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构建现代财税金融体制 为共同富裕铺路搭桥
作者:刘尚希    发布:2023-08-08    阅读:33622次   

来源:中国经济时报


党的二十大报告将“实现全体人民共同富裕”作为中国式现代化的本质要求之一,并就“扎实推进共同富裕”作出重大决策部署。


共同富裕,不仅是一个社会发展概念,更是一场社会变革。共同富裕的实现,离不开起点的公平、分配的有序、城乡区域发展的协调,是各类主体、各层面发展环境、发展条件、发展状况合力作用的结果。要更好发挥合力作用,需要涵盖经济社会各领域、各环节的体制机制、政策工具。其中,财金领域体制机制的改革创新和政策体系的建立健全,

对推进共同富裕至关重要。


习近平总书记2023年1月31日在二十届中央政治局第二次集体学习时发表重要讲话强调,深化财政金融体制改革,完善现代财税金融体制,健全现代预算制度、优化税制结构、

完善财政转移支付体系,建设现代中央银行制度、完善现代金融监管、建强金融稳定保障体系,健全资本市场功能、发挥现代资本市场积极作用。


发挥金融在现代经济中的核心作用


金融是现代经济的核心,它深度嵌入供给与需求,对促进供需良性循环具有枢纽性功能。如何把这种枢纽性功能发挥出来,才是金融服务实体经济的真正内涵。这就需要从我国实际出发,扎实推动金融改革,构建现代金融制度。


第一,积极推进金融结构性改革。

金融结构性改革,要瞄准要素市场化配置、创新驱动发展和低碳绿色转型三方面发力,为各类经济社会主体提供具有适应性和包容性的金融服务,不断提升应对不确定性冲击、防范化解公共风险、实施跨周期调节的能力。一是依托金融科技手段,提升金融枢纽效能,构建城乡一体的金融服务新模式。二是注重数据要素的价值挖掘,优化科创企业的金融服务模式,开发适配科创金融新需求的投融资产品。三是服务绿色低碳和人的全面发展。围绕“双碳”目标,加快构建碳金融的标准体系、评估体系、风控体系,不断提升我国碳金融在国际上的话语权和规则引导力。


第二,强化金融在促进消费升级和加快内需体系建设中的作用。

金融应坚持扩大内需这一战略基点,加快形成与新发展格局相契合的金融体系,进一步增强金融对收入结构优化和消费升级的适应性。一是助力分配改革,多渠道增加居民收入。二是通过金融力量打通内需堵点、补齐短板,破除制约消费扩大的障碍,加快消费金融的创新。


第三,发挥金融市场再分配的正向作用。

收入与财富的循环需要以金融市场为中介,培育健康的金融市场,防止产生逆调节作用。健康的金融市场可使更多人获得财产性收入,缩小贫富差距;而扭曲的金融市场,则可能连财富存量也会被再次分配成为“负资产”。金融市场的这种“双刃剑”效应如果再与能力差距相叠加,将会令财富差距、收入差距和消费差距在循环中不断扩大。


第四,进一步增强金融发展的包容性。

金融应助力初次分配、再分配、第三次分配协同配套的基础性制度建设。一是支持小微市场主体创新创业和可持续发展,增强参与市场竞争的能力和提高小微主体在初次分配中的地位,为缩小收入差距创造条件。充分发挥市场的决定性作用,通过金融市场拓宽小微企业的融资渠道。二是充分发挥金融在破解城乡二元结构中的作用。不断优化、完善农村金融服务体系,推动城乡金融服务更加均衡便捷。聚焦财富创造与增值,盘活农村资源、资产,创新金融产品和服务体系,增加农民财产性收入。三是发挥金融在有效推进区域重大战略和区域协调发展战略中的积极作用,因地制宜、靶向施策、以点带面,深入推进区域金融改革。四是加快完善老年人、残疾人、农民工、大学生等群体的金融服务,有效支持相应的重点民生领域,促进创业增收,合理平滑消费,并探索通过支付结算、慈善信托等服务为第三次分配提供金融支持。五是提升全民金融素养。


