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外汇管理改革是如何推进的?(2003.09.19)
作者:张曙光    发布:2004-06-23    阅读:5117次   

外汇管理改革是如何推进的?

--从放宽居民个人出国购汇限额和携带外币现钞数量谈起

  (50人论坛·北京)8月29日,国家外汇管理局和海关总署宣布,调整携带外币现钞出入境管理政策,从2003年9月1日起,统一居民和非居民个人出入境携带外币现钞标准,从目前的2000美元提高到5000美元。政策调整后,携带外币现钞在等值5000美元以下(含5000美元)的,无须向海关申报;携带外币现钞在等值5000美元以上至10000美元(含10000美元)的,应申领《携带外汇出境许可证》。同时宣布,今后海关部门只对居民和非居民个人携带的外币现钞进行查验,不再查验其携带的汇票、旅行支票等外币支付凭证和债券、股票等外币有价证券。
  紧接着,9月1日,国家外汇管理局发布了《关于调整境内居民个人经常项目下购汇政策的通知》,从2003年10月1日起,提高境内居民个人购汇指导性限额,由原来的等值2000美元(港澳地区等值1000美元)调整为,出境时间在半年以内的,每人每次可向银行购汇等值3000美元,出境时间在半年以上(含半年)的,每人每次可向银行购汇5000美元。对于缴纳境外国际组织会费、境外邮购和境外直系亲属救助等没有实际出境行为的用汇,其购汇指导性限额统一提高到等值3000美元。同时扩大了境内居民个人的供汇范围,将自费出国(境)学习人员的供汇范围由原来的大学预科以上人员扩大到所有自费出国(境)学习人员。在此基础上,修订了有关管理规定,对于居民个人出境后超出购汇金额的经常项目消费或支出,在居民个人能够证明其确属经常项下用汇的前提下,允许其回国入境后办理补购外汇手续。凡持有境内银行发行的外币信用卡的居民个人,在境外持卡消费后形成的外汇垫款,允许其购汇偿还;对于居民在申领信用卡时,无法提供外汇保证金的,允许其在出境前以自有人民币存款作为保证金开立外币信用卡。对于居民个人在境外因特殊原因需超出购汇金额进行的消费或支出,如交纳自费出国(境)学习学费、境外就医医疗费的,在外汇局审核其确属经常项下用汇后,允许其持相应证明材料到银行补办购汇手续。
  这是我国调整外汇政策、放松外汇管制的最新信息。
  
