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把长江三角洲建设成为21世纪的“人间新天堂”
作者:杨伟民    发布:2004-06-30    阅读:2607次   
      过去20多年,长三角经济的快速增长有力地带动了全国经济的快速增长。今后20年,长三角一定会在全国全面建设小康、加快推进社会主义现代化建设中发挥更大作用。我们希望,长三角成为我国最大的经济区,最大的城市密集区、最大的制造业基地,但我们更希望,长三角成为我国最大的人口居住区,成为人民生活最舒适、最安全的、21世纪的“人间新天堂”。

一、打破“行政区经济”

当今世界,赢得竞争力,一靠科技,二靠区域。综合各方面的看法,长三角已步入一个十分关键的阶段。这就是,从长远发展、整体发展、可持续发展看,必须打破行政区界限,尽快从行政区经济,转向区域经济,从孤立地提升本省、本市、本县、本镇的竞争力,转向提升区域的整体竞争力。这是长三角进一步发展的快车道,也是中国在全球经济竞争中赢得竞争力的关键。

中国前20多年的高度增长,在一定程度上是靠一个个的行政区的积极性实现的,每个省、每个市、每个县、每个乡镇,甚至每个村都是一个相对独立的经济体。但在社会主义市场经济体制愈发成熟、经济全球化和区域一体化浪潮越演越烈的今天,再靠一个省、一个市、一个县的积极性是很难取胜的。长三角应结束春秋战国时代,走出各自为政、盲目开发、恶性竞争的行政区经济时代,从区域范围优化整合资源配置,合理划定各类功能区,统筹规划好城镇布局、产业聚集区、基础设施网络和生态环境。

二、编制和实施区域规划

从行政区经济走向区域经济,需要中央和地方政府在经济发展的指导思想、体制创新、政策措施、工作机制等方面进行一系列的重大转变,其中,一个科学有效的区域规划是不可欠缺的。

在社会主义市场经济下,规划是政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的依据之一。新一届政府非常重视决策的科学化、民主化,重视规划工作,要求政府根据规划决策建设项目。这就给了规划一个基本的定位,规划是政府定的,但也是“管”政府的;政府既要依法行政、也要依规划行事。同时,我认为,有些规划,特别是区域规划、城市规划等,对其他市场主体的行为也具有一定的约束力。所以,规划也具有规范社会行为的作用,是仅次于法律的“第二准则”。

尽管我们搞了50年的规划,但目前的规划体系、编制程序、实施机制等很不适应市场经济的要求,也难以起到依规划行事和“第二准则”的作用。近两年,我们一直在倡导和推进规划体制改革,并在即将开始的“十一五”规划编制中,对规划体制的某些方面进行改革。

规划体系改革的基本方向,一是增强国家经济社会发展规划的空间指导和约束功能。要从产业为主的规划,逐步转向空间或区域为主的规划。在东中西三大地带基础上,进一步明确下一级区域的主体功能。如哪些区域属于重点开发区或优化整合区,哪些区域属于生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、污染物不易排放地区。同时,明确规定主体功能各异的区域发展的基本原则。

二是在明确大的区域主体功能基础上,中央政府和省级地方政府要组织编制若干跨行政区的区域规划。区域规划最大的特点是跨行政区,是区域调空的依据;区域规划的性质是战略性、空间性和有约束力的规划,不是纯粹的指导性和预测性规划;区域规划的主要功能是划定区域内每一寸空间的“红线”,是市县规划、城市规划和其他区域内专项规划编制的依据;区域规划的主要内容是把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地和保留地区等落实到具体的空间。

三是改变市县规划的体系和内容。受辖区面积、经济总量、人口规模,以及规划编制人员数量少、素质低等条件的限制,市县没有必要像中央和省级政府一样,搞成一个庞大的规划体系。应该是一级政府,一个规划,应该形成一个把经济、城乡、基础设施、土地、生态环境、公共服务等确需政府进行规划的领域融为一体的规划,使市县规划成为最贴近人民、最具操作性、最有用的规划。规划期也不必像国家和省一样,每五年编制一次。我委已确定在苏州、宁波等六个市县进行市县规划体制改革试点,希望在座的两省的领导大力支持这一试点。

对长三角的区域规划,各方面的呼声很高,我委正在组织沪苏浙计委进行前期研究论证,把编制的必要性、主要内容、要达到的目的、审批程序、实施机制等理清楚,先立“规则”,后编规划。这样,才能少走弯路,编制出一个切实管用的,不是“墙上挂挂”的规划。

三、树立以人为本的新发展观

编制一个好的区域规划,首先要树立以人为本的规划理念。但以人为本,绝不仅仅是规划编制的理念,应该成为我们发展经济的重要指导思想和基本出发点。我国经济社会生活中面临的许多长期性难题,消费不足、就业压力、社会发展滞后、城乡和地区差距大等,都或多或少都与过于看重GDP、过于在乎速度有关。要改变GDP为本、增长速度第一的思想方法,把扩大就业、提高人民的生活水平;把提供人民受教育的机会,满足人民的文化需求;把增进人民的社会福利,提高人民健康水平;把增强社会安全,加强防灾减灾能力等放到重要位置。

以人为本,要规划好人的生活空间及其基础设施。在人多物少的短缺经济时代,发展的含义是用什么产业来增加GDP,这一思想方法至今仍在影响着我们,各地区在研究经济工作、制定规划时,首先要作的就是选择什么产业。以人为本,要考虑在我国960万平方公里的国土上,未来的15~16亿人口,在哪里生活和发展最适宜、更舒适。以人为本考虑GDP,重要的不是GDP在哪些产业产生,重要的是GDP在哪些区域产生,在哪些区域产生,才能与人民生活和发展更协调。在此基础上,再考虑基础设施如何布局更合理。单纯地就高速公路规划而规划、就铁路规划而规划,是无源之水的规划。

