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温铁军谈“三农问题”(2001.04.11)
作者:温铁军    发布:2004-04-16    阅读:9766次   

温铁军谈“三农问题”

  
  (50人论坛·北京)温铁军先生是我国著名经济学家,长期从事农业政策和农村改革试验的实践和研究,对“三农问题”(农民、农村和农业)有独到深刻的见解。他的研究成果受到了国内外的广泛关注。记者就“三农问题”采访了他。
  记:温老师,“两会”期间,三农问题成了代表、委员关注的焦点。十五计划有一个非常突出的特点,将三农问题放在很高的位置上。朱总理在“关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告”中强调,农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。要将加强农业基础地位和增加农民收入,作为经济工作的首要任务。为什么三农问题现在受到如此重视呢?
  温:中国是一个农民国家,农民问题从来受到关注。二十世纪两个最伟大的人物孙中山和毛泽东,都反复告诫,中国的问题是农民问题。三农问题的提出,不是近期的事情,早在十四大以前,八中全会上,就有一些老同志提出建议,强调农业的可持续发展,三农问题在当时就很突出。江总书记在十四大召开前,就反复强调农业的基础地位,要求全党高度重视农业和农民问题。“两会”期间,不仅三农问题成为关注的要点,国企改革和脱困问题、就业问题、思想道德建设问题、水的问题等,都是关注的要点。只是与过去相比,这次强调三农问题,与历史上强调的内容有差别,而且,三农问题不仅在中央受到重视,也开始受到社会的普遍关注。这与农业和农村在新的形势下出现的一些不容忽视的新问题有关。
  记:您提到的这些新问题是些什么?为什么不仅政府,社会也开始关注这些新问题呢?
  温:从现象上看,农民收入增幅已连续四年下降,从1996年的9.6%下降到2000年的2.1%。近几年,农业生产资料价格持续上扬,主要农产品价格持续下跌,在一些地区,农业已是亏损行业。农民收入普遍下降,特别在粮食主产区下降得更多一些,城乡收入差距持续拉大。关于农民收入的统计数字,有不同的意见。农业部去年抽样调查,67%的农户收入在平均收入线以下。最近三年积极的财政政策,对启动内需保持经济稳定起了很大作用,出口也有所增长,带动的流动打工人口增加。但从调查看,积极的财政政策和出口的增加,并没有相应带动农民收入增加。乡镇企业从上世纪九十年代中期后就开始收缩,吸纳农村剩余劳力的力量减弱。农业、乡镇企业、城市打工是农民收入的主要来源,现在都遇到了问题。农民上访事件、突发事件、城市刑事案增加,整个社会的不安定因素在强化。传统的增加农民收入的一些办法,现在都遇到新的约束条件,难以奏效。
  例如,1994~1996年我国连续两次粮食提价,幅度达105%,农民收入相应有所提高,也造成了1997年以后连续三年的粮食产量大幅增加。但同期我国粮食价格长期大大高于国际价格,在“天花板价格”(国际价格)之上运行。中国要入世,今后不可能再通过政府收购价提高来提高农民收入了。农业内部结构调整,已强调了三四年了,从整体上看虽然有效果,可对于农民收入提高的作用不明显。从乡镇企业看,面临今天拼资本和技术含量增加带来的严酷竞争,农业并不是靠一点贷款、税收的政策优惠就能发展的。除少数地区和少数企业外,乡镇企业整体处于收缩状态。城市工商业向资本密集和知识密集发展,缺少教育的流动打工者的就业余地愈来愈小,这也不是一句80年代就提出过的允许农民打工者进城的政策就能解决好的。农民日子过不好,城里人也就别想过好日子。仅治安恶化就让城里人提心吊胆的。由于农村问题开始直接地影响城市生活,集中在城里的传媒也开始关注三农问题。去年2月,湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平上书国务院,提到“农民真苦、农村真穷、农业真危险”,引起了中央领导的高度重视,《南方周末》专门做了报导。三农形势十分严峻,警醒世人。可见,老办法解决不了新问题了,传统刺激政策的旧船票已上不了农民收入增加这条船了。我们不得不关注一些更为深层的问题,寻求一些更彻底的新方法。
