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未来我国经济和产业布局的战略构想
作者:杨伟民    发布:2004-06-28    阅读:2576次   
         目前已启动“十一五”规划编制的前期工作。产业布局或经济布局是重点研究的课题之一。这一问题非常重要,当今世界的发展,一靠科技实力,二靠区域整体竞争力。经济布局不合理,不仅国家的整体竞争力,而且,影响人的居住和发展,损害可持续发展能力。如何在未来15年更好地引导我国的经济布局,使之更合理,目前还没有成熟意见,更没有形成共识。但基本的指导思想和原则是十六届三中全会提出的坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观。

一、引导经济和产业布局要遵循空间均衡的原则

正确引导经济和产业的布局,首先要把握区域协调的科学内涵。区域协调不是要全国31个省区市的GDP都同样大,更不是全国332个地级市州、2860个县、5万个乡镇之间的GDP都同样多;引导经济布局,不是要使全国960万平方公里的每一寸土地都要布满工厂、成为先进制造业基地。按GDP总量衡量,美国、日本经济总量最多的地区与最少的地区之间的差距不比我国小,但没有人认为美国、日本存在区域不协调的问题。缩小地区差距,主要不是缩小GDP的差距,重要的是缩小人均GDP和居民收入的差距,最终是缩小各地区间人民生活水平和公共服务的差距。摆脱贫困,核心是人要脱贫脱困,不是单纯的“地区脱贫”;共同富裕,实质是生活在各个地区的人民要富裕。一个地区的GDP再多、增长速度在快,但如果失业很多,许多人生活在低保水平之下,这种GDP和增长没有意义,是典型的“有增长无发展”。

实现区域协调,要遵循空间均衡的原则,也就是按照以人为本的发展目的,促进人口、就业、经济在一定空间协调分布,并与该空间的资源环境状况相适应。

第一,经济与人口在一定空间要协调。经济的布局或空间分布与人口的分布密切相关。农业社会,人随着耕地走,耕地是就业岗位,耕地是分散,人的居住也是分散的。现代社会,人的就业岗位主要不在农业,是工业和服务业,工业和服务业是相对集中的,人口也是相对集中居住的。所以,引导经济向何处布局,实质是引导人口向何处集中。坚持以人为本,不仅要关注经济布局,更要关注人的居住区问题,使人口分布在适宜人居住的空间,不能把人口引导到高山峻岭、戈壁荒滩上。有矿产资源的地区,往往是不太适宜人居住的地区,也是其他产业发展条件较差的地区。在这类地区,可以开采矿产资源,但不易轻易地把人口引导过去,形成人口密集的城市。否则,一旦资源枯竭,城市的可持续发展将面临很多困难。我国许多资源型城市已经出现了类似问题。我国许多城市布局在自然灾害频发的地区。今后将有几个亿的农村人口进入城市,如果不正确地引导经济布局,继续引导到灾害频发地区布局经济,人口也会集中,今后的灾害损失更大。我国GDP增加很快,但每年因各种自然灾害的损失也很多。这是人民感受的生活水平提高没有GDP增加快的原因之一。

第二,经济、人口与资源在一定空间要协调。其中最主要的是要与水资源相适应。淮河以北,水资源为全国的19.5%,人口占46.5%,GDP占45.2%,耕地占64.8%。经济与人口是协调的,但水与人、水与经济的分布严重失衡。水资源可以跨区域调动,但资源移动不能过度。400个城市缺水,163个严重缺水。如果都调水,全国将密布调水网。既使经济上是可行的,但生态效率差。地下水超采,也会引起各种地质灾害。

第三,经济、人口要与环境在一定空间要协调。大城市病的实质是经济和人口的集中程度超出了环境容量。经济集中,人口必然集中,公路、铁路、飞机,以及废气、污水、垃圾也会集中。当自然界难以自行调节时,要么是忍受恶劣的环境、污浊的空气,要么是化大价钱治理。因此,经济和人口的集中在一定空间也要适度、密度合适。目前近1个亿的流动人口,主要流向了长三角,珠三角和京津地区。因为就业岗位在这里、经济和产业布局在这里。经济发展没有尽头,但空间资源是稀缺的。按现在的占地势头,一些地区几年、十几年后将无地可用,所有的空间都将变成高楼、公路、厂房。这不是以人为本的发展观,不是科学发展观中的发展。因为没有了绿色空间,人民的生活质量不会高。企业、外资遵循市场原则,哪便宜就在哪生产,不会考虑空间均衡问题,但政府若不考虑,这种增长是不可持续的。