四、确立空间均衡的原则

在计划经济下,协调发展,主要讲财政、信贷、投资“三大均衡”。改革开放后,开始讲总供给与总需求的总量均衡,产业结构均衡这“两大均衡”。但今后,产业均衡应逐步让位给市场,政府不宜过多干预;总量均衡主要靠国家的财政和货币政策。政府,特别是地方政府更应该调控的是空间均衡。我国空间很不宽裕、结构失衡问题十分严重。确立空间均衡的原则,有助于解决好城乡协调、地区协调这两个全面建设小康社会进程中的最大难题。

十六大提出了大中小城市和小城镇协调发展的道路,在一定程度上解决了多年来争来争去的是重点发展小城镇、还是发展大城市问题。但下一个层次的问题,在哪些区域推进城镇化并没解决。各地都在忙着新一轮城市规划的修编,4个直辖市、275个地级市、381个县级市、2万个建制镇,都试图把本市本镇做大做强。城市的刚性极强,一旦建成,很难再动,否则要花大价钱。水是一个城市生存、发展的必备前提。全国660个城市,有400多个缺水,136个严重缺水。如果缺水城市无限度地扩大人口规模和经济规模,今后就必须为这些缺水城市跨区域调水。与其今后为这些城市跨地区调水,不如现在就对其人口增加速度进行限制,引导人民到有水的地区居住。今后20年,将有2~3亿的农村人口进入城镇。我们必须回答,这些人口要进入到哪些区域的城镇,仅仅说要进入城镇是不够的;必须回答,在我国960万平方公里的国土上,哪些区域适宜城镇化、哪些区域不适宜城镇化。

地区协调是要缩小地区差距,但缩小地区差距,主要不是缩小地区间GDP总量的差距,主要是缩小地区间人均GDP,特别是人民生活水平和公共服务的差距。对欠发达地区来说,缩小差距要“分子”、“分母”两条腿走路。既要增加GDP总量,也要考虑减少人口。目前已出现了这种趋势。全国有1个亿的人口跨县流动就业,4000多万跨省流动就业。由于这种流动,有些地区的人均GDP应该缩水,有些应该增加。

对发达地区来说,人口密度也要适度。目前流动人口主要流向长三角,珠三角和京津地区。长三角15个城市,10万平方公里,户籍人口7500万,有2000到3000万的流动人口,总人口近1亿,GDP占全国19%。今后可能占到25%,还会有几千万的人口流入。10万平方公里,2亿人,每平方公里要2000人。为什么都流向长三角,珠三角和京津地区呢?因为就业岗位在这里。农业社会,人口跟着耕地走,人口分散居住;工业社会,人口跟着工业和服务业的就业岗位走,人口居住相对集中。为什么就业岗位在这里呢?因为投资在这里,工厂在这里。

但是,我们要有点长远眼光。经济发展可以没有尽头,但空间资源是稀缺的。按现在的势头,有些市县今后将无地可用。长三角一些乡镇设的开发区,一亩地只卖3万元,实际市场价格应在15到35万元。我们要增加GDP,但是不是一定要靠要把所有空间都变成高楼、公路、厂房来增加GDP呢?密度已经很高的长三角、珠三角地区,再用宝贵的土地资源、用零地价的方式,换外资、换GDP、换短期的高速增长和财政收入,能持续多久呢?再过20年,我们用什么带动增长呢?所以,空间均衡的原则,对长三角地区尤为重要和紧迫。企业、外资不会考虑空间均衡,他遵循市场原则,哪便宜就在哪生产。但政府如果也不考虑,发展是不可持续的。从欠发达地区的立场看,发达地区继续用零地价的方式吸引外资、搞一般性的加工工业,资金何时才能进入中西部地区,人口何时才能不向这些区域流动呢?

五、促进人与自然的和谐

随着经济的快速增长和人口的增加,我国能源、水资源、土地资源等相对不足的矛盾越来越尖锐,生态破坏和环境污染问题也越来越严重。长三角生态环境状况不容乐观,如单位GDP产生的污染相当于发达国家的10倍以上;部分地区地面水水质普遍降到5级;沪宁铁路线一带形成面积8千平方公里、埋深4050米的地下水位下降漏斗;上海沉降面积已达1千平方公里,沉降中心最大累积沉降量达2.63米。江苏因沉降不均匀已出现22处地裂缝,局部地域形成数千米长、数百米宽的地裂缝带等。

今年的淮河大水,再次让我们思考,在处理人与自然的关系问题上,是不是要再少一点“人定胜天”,多一点“顺其自然”。为什么有洪水,是因为我们把水的空间挤没了,要转变思路,“善待洪水”,把人类侵占的地盘还给淮河,把蓄滞洪区甚至行洪区变成永久的、天然湖泊。空间均衡,既要给我们的后代留一点空间,也给动物留一点空间,给植物留一点空间,给水留一点空间。这是可持续发展的真谛。

促进人与自然的和谐,要重新认识农业的功能。工业化不是要把所有的农地都转化为水泥地。水域、林地、农地及其他未开发的自由空间,是区域内全体人民共同的财富,是居民共有的生活空间和休闲空间。农地、林地作为绿色空间,除提供农产品的功能外,还包括环境功能。一些村庄可以成为农业公园、自然休养地、田园休假村、生物研究园地等。所以,推进工业化和城市化,不是不要农业,关键是要转变对农业功能的认识。要按照十六大关于统筹城乡经济社会发展的要求,把农村纳入区域规划的视野,加强村落、农田、河流和山林的规划,不仅注意农业生产能力的培育,也要注意环境价值和景观价值的培育与保护。

(上海、2003年8月21日