五,推动面向财富管理的金融创新。

通过金融市场优化居民资产配置,是实现财富保值增值、增进居民财产性收入的重要手段。一是依靠数字化和金融科技弥补财富管理短板,将数字金融产品和服务延伸至偏远地区和中低收入群众,兼顾不同收入群体的财富金融需求,为提升居民财产性收入创造条件。二是促进多层次资本市场建设,推动财富金融高质量发展。三是加快居民财富管理创新,优化居民资产配置结构和组合。四是深度把握内外部风险与财富增值保值的逻辑关系,促进居民财富金融稳健运行。


强化财政的社会“血液”功能


实现共同富裕的充分条件是国家通过社会合力保障所有人获得基本能力,这需要强化财政形塑国家治理结构的基础性作用。以构建现代财政制度为契机,调整中央与地方在“权”“钱”“责”上的关系,调动两个积极性,缩小城乡区域之间的发展差距,把解决人民群众特别是低收入者最关心的教育、医疗、住房等“急难愁盼”问题摆在突出位置,推进基本公共服务均等化。同时,统筹税收、财政支出、社会保险、投资消费等政策工具,让公共服务“跟人走”,夯实共同富裕的能力基础和制度基础。


第一,深化事权和支出责任划分改革,完善国家纵向治理结构。

一是合理配置和清晰划分各级政府事权和支出责任,强化省级在统筹协调跨区域事务方面的职责,优化支持区域均衡发展的财政体制。二是探索完善省与市县收入划分体制。提升省级财政统筹资源能力,更好发挥省级财政的均衡作用,强化地方财政体制的均衡化功能。探索建立省以下辖区财政均衡的责任机制,逐步提高事权、支出责任与各级政府能力的匹配度。三是进一步完善转移支付制度。明晰各类转移支付功能定位,优化转移支付体系和结构,更好发挥一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付的独特作用。建立健全动态的横向财政转移支付制度。


第二,推进与发展阶段相匹配的基本公共服务均等化。

一是进一步健全基本公共服务保障标准体系。探索建立目标明确、步骤清晰、水平合理、保障到位的基本公共服务均等化保障政策框架。二是优先办好义务教育,确保社会的起点公平和机会公平。三是健全多层次、城乡统筹的社会保障托底政策体系,推进分层分类精准救助。四是推进城乡公共文化服务体系一体建设。


第三,扩大公共消费,加快人力资本的平等积累。

我国应把政策着力点放在扩大公共消费上,以此促进能力提升和人力资本的平等积累。一是尽可能满足全体民众的基本需求,保障获取基本能力的机会平等。二是基于公共风险最小化确定公共消费的“度”。


第四,促进全民健康,夯实人力资本基础。

从防范化解健康公共风险的角度出发,开展有利于健康公共风险收敛的行为模式研究是控制风险的关键。财政应对健康公共风险面临的挑战,一是从提供公共产品向防范和化解健康公共风险转变,以健康风险为导向编制预算。二是健全完善整合型医疗卫生服务体系,推动医疗卫生资源布局更加优质均衡,基本公共卫生服务优质共享,医疗健康服务更加普惠公平。三是建立健全与高质量发展相适应的城乡一体、医防融合、优质高效的公共医疗卫生服务体系。四是以数字化赋能,加快数字医疗服务的发展。开放场景,鼓励社会力量加入,是加快“数字健康”发展的根本之道。政府要在包括医疗服务监管、药品食物监管、职业环境监管等方面的健康监管数字化上下功夫。


第五,公共政策“跟人走”。

“十四五”时期,农村人口向城镇转移的趋势仍会继续,各项公共政策需进一步“瞄准”人口的流动来动态匹配基本公共服务,在建设项目规划、资金投入方向、转移支付坐标、公共消费供给等方面作出相应调整。一是坚持项目规划“跟人走”原则,进一步优化行政区划和区域发展规划。城乡规划和项目布局应充分考虑产业集聚和人口分布的变化,优化空间规划,提升以中心城市、城市群和都市圈为主要空间形态的综合承载和资源优化配置能力。二是坚持财政资金“跟人走”原则,进一步优化财政支出结构,提高资金配置绩效。在财政资金预算分配过程中,应动态地综合考虑投入的经济、社会和生态效益,回应群众对美好生活的向往。三是坚持转移支付“跟人走”原则,进一步推进财政改革与社会改革的衔接融合。转移支付应避免追求绝对化、短期化的“公平”,有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等特定地域的静态倾斜,转向基于人口流动的动态倾斜,让转移支付“跟人走”。四是坚持公共消费“跟人走”原则,进一步强化人力资本积累和公共服务供给能力。各级政府应适度扩大“人的全面发展”这一类消费性支出占比,并不断提升公共服务供给的可及性、公平性和质量。