  记:现在的一些文件和报刊,凡提到农业和农民问题时,都会承认近几年农民收入增幅下降。提到解决问题的措施,一般都少不了稳定粮食面积、调整农业生产结构、加强农业和农村基础设施建设,拓宽农民增收领域,深化农村改革等。我的感觉是,许多说法几乎每年都在重复,给人一种老生常谈的感觉。寻找解决问题的办法应该建立在对问题的理解基础上。您提到农民收入下降有更深层的问题,您能不能给我们的读者介绍一下。
  温:我国三农问题之所以让人头痛让人揪心,主要是深层的问题太严酷,很难克服。多年来,我反复强调,对农民、农村和农业这“三农问题”起制约作用的矛盾主有是两个:一是基本国情矛盾��人地关系高度紧张;二是体制矛盾��城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾。“三农问题”的一切根子,都在这两个矛盾上。理解 “三农问题”,不能脱离对这两个矛盾的认识和讨论。同样,一切解决三农问题的办法,也只能在深刻认识这两个矛盾基础上展开,只有或多或少地消解这两个矛盾的政策才会有些效果。我眼前总是浮现出这两个巨大的矛盾,并以此去衡量一切农业经济理论和政策措施的好坏。其实,最重要的问题往往也是最朴实和最简单的。
  记:谈到基本国情矛盾��人地关系高度紧张,似乎就进入了一个死结了。我国既不可能大规模向外和平移民,也不可能武力对外殖民。在现有的技术条件下,我们能够拥有的土地资源,又几乎被开垦完毕。在西北地区,凡能养活人的绿州,都已人满为患。在西南许多地区,70多度的坡地上都种有庄稼了,变成“大字报”地。面对这种情况,农业政策会不会束手无策呢?
  温:从根本上讲,人地关系高度紧张的基本国情,是我国农业不发达农民贫困的根本原因。这是历史积累的结果。从公元2年的西汉到1949年,我国人口从5900万增加到54167万,人均耕地由13.88亩减少到2.71亩。而现在,我国人口已增加到12.9533亿,人均耕地减少到约1.2亩。而且,由于人口分布不平衡,我国有1/3的省市人均耕地不足1亩,有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线,463个县低于人均0.5亩的危险线。这个基本国情自然应成为我们检验农业经济学理论是否科学的硬标准。
  换句话说,由于人地关系高度紧张,耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能。耕地是农民的“生存资料”,是农民活命的基础。不是西方经济学里体现市场配置资源“效率”的“生产要素”,可以不断流向收益率高的行业或人手中。由于农村人口难以大幅度减少,在农村社区里人人都至少要活下去,所以,即使乡村干部是清廉正直的、完全没有以地谋私借,在社区内部土地也必然要平均分配。在耕地福利化趋势下,公平原则高于效率原则。由于人地关系高度紧张,使中国农业经济和农村社会与追求效率的市场经济有一种天然的对抗性。中国历史上的历次革命,都以农民为主体,20世纪的3次国内战争和最近50年的3次改革或改良,都以“平均地权”为内容。
  80年代初期农村以均平地权为实质的改革推行以来,一些地方为了效率目标,强调规模经营,结果未必都理想。十多年来,实际通过转让集中的耕地面积,不到总面积的1%。最近,为了扩大规模经营的耕地面积,有的经济学家提倡土地私有化。这都似乎忘了人地关系紧张这个基本国情。土地私有化和规模经营的前提,是农民在非农产业上有就业机会和更大的收益,大量的农民离开耕地也能够生存,不然,农民靠什么活?就算我国顺利地加快城市化,而且耕地保持现在的规模,劳均规模能够扩大一倍,也才达到劳均3亩(美国劳均780亩)多一点,还是谈不上农业的规模经营。但农村劳力就要流出近2亿人。有人认为我国城市化的发展将创造耕地规模经营的条件。但是,由于人口增加,耕地总面积不增加还可能减少,在未来几十年里,即便我国城市化率达到50%,仍会有8亿多农村人口,人地矛盾得不到任何缓解。因此在耕地问题上,我从来强调,先保障公平,再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地,耕地的主要功能不是基本福利保障,而是土地收益率的时候,才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度,但这只可能在一个十分久远的未来才有条件。
  记:强调土地适度规模经济,是着眼于效率的考虑。照您这么分析,中国农业就永远只有保命的微型化的路,无法考虑效率方面的改进了吗?
