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政府促进就业的途径与手段
作者:蔡昉    发布:2004-07-12    阅读:11281次   
        在社会主义市场经济条件下,劳动力市场应该在劳动力资源的配置中起基础作用,政府不再直接介入劳动力配置和工资决定,而是通过制定发展战略、实施宏观经济政策和建立有利于扩大就业的宏观政策环境来促进就业。
  制定符合比较优势的发展战略。一个国家或地区实施什么样的发展战略,不仅决定其经济增长的绩效,也决定其经济增长的就业容量。对于劳动力丰富的发展中国家来说,选择符合自身比较优势的发展战略,就意味着劳动密集型产业应该成为产业的主体,这样才能最大限度地创造就业机会,并且使尽可能多的劳动者享受发展的成果。在全面建设小康社会的过程中,人均收入的提高有两种途径:一是就业人口的工资水平不断提高,但另一部分人口由于没有就业或就业不充分,收入没有提高;二是更广泛的人口参与就业,平均工资可能增长不快,但总体人均收入水平仍然可以快速提高,而且收入分配比较均等。显然,在劳动力资源丰富的国情下,人民生活水平的提高和收入差距的缩小,主要应靠后一种途径来实现。一方面,工资水平和人工成本上涨过快,不利于扩大就业;另一方面,加快城镇化进程,转移农村劳动力,进而增加农民收入、解决“三农”问题,需要创造大量就业机会。因此,在制定经济发展战略时,应按照比较优势来选择产业结构。除了在一些必要的高科技领域赶超世界前沿水平,大多数地区的主导产业都应该是劳动密集型的。实践证明,非国有经济、中小企业和服务业通常具有以较少投资吸纳较多就业的特点,应该得到更多的政策鼓励,加快其发展。
  把就业纳入宏观反周期政策中。在西方市场经济国家,就业被列为货币政策和财政政策的首要目标。这些国家实施的宏观经济反周期政策,无一例外地根据就业信号做出反应,采取财政手段或货币手段降低失业率。我国过去长期认为,只要保证一定的经济增长速度,就业的增长就会自然而然地得到保障。经济增长固然是就业增长的前提和必要条件,但并不是充分条件。实际上,我国在计划经济时期推行重工业优先发展战略,由于倾斜性地对重工业投资,造成的就业量损失达40%以上。因此,把就业作为宏观经济调控的独立和优先目标,就可以更有力地保障这一目标的实现。也就是说,不仅要依靠经济总量的增长,同时要通过产业结构的调整以及适宜的技术选择战略来实现就业增长的目标。新一届中央政府把新增800万人就业和经济增长率达到7%,同时作为2003年宏观经济调控目标,这是一个良好开端,将有助于解决就业问题。
  针对特殊困难群众的就业扶助政策。除了有劳动障碍的群体外,我国经济体制转轨时期还涉及一部分因历史原因造成的特困群体,特别是国有企业下岗职工中女性40岁以上、男性50岁以上的人群(“4050”人员)。他们的困难在于很难通过市场自动解决其就业问题。因此,除了建立健全社会保障制度,还要实行积极的就业促进政策,给予特困群体以相应的政策扶持。首先,为特殊困难群众创造公共就业岗位和公益性就业岗位。在政府的公共服务中,能够提供一些就业岗位。这些公共部门的就业岗位应遵循就业最大化原则,不宜过度资本密集化。此外,还有必要根据失业状况的严重程度,额外为失业者创造一些公益性岗位,相当于以工代赈。其次,加强对下岗失业人员特别是“4050”人员的转岗培训。由于历史原因,这一代人的人力资本形成受到严重影响,直接表现为平均受教育年限短。因此,通过培训转变他们的就业观念,增强就业和创业能力,是政府的责任。第三,创建社区就业和保障平台。就业问题涉及千家万户,有效的政府管理和服务需要有一个基层平台。如何把扶助措施落实到真正的困难群众身上,把社区居民服务中蕴藏的巨大就业需求反映出来,也需要一个有效的中介环节。在我国,社区是执行这方面职能最好的层次。
  建立健全社会保障体系。劳动力市场的发育和形成,有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离,使企业把冗员分离出来,按照实际需求使用劳动力,而把失业保险的职能交给社会执行。随着社会主义市场经济体制的建立,劳动力资源越来越多地通过市场配置;产业结构调整在创造新的就业岗位的同时,将一些部门的劳动力排挤出来;我国加入世贸组织后,在一些不具有比较优势的产业会出现就业岗位的丧失;农村劳动力继续向非农产业和城镇转移……在这些调整中,一部分劳动者将在一定时间内处于失业状态,急需失业保险制度对他们进行保障。
  维护劳动力市场的弹性。在市场经济条件下,虽然宏观经济政策的实施涉及政府干预,但解决就业问题主要应该依靠劳动力市场的作用。劳动力市场发育的标志首先是工资由劳动力的供求状况决定。劳动者的报酬水平反映劳动力资源的供求状况,发挥工资的杠杆作用,有利于劳动力资源的合理配置,并形成符合我国比较优势的产业结构和技术结构。劳动力市场发育的另一个标志是劳动力的充分流动。一种生产要素只有流动起来,才能得到有效配置和充分利用。长期以来,劳动力不能在城乡之间流动,造成了资源配置的扭曲和低效率。一旦劳动力流动起来,资源重新配置产生的效应对总体经济增长具有重要意义,并有助于我国在国际竞争中长期保持比较优势。最后应强调,劳动力市场作用的发挥,以及政府对劳动力市场的规制和引导,都应该在法制的基础上进行。