  事实上,从去年年末,特别是今年年初以来,外汇管理方面的制度改革和政策调整不断,举其要者,大致有以下几个方面。
  --8月19日,外管局发布了新的《出口收汇核销管理办法》,变原来的逐笔核销为,根据出口单位出口核销考核、国际收支申报等情况以及不同的贸易方式,分别实施自动核销、批次核销和逐笔核销。该办法从2003年10月1日起实施,其推出是建立在“出口收汇核报系统”和利用“中国电子口岸出口收汇系统”的基础之上的,这对于简化核销手续、提高管理效率、降低企业管理成本、由逐笔核销向总量核销过渡有重要意义。
  --8月18日,外管局发布了《关于调整国际承包工程等项下经常项目外汇账户管理有关问题的通知》,《通知》规定,国际承包工程及国际劳务项下、国际海运及船务运输代理和货物运输代理项下、国际招标项下、从境外收入外汇后需向其他境内机构或个人划转的暂收暂付项下的经常项目外汇账户,纳入有特殊来源和指定用途的经常项目外汇账户进行管理,其账户限额的核定标准由目前按照上年度经常项目外汇收入的20%核定提高到按照其外汇收入的100%核定,即允许其外汇收入全额保留在外汇账户内。
  --7月17日,外管局取消了境外投资汇回利润保证金制度,对境外投资不再收取保证金。在此之前,7月8日,发布了《关于退还境外投资汇回利润保证金的通知》,宣布自即日起,将已经收取的保证金退还给相应的投资主体。这对于鼓励对外投资有重要作用。
  --7月3日,外管局和保监会联合发出《关于境外再保险分出业务售付汇管理有关问题的通知》,规定境内保险公司(包括中资、中外合资和外资公司国内分公司)经外汇局核准具有外汇再保险经营资格后,可以办理境内保险的境外再保险分出业务(包括境内人民币保险和外汇保险的境外分出)。一般再保险分出业务应从其外汇经营账户中支付对外分保款项,超赔再保险和境内的企业财产险、货运险、船舶险、航空险、航天险、石油险、能源险、建安工程险、责任险、核电站险等人民币保险,如果单笔合同最大保险责任超过人民币5000万美元,或者单一险种累积的人民币保费收入超过该公司资本金加公积金之和,可按照分保需要购买外汇支付分保款项。
  --4月1日,外管局发布了《关于取消部分资本项目外汇管理行政审批后过渡政策措施的通知》和《关于取消经常项目外汇管理行政审批项目有关问题的通知》,同时取消了26项行政审批项目。
  --3月3日,外管局发布了《关于境内机构在对外贸易中用人民币作为计价货币有关问题的通知》,使境内机构在对外贸易中可以采取更加灵活的结算方式。
  --2002年12月26日,外管局发布了《关于实施国内外汇贷款管理方式改革的通知》,从2003年1月1日起,将原来的国内外汇贷款由债务人到外管局逐笔登记改为由债权人集中登记,由原来的外汇局审核债务人开立国内外汇贷款专用账户和还本付息,改为由债权人自行进行真实性和合规性审核。外汇局将通过对债权银行贷款登记及账户管理、还本付息操作的监控,实现对外汇贷款运作情况的管理。这是对改革资本项目外汇管理方式进行的一种探索。
  --2002年10月15日起,外管局开始实施《关于进一步调整经常项目外汇账户管理政策有关问题的通知》和《境内机构经常项目外汇账户管理实施细则》,进一步放宽了中资企业开立经常项目外汇账户的标准,统一了中外资企业开户条件,即凡经有关管理部门核准或备案具有涉外经营权或者有经常项目外汇收入的境内机构,均可以向外汇局申请开立经常项目外汇账户,保留经常项目外汇收入。这就为从强制结售汇向意愿结售汇创造了条件。同时,将现有经常项目结算账户和专用账户两大类共二十多种账户归并为“经常项目外汇账户”,实行统一的限额管理。与之相适应,外汇局还将在全国组织外汇账户管理信息系统的推广使用,以提高外汇账户管理的电子化水平。
  以上所举,不论是大是小,也不论重要程度如何,都是向放松外汇管制的方向前进。尽管在经常账户方面的改革步子要大一些,有些改革是实质性,而在资本账户方面的改革相对慢了一些,也没有太大的实质性的突破,但都是外汇管理体制方面的改革措施。应当说,这也许是今年以来体制改革方面取得的主要成绩。
  现在的问题是,这些成绩是如何取得的?如果与银行体制方面的改革作一比较,这一问题也许会更加清楚和更加重要。