  温:上面讲到的是普遍的现象。但是,中国各地情况不一样,北方的人均耕地条件就好于南方。沿海一些地区由于工商业的发展,许多农民已脱离了农业,部分耕地有条件集中经营。在寻求公平与效率之间的平衡点上,各地创造出了许多好的经验。例如在浙江沿海,一些耕地通过转包集中到农业开发企业手中。在广东农村在土地矛盾集中的压力下发展“以土地为中心的社区股份合作制”。又如我曾参与过的山东平度县“两田制”改革试验:给每个农户按人口核定出口粮田,以体现对社区成员生存权利的承认和社会公平原则。其他的地调整出来体现市场竞争的原则按劳力招标承包。这就在效率原则与公平原则间取得了一个平衡点。在中国地区差异很大的情况下,没有一刀切的好办法。
  但无论如何,前面的分析只是不断在强调一个简单的道理,一切围绕效率原则的政策措施,在中国农村,都必须为“农民能活命”这个至高原则让步。看来这是一个浅显的道理,但从我对中国100年农村制度变迁史的研究中,却发现这个道理竟常常被一些人忽视。我在研究中发现,近代中国农民革命的主要原因,不是农村地主和农民的阶级矛盾,而是工商业资本和金融资本对农村的过量剥夺引起的社会矛盾。满清后期的工业化和国民党政府的工业化,都从农村过量提取剩余,直接导致了农民贫困和农业破产,让农民活不下去。改革以前国家主导下的工业化,也以农民的巨大牺牲为代价。我们应当警惕的是,如果基层政府为了财政收入、城市工商业为了利益和效率,无原则地推进耕地私有化和规模经营,最终将破坏农民的活命基础,逼得农民无路可走。
  记:从您的分析中,我感到中国农业提高效率的空间是极其有限的。但是,在此空间中,是否确有一些提高农民收益的办法呢?
  温:农业资源的空间本来就有限,但并非这有限的资源空间就完全归农民享有了。1949年以来,我国耕地面积一直呈减少之势。1990~1994年的5年间,平均每年减少耕地面积940万亩。尽管中央自1997年起严令禁止新增占有耕地,但结果是当年继续减少了700万亩。这是城市利益挤掉农民利益的城市化过程。农村非耕地资源数量也不少,但好多地方林地、水面、矿产都不完全属于农民,其收益也主要流向城市。由于人均资源紧张,效率低下,居住在乡村的63.9%的人口,生产的总值只占GDP的17%。在城乡二元结构的体制矛盾制约下,农村所有的公共品、包括社会保障和福利等,都从这个极低的财富比例中来,每年还要上交300亿的农业税和近千亿的乡统筹、村提留,和无数名目的乱收费,农民的日子怎么过!我看保障农民生存的办法不是没有,而是想不想做。当前解决农村问题应该“双管齐下”,综合治理。
  其一是土地和社会保障问题。如果推行耕地私有化,我们至少应该允许农村社区保留10%的免税“公田”,其收益只能用于修桥补路、鳏寡孤独和农村其他公益事业。另外,应尽可能将位于农村的四荒地、林地、水面甚至矿产的权属作股还给农村,其收益也应该向农村集体倾斜,作为农村集体经济和公益事业的资金来源。
