壹、前言

　　中国在成为世界贸易组织（WTO ）的成员之前，便以相当缓慢、不甚协调的脚步在进行金融的改革。金融改革相对落后於实质经济的改革，部分原因在於国家银行一直担任准财政代理人，保障国有企业的就业。

　　1997年8月所发生的亚洲金融风暴改变了整个局势。金融系统监管开始加强，并且建立了四家国有资产管理公司（AMC ）来协助处理不良贷款清理的进度。随着2001年加入世界贸易组织后，中国更加确实地改变了金融改革的方式。一个更全面性的金融改革「蓝图」正在形成中。世界贸易组织的时刻表正加速改革的步伐。中国终於要解决棘手的金融问题。

　　继续进行金融改革的议题，要求对国有金融机构遗留下的庞大的不良贷款问题、管理其他（法理上的或实存的）公共债务部分、国家银行重组和资本金补足、国内资本市场发展、国家偿债能力的维持，以及对逐渐放宽但依旧存在的人民币可兑换限制等之问题，应有其因应的政策解决之。审慎地利用中国庞大但变现性不高的国有资产，是解决债务问题之方式，亦可促进不良贷款的清理和总体的金融发展。

　　贰、不良贷款问题

　　也许金融问题中最急迫的是四家大型国有商业银行的资产负债表上的不良贷款。这些不良贷款中无法收回的部份成为了经济中的沈没成本（sunk cost ）。这是（国家）银行所有者的债务，其需要得到完全的承认，并以透明化的方式清偿或者自行吸收。这种债务的产生是由於政府对国有商业银行存款的不公开保证。尽管其他银行快速地发展，国有商业银行在未来几年，可能持续地主导国内银行业；总体而言，其占所有银行系统资产的62%，所有未偿债款的60%，及至2000年年底所有存款的70%.这需要符合国际公认的资本金充足率及会计标准来补足银行资本金。最根本的是要改善国有商业银行的获利性，以及大幅度地加强中国信贷文化和公司治理标准。

　　到底不良贷款相关以外的债务有多少是很难评估的。[1]一直到最近（2001），国有商业银行才开始在公开帐目里更加明确指出不良贷款问题。由於中国银行准备於2001年将其国际子公司（中银国际）在香港股票交易市场上市，所以需要更进一步增强其透明化。因为他们的资本金及提拨都不足，银行无法将不良贷款的市场价值的面值从其资产负债表内沖销。

　　直到几年前，财政部仍规定国家银行提拨金额为1％的人为下限，使之能从那些银行增加税收收入。因此，国家银行资产负债表夸大了资产和资本化程度。不过银行仍然正常运作，主要是因为他们的资金具有高度流通性，且客户的存款能享有政府不公开的保证。

　　一、国有资产管理公司所扮演的角色

　　尽管遗留下来的不良贷款问题有许多的不确定性，有一点是肯定的，所有四家国有商业银行（除了中银国际之外）的资本金仍然严重不足。即使在1998年由财政部发行2，700亿人民币（相当於330亿美元）的银行重建债券，或於1999年到2000年，由资产管理公司，透过以票面价值购买不良贷款总额为1.4兆亿人民币（约1，690亿美元），以部分补充银行资本金，技术上来说，这些银行已经破产。[2]资产管理公司曾对公佈其帐目相当缓慢，究竟不良贷款的购买如何融资一直迟迟无法确定。国际清算银行（BIS ）的研究人员之研究报告显示融资应以下列比例分配：

　　1.财政部提供的资产管理公司股本

　　（现金）－3%；

　　2.中国人民银行低息贷款－14%；及

　　3.10年期不可买卖之资产管理公司低息债券－83%.

　　由於法律限制财政部对国有企业正式的保证，10年期国有资产管理公司债券无法得到正式的保证。然而，国有商业银行却视这些是股票或准股票。但是资产管理公司对於不良贷款的现金或相当现金的回收无法突破20％，最终将无法避免巨大损失，造成政府不得不以某种方式补贴。[3]

　　国有资产管理公司是透过相同或近似於股票发行价格，以股票的转换将实质的债务移转。

　　总数共有580家国有企业被挑选出执行4，050亿元人民币的不良贷款转换为股票（约1.4兆人民币的30%转换到资产管理公司）。这样的做法有两方面负面的副作用：（1）、转换的股票不能以转换价格交易，否则意味着夸大了资产管理公司的资产；（2）、参与国有企业之获利性，在许多情况下看来，似乎被夸大。

　　二、不良贷款问题似乎已达到顶点

　　有迹象显示，不良贷款问题的相对规模（不良贷款佔全部贷款的比例）在2000年达到顶点。据报导，2001年底不良贷款比率已经下降，原因归於三个因素：（1）总量稀释（也就是，总贷款增加）、（2）到期贷款收款，及（3）贷款品质改善（部分是消费与抵押贷款）。