  25年来的改革历史证明,任何一项改革,既不是什么人的高明之举,也不是什么人的善意所为,而是面对危机的挑战和压力做出的应战和回应,带有明显的不得已而为之的被动性质。1979年为什么要进行改革开放,是因为在世界经济竞赛中我们已经明显落后,特别是“文革”的破坏使国民经济走到了崩溃的边缘,如不实行改革开放,就有发生全面危机的可能。为什么农村改革首先发动,是因为人民公社制度已经造成了农民和农村的生存危机,再不改弦易辙,农民就有可能铤而走险,现行政权的根基就有可能动摇。为什么要放开和发展民营经济,是因为国有经济已经丧失了生机和活力,没有非国有经济的竞争压力和破产失业的威胁,国有经济就不可能复活。最近一个时期,汇率体制和政策方面的改革和调整,再一次证明了这个道理。
  自从亚洲金融危机暴发和911恐怖袭击以来,亚洲经济和世界经济先后陷入衰退之中,美、欧、日三大经济体复苏乏力,比较而言,中国经济却风光无限。中国已经成为次于美国、日本和德国的第四大经济体,对世界GDP(以PPP计算)增长率的贡献率达到14%,居第二位,低于美国的20.7%,而高于日本的7%。中国生产了全球照相机的50%、空调和电视的30%、洗衣机的25%、冰箱的20%,移动电话、DVD光驱、笔记本电脑和彩电的生产也是世界之冠。中国的对外贸易高速增长,在世界贸易中的地位超过英国居第五位,对世界贸易增量的贡献超过了20%,中国吸收的外国直接投资去年超过了美国,名列世界前茅,中国已经成为一个世界贸易大国,并开始向贸易强国的方向前进。在这种情况下,“中国威胁论”的喧嚣再起。去年末,日本财相盐川正十郎首先发难,指责中国出口通货紧缩,要求人民币升值,甚至提出要把人民币汇率问题提交七国首脑会议讨论,通过一个类似于1985年“广场协议”之类的东西。接着IMF和美国的一些人随之附议,形成了人民币汇率升值的预期。今年以来,随着美元走贬,美国新财政部长诺斯和美联储主席格林斯潘也加入了迫使人民币升值的行列,使得升值预期进一步加剧,大批热钱也流入中国准备套利,仅上半年外汇储备增加额(601亿美元)超过贸易账户顺差(45亿美元)和资本账户顺差(303亿美元)之和200多亿美元。
  面对国际社会要求人民币升值的强大压力,中国只有两种选择:或者顺应这种要求,让人民币升值,使压力得以释放,或者采取措施缓解升值压力,然后图之。中国政府选择了后者。在笔者看来,这种选择是正确的。根据多恩布什的汇率“超调”模型,要改变人们的汇率预期,只有超调(超升或者超贬)才有可能,而在目前的情况下,由于没有外汇市场和无法逼近均衡汇率,无论是渐升或者一次性超升,都没有依据和底线。被动操作,被迫升值所潜藏的风险则是明显而巨大的。
  暂不升值,就得缓解升值压力,改变外汇供给大于需求的状况,而能够减少供给、扩大需求、缓解升值压力的办法,都与放松外汇管制和改革外汇管理体制有关。事实上,前面列举的各种改革措施的出台,都是在汇率升值压力下不得不采取的放松管制的安排和办法。而且,据来自有关方面的信息,为了缓解升值压力,外管局还在研究和准备出台进一步的改革措施。如果财政和金融方面能够与此相配合,也推出一些相应的改革措施,如,取消对外资的优惠,统一内外资企业的所得税,就能缓解和改变资本流入和流出不对称的情况。如果说年初出台尚有疑虑,那么,现在出台,正当其时,据说方案早已拟就,只等通过税法修改,人大常委会完全可以先行议决通过实施。由此看来,外界的升值压力不是坏事,而是好事,是推进汇率体制和整个体制改革的巨大动力。顺便指出,目前其所以能够冲破禁区,在报刊上公开而广泛地讨论对汇率问题,也是这种压力产生的积极结果。
  有人认为,既然人民币汇率低估,偏离了均衡汇率,就应当升值。从抽象的理论来看,这种观点没有错。但从实践来看,则有可质疑之处。且不说前述强烈升值预期下的巨大风险,单就改革汇率体制,发展外汇市场来讲,就是有问题的。一是既然没有市场,不知道均衡汇率在何处,如何据以调升。二是既然升值压力能够促进外汇管制的放松和外汇市场的发育,为什么不利用这种形势来改革汇率制度,而要采取升值措施来释放改革压力。三是既然人民币升值压力不仅是短期有,而且长期也存在,那么,现在不升值,一旦预期改变,就不会再升值了的担心,也就是不必要的。四是如果我们能够很好地利用升值压力,推进汇率体制改革和外汇市场发育,就有可能逐渐形成均衡汇率,到那时,现在的问题也许就解决了。
  总之,笔者一直认为,汇率问题需要稳中求变,主动操作。而借外部压力,兴内部改革,也许是中国改革的必由之路。这也再一次证明,扩大对外开放以及加入WTO在中国改革和发展中的意义所在。发展和改善我国的金融结构和金融市场,包括外汇体制和外汇市场,也不能例外。

(天则经济研究所,张曙光)