  同时,在现行国家垄断土地一级市场的条件下,我国耕地面积每年仍然在减少。有鉴于此,国家垄断占有的这部分耕地市场化转让形成的收益应该专门建立土地基金,由国家统一控制,通过上市获得的收益,定向用于农村无地和赤贫人口的社会保障,也可以把其中部分收益用于建立农村医疗保险。任何制度建设都受制于目标,这应该成为农村基层经济组织建设的目标取向。
  其二是基层管理体制问题。农业税只相当于中国税收总额的3%,至少在中西部传统农区应该完全免除。与此同时,改乡政府为乡公所、开支由县政府负责,镇政府改为“自治政府”,与村自治之间从上下级关系改变为平等交换;充分鼓励和利用传统村社的组织资源完善乡村两级自治,直接对县。取消乡统筹、村提留制度,将公益事业的决策权交给农民自治组织自下而上提出。在大规模精简乡镇机构人员的同时,将原来由乡镇政府控制的涉农经济部门,改为乡镇范围内村级自治组织参股控股的农民合作组织。
  最近,市县乡机构改革已开始,主要目标是总的编制精简20%。这对当前农村的需要来说,远远不够。康乾盛世的秘密,就在“永不加赋”四个字上,这也是历代王朝统治稳定的基本经验。在农村形势日趋恶化的今天,小打闹无济于事,我们应有一些大动作,严禁官场、垄断官商结合起来与农民争利,将相当一部分利益还给农民,消解城乡矛盾和农村官民矛盾。
  记:您从人地矛盾高度紧张这个基本国情,得出了上述这些结论。除此之外,您还提到中国三农问题的第二个矛盾,即城乡分割对立的二元社会经济结构这个体制矛盾。怎样做才能解决这个矛盾呢?
  温:在人地矛盾高度紧张这个内在的基本矛盾制约下,解决中国三农问题的政策取向,很大程度要建立在对农村外部条件改善上,要让农民在耕地以外找到生存和发展的新空间。但正是城乡分割对立的二元结构,将农民封锁在了有限的耕地上。改革以后,是政治和行政力量继续了这个封锁。在封闭的环境中,农村人口持续增加,耕地无限细分,农业效率低下,教育落后,生态破坏,农民贫困。80年代中期以来,这个封锁圈曾经一度被打破,劳动密集型的乡镇企业和外资企业的发展,将近2亿农民带出了耕地,城市化有了迅速的发展,使我国城镇人口比例在2000年达到了36.09%,在如此短的时间内完成这个任务,这样的宏伟业绩在人类历史前所未有。但是,对农民来说,中国城市化进程中也存在一个愈来愈重的阴影,这就是城市工商业资本和技术增密排斥劳动的问题。在农村,是劳动替代资本投入,在城市,则是资本代替劳动投入。对城市而言,这是产业升级竞争力强化,对农村而言,则是农民逐渐被排斥出城市就业市场。这次对农民的封锁,主要不是政治和行政力量,而主要是由于国际资本及其技术标准所演化出来的制度的力量,主要是农民受教育不足。小生产被大生产取代,区域市场被大市场压缩,小城镇经济功能被大都市经济功能替代,资本密集结构挤垮劳动密集结构。
  记:从长期看,农民留在耕地上难以改变命运,离开耕地又没有出路。除前面提到的免税、国家统一控制耕地转让,将耕地转让的资金用于无地农民的保障、减少乡统筹村提留,将乡镇政府改为农民自治组织以降低公共服务成本、将非耕地资源权益尽可能归农民集体享有这五条措施外,还有些什么机会可以打破二元结构,增加农民就业机会提高农民收入呢?