　　由於总量稀释可能是这三个原因中最重要的，因此四家国有商业银行在下面的不良贷款比率下降可能过於夸大：

　　2000年12月32.9%2001年12月29.9%2002年12月26.1%2003年3月24.1%

　　从国家的角度来看，以国内生产毛额中所占比重来表达全部不良贷款问题将更有用。国有商业银行全部不良贷款在国内生产毛额中所占比重有一定下降，从2000年占25.5%到2001年占24.3%，和2002年占23%.这些比率比不良贷款佔全部贷款的比率下降的要缓慢许多。原因在於全部贷款比国内生产毛额增长更快。不仅如此，相对稳定或下降的不良贷款比率比起过去有显着的改善。相对而言，中国的不良贷款问题比日本或在1980年代晚期和1990年代早期的储贷危机中的美国更为严重。中国和日本之间的两个重要背景区别在（1）、中国经济快速成长时，日本经济停滞不前；（2）、中国政府拥有比日本政府更多资产可以用来解决债务问题。

　　三、不良贷款清理策略

　　若不良贷款问题确实已经到顶点，应有可能适时设计一套全面的解决方案。这包括，作为一种极端的可能情况，一劳永逸的方式，即直接对所有国有商业银行通过大量发行政府债券（国家以财政解决债务）而增加银行资本金。然而，也应当重视其他增加资本金的途径，包括出售资产和抵押等。一次大规模的增加资本金似乎不是最好的做法，因为这样做会产生不利的选择－道德危机的问题（减低银行诱因去催收应收的贷款，及透过内部努力加强资本金的部位）。

　　增加资本金应当是政府进行金融系统改革全面策略的一部分。改善银行治理的同时，策略应该是加强国有商业银行的奖励及机会，使之建立贷款损失的准备金，同时，从国家之外的来源，吸引股东资金。不应当阻止银行在深思熟虑、充分考察价格之后，进行承担市场风险的营运。国家进一步注入大量资本肯定是需要的。全部仅仅依靠增加提拨和股票销售是不现实的。尽管不良贷款问题窘迫，更重要的是合理解决问题而不是快速增加资本金。这一过程可能需要几年的时间，至少涉及国有商业银行必须部分私营化。理想情况是在2006年12月11日前补足充分的资本金。届时，根据加入世界贸易组织的要求，中国银行将全部向外国银行开放。

　　参、重组四大国有商业银行

　　最近几年，四家国有商业银行皆强化了公司内部重组和员工培训，以达到提高效率和利润的目的。成千的银行分支机构关闭或强化。自从1998年至今，将近250，000名冗员被资遣。管理资讯系统和会计标准已经提升。国家银行经理们开始意识到必须对其公司利益负责，他们也更要对自己的决定负责。我们可以感到中国国有银行内部态度的转变。然而，国有商业银行依旧利润微薄，尤其是在金融服务的领域。

　　许多包括国内和国外新的私有银行，将有可能在之后的三到五年内加入中国国内市场。

　　这将增强对高品质的借款人，存款、和非贷款金融服务的竞争，而从强化金融改革和现代化。

　　由於它们的规模（就资产、分行数量、以及人员而言），和依旧相对迟缓发展的内部资讯系统，这些国有银行将难於管理。也许可行的做法是分割国有商业银行成较小单位，视其地理位置和管理能力，进行不同速度的改革。这一做法将有利於增加资本金和（部分）私营化。

　　四家国有商业银行负债资产表上的不良贷款可以集中在一个非银行控股公司。位於外资银行与民营银行激烈竞争地区的小型国有银行，可以尽快给予充足的资本金和丰富管理经验的人才。

　　小型国有银行市场力较弱，但它们容易监控和出售。中国银行是四家国有银行中第一家上市公司。2001年在香港首次公开上市，独立公司化的国际分行出售部分股票是成功的。其他三家国有商业银行没有大量的国际股权。将四家国有商业银行上市与部分私有化都在考虑之中。但只有其资产负债表进一步清理之后才可以做这些事。即使只在国内A 股市场上市，仍应根据国际公认准则审计进行。

　　如果国外（或国内私营）银行愿意透过兼并进入中国市场的，国有银行在当地或地区的营运网路特许权价值应当是庞大的。

　　肆、结论：政府能善尽其金融职责吗？

　　一、补偿因不良贷款造成的损失以及其他国家债务

　　根据官方消息，到2001年底，依然存在於国有商业银行的资产负债表中的累计不良贷款，加上资产管理公司拥有的不良贷款，总计大约4，250亿美金。假设20%的平均现金回收率，必须由某种方法吸收的隐性的沈没成本总计达3，400亿美金，或着大约是2001年国内生产毛额的32%.所有与不良贷款有关的沈没成本更大，这是因为在国家银行系统内部其他地方积累的损失。保守的估计所有不良贷款损失占2001年国内生产毛额的37%.很少有国家必须处理在公共部门如此庞大的累计损失。