完善税收的调节作用


税收是促进共同富裕的手段,但需要在三次分配中对其准确定位。当前及今后的税收制度改革在促进共同富裕的进程中,应作如下考虑。


第一,提高增值税中性程度,强化消费税调节作用。

在增值税改革方面,需要提高增值税“中性”程度,减少对经济的扭曲,让市场在初次分配中发挥决定性作用。具体包括:一是进一步减并税率,减少多档税率带来的市场扭曲;二是进一步完善增值税留抵退税试点制度,直至实现完全退税,并形成长期制度安排,进一步简化税收优惠政策,畅通增值税抵扣链条等。

在消费税改革领域,一方面继续把高耗能、高污染产品纳入征收范围,更好发挥引导消费行为的作用;另一方面,研究强化消费税在收入分配、引导消费以及寓禁于征等方面的调节作用,并结合中央与地方财政分配关系,改革消费税征税环节,为将消费税收入下移至地方做税制准备。


第二,逐步扩大直接税,增强对收入流量的调节功能。

一是个人所得税改革有继续优化的空间。目前,中国个人所得税覆盖面较窄、收入规模小、占比低,影响了其作为直接税的收入分配效果。从促进公平的角度来看,继续扩大综合计征范围、完善专项附加扣除项目、拓宽个人所得税税基,应该成为个人所得税改革的重点,并在此进程中逐步扩大纳税人覆盖面。同时,需加强对高收入人群的征管力度。


二是推进房地产税立法。作为我国居民的主要财产,房地产构成了财产差距的主要来源,房地产税对调节财富消费具有一定作用。征收房地产税,还可以改善住房租赁市场供给总量和结构,减轻年轻人的购房压力,对财富消费差距的缩小有一定的调控作用。


三是合理调节过高收入,规范资本性所得的涉税管理。针对税收“调高”措施可能引发的收入转移效应,应积极完善相关配套制度,及时堵住制度和政策漏洞。同时,完善税收征管制度,加大对高收入人群应纳税所得的税收征管。清理规范不合理收入,对垄断行业和国有企业的薪酬管理提高科学性、专业性,强化激励与约束并重的制度安排。坚决遏制权钱交易,坚决打击内幕交易、操纵股市、财务造假、偷税漏税等获取非法收入行为。


第三,税收在共同富裕中的作用是有限的,防止产生“税收幻觉”。


一是税收调节高收入具有短期效果,但边际效应递减。税收可以改变个人财富积累的速度,遏制收入与财富循环产生的“马太效应”,但对财富存量的影响有限。随着时间延长,财富存量的边际影响增大,高收入人群财产性收入占比快速上升,将更快地积累财富。因此,税收调节高收入人群的边际效应递减。


二是调节贫富差距不可过度依赖单一税种。比如房产税虽然能增加一定的财政收入,但难以成为地方主体税种,其调节贫富差距的作用更是有限。


三是税收发挥调节作用是有条件的。在初次分配中,税收需要保持“中性”,确保初次分配的效率。再分配是强化税收调节功能的主战场,但需嵌入收入功能之中,且需要和其他制度相配合,比如税收制度与财政支出制度的配合,减税降费制度和货币政策制度的配合,个人所得税制度和社会信用体系的配合等。税收在第三次分配中的作用是建立在社会“善意”基础之上的引导,主要是消除税收障碍,当其他政策条件不具备时,税收的调节作用也会大打折扣。

总之,实现共同富裕离不开税收作用的发挥,但税收不是万能的。我们应理性看待税收的作用,不应过度夸大。税收代替不了市场主体的努力,且需要和其他公共政策工具协同配合来激励市场主体创造财富。实现共同富裕需要一整套公共政策工具体系,税收是其中一种,其作用的发挥需要与其定位相匹配。另外,还需进一步强化人人参与、人人努力的分配预期,确保共同富裕的实现途径在方向上不发生偏差。 


(作者系中国财政科学研究院研究员)