  温:在狭窄的机会空间中寻找机会,本来就是一件难事。研究农业经济的人们,对农业、农民、农村存在些什么问题,往往都会有一些深刻的认识,但当一考虑到解决问题的办法,都会有束手无策的感觉。因为一想到办法,就会想到对操作主体而言的可行性。可想的办法本来就少,加上操作主体的行为能力的限制,办法就更少了。但是,我感到还有一些可能性存在。这些可能性,我感到主要表现在两个方面。一是涉农经济部门要打破垄断对农民开放。农民最容易掌握和进入的,是农业和与农业相关的行业。如化肥、农药、农膜、种子、汽油、柴油、农机具等农用物资,也包括农村金融、保险、农科服务、教育等领域。这些行业长期以来都是被垄断部门控制,成为抽取农民剩余价值的重要渠道。
  以农村金融为例,最初由农民入股办起来的农村信用合作社,在集体化时期被国家接管成为农村金融的主体,控制着农村资金的绝对份额。正确的改革选择本来应该是按照当年股权增值的比例确定农民股东的财产权益,但由于金融垄断,信用社至今不是农民自己的金融机构,因此一方面农村资金极端缺乏,另一方面农村信用合作社在相当一段时间,却成为将农村资金抽向城市的载体。上世纪八十年代后期集体化解体以后,适应农民需要,农村合作基金会得到迅速的发展。农村合作基金会资金来源于清产核资和以欠转贷,主要属于农村集体经济组织内部的积累,后来发展到乡镇以上的基金会演变成为乡镇政府直接控制的重要的金融工具。比起农村信用合作社来说,基金会与农民更密切一些。但由于90年代中期国民经济过热导致社会资金市场利率畸高的影响,也有相当多的乡镇政府控制的合作基金会出现违法操作,尽管大多数村级的农民基金会没有卷进去,本来应该区别对待,但到1997年,出于金融规范管理的要求,所有的农村合作基金会都被清盘关闭。我国一直没有认真对信用社的财产制度进行改革,重新形成以农民股权为核心的合作金融组织,已有的非农民金融组织已经趋向商业化之路,由于交易成本太高不可能与分散的农户发展的业务关系,只能与少数农村大户或城市工商企业打交道,使农村民间高利贷屡禁不绝。
  人们一般只知道美国农业人口只占总人口的3%,其实美国直接间接服务于农业的人口占美国总人口的22%左右。美国农业和涉及行业人口占总人口的25左右。涉农行业是一个很大的就业空间,在我国,这个空间主要被垄断性公司控制,效率低下、服务质量差、成本极高,应该让农民进入这个空间竞争。其次,国家支农资金不要再通过农业行业管理部门来运作,应面对农民合作经济组织,直接作为投资进入,只占股权不占收益,以此壮大农民合作经济。当然,打破城乡二元经济结构,还需要建立在支持劳动密集型经济和区域经济发展,提高农民受教育水平等综合性政策的作用上。
  记:您认为三农问题在根本上受制于两大矛盾,一是人地关系高度紧张,二是城元二元对立的社会经济结构。为缓解这两个矛盾,您主要提出了七个方面的办法:一是免除农业税;二是推进乡村自治,将乡政府改为乡公所、镇政府改为自治政府,各种自治体平等交换,直接对县,取消实行自下而上的农村公共品决策制度;三是将农村非耕地资源(林地、四荒地、水面和矿产)的权属和收益,尽可能分配到农民社区集体经济组织,作为农村公益事业的资金来源;四是国家直接垄断耕地转让的收益用于无地农民的社会保障和农村医疗保险;五是对农民开放涉农行业,在乡村自治体内部成立农民入股的农村合作金融组织;六是国家支农资金不通过农业行业管理部门,直接投资给乡村级农民合作经济组织,占股份不占收益。
  我感到这是一个系统的农村新改革的构想,目的是降低人地矛盾对农民的压力,打破城乡二元结构对农民的封锁,让农民占有更多的社会总资产和总收益的比例。但是,这是存量资源的大规模调整和利益的再分配,是一整套大动作,首先要切断垄断部门伸向农村资源和农民的利益之手,非大智大勇之人不敢为。
  温:三农问题已到了今天这一步,传统的、个别的曾经有效的办法已不足以解决今天的问题,非得有一些新办法和硬办法,非得有决心和勇气不可。这里涉及的不是抽象的经济问题,而是八亿多人的命运的问题。中国大地上,还有什么东西比八亿多人的命运更重要的呢?

(中经网)