之间不进行协商。两家同时选择少生,则各得4亩土地;一家选择多生,一家选择少生,则多生者得5亩土地,少生者得2亩;如果两家同时选择多生,则每家得3亩土地。多生必然会造成土地资源的消耗,因为生活、住房还要占用一部分土地。这是一个囚徒困境的模型,如表1所示:
表1                            

    该模型的纳什均衡解为(3,3),即从每户家庭的角度来说,多生是其最佳策略,陷入了“囚徒困境”。推广来看,可知我国农民都不自觉地处于这样一种“囚徒困境”的网中,难以自拔和自救:作为理性的农户家庭,都希望多得土地,而从农民整体来说,人均占有土地已有一种江河日下的趋势。农民通过多生孩子以占有更多的土地,但人均土地却越来越少,这是一个恶性循环。这一推广结论是否有点耸人听闻?中国几亿农民都在这样的困境中,确实是有些令人吃惊,可情况也确实比较地接近事实,也可以用来解释一些问题和现象。我们说,我国的农村土地制度不得不进行改革,要改变这种状况,实现一种良性循环,即实现如表2所示的模型,需要土地制度的重新设计。
表2                            
    这一模型的纳什均衡解为(4,4),即农民家庭都倾向于少生。那么该如何去实现这一模型所展示的情况呢?
    三.结语
    制度是决定人们相互关系的人为设定的各种游戏规则6。在农村,土地制度在相当程度上决定了农民对生育的态度,是刺激人口增长的一个重要因素。
    当前农村土地制度创新中,出现了一些具有生命力的萌芽,例如在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的制度。对于没有实行该项政策的地方,也应当保持土地承包关系的稳定,对确因人口增加较多,集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户,尽量采取“动帐不动地”的办法解决,通过加强农村土地的流转加以解决。
人地矛盾的激化制约了我国农村经济甚至整个国民经济的发展,需要回过头来对农村的土地制度进行历史的回顾与现实的检讨,并为我国以后的农村土地制度改革提供依据。农村土地制度的改革要向着控制人口增长的方向进展,在土地制度的完善中,也要取得人口规模的控制。通过长期的治理,我国农村将会出现人口和土地资源的和谐持续的发展局面。


注释:
1    周沛,农村社会发展论,南京大学出版社,1998年,第280页
2    周诚,土地经济学原理,商务印书馆,2003年,173页识予
3    周诚,土地经济学原理,商务印书馆,2003年,246页
4    王景新,中国农村土地制度的世纪变革,中国经济出版社2001年,118页
5    谢识予,经济博弈论(第二版),复旦大学出版社2002年,82页
6    佟新,人口社会学,北京大学出版社,2000年,356页