　　除了国有不良贷款不可挽回的部分外，公共部门有数量巨大的负债，以过期帐，工资／养老金的应付款形式存在，或其他当地政府没有登记的借贷。没有地方政府实际负债的可靠资讯，最近一项保守的估计为2001年国民生产毛额的2.3%.[4]另外，潜在国家负债是由於许多国有企业资金不足（过度负债）。在准备出售或世贸组织规则下竞争前，许多国有企业势必要增加资本金，如此会花费2-3%的国内生产毛额。

　　由於1990年代末退休金改革的影响，中国政府还要履行更多的退休金支付责任。人口统计和利息率假设对於估计隐性退休金负债是非常敏感的。隐性退休金负债还没有包含在此分析中，因为对经济而言，不是沈没成本。通过调整参数可以改变总量。极端的例子是如果中国政府将採用纯粹按程收费发放退休金制度，则隐性退休金负债会取消。

　　中国所有的法理上与实存的国家债务（除去隐性退休金负债）估计为2002年国内生产毛额的65-70%.大约为公布的国家内外债务规模的三倍。即便经过五年的国内为财政刺激计画的贷款（从1998年中期开始，回应亚洲金融危机的冲击），国内国家负债仍将只占国内生产毛额（2002年底）的17%.国外国家负债另外占国内生产毛额的5-6%.所有国内外国家负债占国内生产毛额（2002年底）的22.5%.尽管最近几年这个比例在持续快速增长，相对国际水准而言，还是不严重。法理与实存的所有国家负债看似能够控制，尤其是如果政府愿意通过私有化和抵押积极地解决债务。因为拥有巨大的资产，中国政府比其他高度负债的发展中国家的政府有更多的选择。

　　二、通过资产负债表解决国家负债

　　在当前经济条件下，中国中央政府如果不能面对外部金融责任是不会有危险的。然而，国家内部的法理的与实存的金融责任的情况是不同的而且更加複杂。中国政府，包括国有企业和基层政府部门已经未能履行其部分或所有金融职责（有时外部，例如广东信託投资公司，但一般是在内部，如工资、退休金、地方物资供应和／或设施等）。为了恢复贫困地方政府的金融活力，需要进一步採取税收改革和措施，以降低政府人事开销。原则上，在地方政府未善尽金融责任前，中央政府可以发挥作用，而且也有限度地如此为之，尤其是社会安全支付款项。但这将造成道德两难的问题。

　　不管测量和方法上的问题，有充分理由认为潜在可销售国家资产（主要为上市和即将上市的国企股份）净现值超出相关和隐含国家负债的净现值。因此，原则上，中国通过销售或抵押国有资产应该可以处理这些实际存在的国家债务。官方职能还是可以继续通过固定预算运作。如果国家愿意大幅度进一步减小其在经济中的所有权，中国便不必将不良贷款问题和／或其他实存的国家债务通过财政解决。财政化和私有化的结合也许在政治上更吸引人，但是国家越不愿意减小其在经济方面的所有权，就应当更愿意承担财政上更大的负担。

　　经常问到这样的问题：国家财产的出售抵押和通过税收途径偿还或支付政府债务是否在金融上真的有区别？在拥有发达资本市场的市场经济，不应当有太大区别。然而，对於中国这样的情况，在「财政化」债务和通过出售资产偿还是有区别的。原因有二：（1）、私有部门可能比公有部门更有效地管理资产；（2）、出售或抵押国家资产能大力促进资本市场发展，这正是中国所需要的。以使用国家资产偿还债务为目标的主动性政策，包括吸收不良贷款的损失，将使整体经济获益。

　　主要的实际问题是，要利用上市国有企业股票来解决债务，但是目前这些股票事实上是不能交易的。不可能一夜之间解决这些问题。国家不得不在股市交易的基础上通过以下方法来扩大购买者范围：接受更多国外投资机构，授权更多合资（国外／国内）资产管理公司，减少对退休金及其它投资机构可以投资途径的限制，鼓励增长开放式共同基金，最终合并A股B 股市场，这将是朝向货币兑换发展的重要一步。几乎所有方面都有进步。以前有中国公司希望寻求在香港上市，必须得到中国证券管理委员会的同意，在2003年3月这一要求已经取消。这预示全面金融改革的蓝图正在形成当中。

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　　[1]中国为商业银行的贷款分级体制在2001年主要从四个领域（普通的、延迟的、可疑的、和不良的）到五个领域（执行、特别提及、次标准、可疑和损失）改变。这就使得以前的不良贷款比率和变化难度后对比，本文忽略了一个相关问题，那是因为原来中心在2001年后的发展。中央银行分配至每个领域贷款回收概率，但银行自己决定自己的未偿贷款。

　　[2]1.4兆亿人民币总额包括少部分从国家发展银行化转的不良贷款。在本文中忽略了这项交易。

　　[3]根据中国人民银行，所有从四家国有资产管理公司收回的现金，到2003年3月，为所有出售不良贷款额3434亿人民币（名义价值）的21%，占其1.4兆亿人民币初始不良贷款的25%.

　　[4]Shuanglin Lin ，“China ‘s Government Debt ：How Serious ？”China ：AnInternational Journal 1，no.1（March 2003）。