二、引导经济和产业布局要遵循生态效率的原则

过去发展经济、引导经济布局,不太考虑自然的感受,较多地讲经济效率,较要地讲生态效率。坚持科学发展观,要树立人与自然和谐友好的理念,也就是在人与自然的关系上,多一点和为贵,少一点斗争哲学;多一点顺其自然,少一点人定胜天。我国人口众多、资源短缺、生态环境脆弱,再与自然“斗”下去,太危险了。科学发展观是在尽可能不改变或尽可能减少改变自然的前提下实现经济的发展,从迫使自然与人口分布、与经济分布相适应,转为主动地使人的分布、经济的分布与自然相适应。

坚持生态效率的原则,才能在不损害可持续发展能力基础上引导经济布局。在物质产品短缺时代消除,基础设施瓶颈制约基本消除,以及加入WTO、国内经济越来越融入全球经济的情况下,完全用一个行业的国内总供给是否大于总需求来判断重复建设,从而确定鼓励或限制的产业政策等是欠科学的。一个行业单纯看近期需求,单纯看国内需求,难以判断是否属于重复建设。因为一是短期没有需求,长期可能有需求;二是国内没需求,可以出口,变成该产业的“世界工厂”。但是,问题在于国内的资源环境是否能承受。目前许多地区的增长、许多产业的增长,是用政府补贴了的、低廉的,仅仅核算了资源开采成本,没有核算资源和环境成本换取和支撑的。如果一些地区的水价中,包括了开采地下水、超采地下水、跨区域调水的生态环境成本,其产品的竞争力会大打折扣。汽车是很有前途的产业,从未来看、从全国看,要大发展,但放在那里生产。在开发密度很高的地区布局汽车厂,可能现在是有竞争力的。但工厂过来,就业、人口也会流动过来,水资源紧缺的矛盾、生态环境的矛盾也会加大。这些负的社会效果、对可持续发展能力的损害,企业不负担,本届地方政府也不负担。这些成本是以后的政府、全体人民、我们的子孙承担了。所以,引导经济布局,不仅要遵循经济效率的原则,也要遵循生态效率的原则。

三、引导经济布局要遵循因地制宜的区域调控原则

引导经济布局要因地制宜,通过区域规划,实行差别化的有针对性的区域调控政策。国家的总体规划要强化空间指导与约束功能,把区域规划的编制和实施放在突出位置。在东中西三大地带划分的基础上,根据不同区域的发展条件,明确各类区域的主体功能和发展原则。

对重点开发区域,具备经济发展和人的居住和全面发展条件的地区,要引导经济向这里布局,集中力量,加大投入,尽快改善发展环境,形成新的增长极,吸引人口定居。对开发密度已经较高的、需要进行整合的区域,要加强空间开发的指导与约束,限制大规模、无节制的盲目开发,保留必要的绿色空间,形成良好的人居环境,防止一些地区出现过密问题。对生态脆弱、天然林和水资源保护地区,以及其他各类自然保护区,要适当限制开发活动,有些地区,不仅要退耕还林,也要“退人还林”;洪水频发地区,不仅要加强工程措施,也要“人退水进”。对水资源严重短缺地区,要控制高耗水产业的继续发展,控制城市规模盲目扩张,避免地下水超采导致的地质环境恶化。对贫困地区,要从“地区脱贫”的除安放点,转向“人口脱贫”的出发点和落脚点,把开发式扶贫与异地扶贫结合起来。对大规模开采资源的地区,要充分考虑人口居住和其他产业发展的条件,不可轻易形成新的资源型城市。

实行因地制宜的区域调控,要树立促进人口流动的方针。人是最活跃的生产要素,是生产力的决定性因素。在市场经济下,要素是流动的。要破除按行政区发展经济,按行政区层层分解经济指标,考核政绩的思路和做法。要明确基层政府的主要职责,市县政府的主要职责应该是做好公共服务和社会管理,而不应该是仅仅去壮大本辖区的GDP。要按照公共财政服从和服务于公共政策的原则、公共服务职责与其财力相适应的原则深化财税体制改革,对不适宜大规模开发的区域,通过教育培训,提高人口转移能力,通过加大财政转移支付力度,使当地人民逐步享有与其他地区基本相同的公共服务。

实行因地制宜的区域调控,要把编制和实施跨行政区的区域规划放在重要位置。国家发展和改革委将会同有关部门组织编制几个大的经济区的区域规划,这是“十一五”规划的新任务。区域规划不是纯粹的指导性和预测性规划。要划定主要功能区的“红线”,把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间。

总之,宏观调控要加强对区域发展的指导和引导。宏观调控不仅要关注产业发展和产业结构调整优化,更要关注区域发展和区域协调;对产业发展的调控,也要逐步从对产业总量的调控,转到对其空间布局的调控。

(2003年11月1日,信息中心行业发展报告会)