原创 陈功 郑秉文 国际经济评论 2023-06-06 10:47 发表于北京

关键词：住房反向抵押贷款  制度变迁  政府作用  担保机制

作者简介：陈功系江南大学马克思主义学院副教授；郑秉文（通讯作者）系中国社会科学院美国研究所研究员。 

引用来源：陈功、郑秉文：“美国住房反向抵押贷款：历程、经验和挑战”，《国际经济评论》2023年第3期，第144~176页.

老年人缺乏足够储蓄安享晚年，是人类历史总体发展进程中始终存在的一个社会难题。在众多养老工具中，住房反向抵押贷款是拥有房产但缺乏现金老年房主应对居家养老困境的一种有效手段；一般认为，该产品是指一定年龄的老年人，以自身拥有独立产权且正在居住的房产作为抵押，在保留占有权、使用权、收益权和经抵押人同意的处置权基础上，从贷款机构获得贷款并主要用于其居家养老的一种融资工具，所贷资金一般在老年人真正离开合约房产后才开始进行清偿。当前，住房反向抵押贷款已在不少国家和地区推广，美国市场已发展成为全球最庞大和成熟的市场，因此也成为各方的重点参考对象。 

大体来看，美国住房反向抵押贷款市场的发展历程可以划分为五个主要阶段。

(一)1961－1981年：市场自发下的实验探索阶段

从1961年私人市场签发第一份合约至1981年国家住房资产价值转换中心（NCHEC）成立，美国住房反向抵押贷款市场发展主要表现为理论和实践上的初步探索。从政府与市场之间的关系来看，私人部门力量占据市场主导地位，地方政府有小型项目尝试，联邦政府处于观察角色，凸显出该时期市场主导政府参与的总体格局，加上市场规模非常有限等因素，由此可将1961－1981年称为“市场自发下的实验探索阶段”。  

(二)1982－1989年：联邦政府初步介入下的市场培育阶段

1981年，NCHEC的成立标志着联邦政府主导的国家力量开始初步介入；此后1989年10月第一份HECM的发行进一步代表联邦政府正式介入产品发行。从政府与市场的关系来看，政府力量在1982－1989年时期开始逐步占据主导地位，不过此时偏重于消费者教育、产品合规、知识培训等基础条件建设。与此同时，市场力量也在不断探索产品形式，但参与积极性依然不高。由此，基于政府力量主导下偏重市场发展基础环境构建的整体格局，可将1982－1989年称为“联邦政府初步介入下的市场培育阶段”。

(三) 1990－1999年：联邦政府推动下的小步发展阶段

在1989年HECM发行之后，美国住房反向抵押贷款市场开始慢慢步入正规，此后1990－1999年阶段市场规模的增速也较快。不过由于联邦政府在发展初期相对谨慎，市场参与各方也在逐步了解之中，市场规模在绝对量上仍有较大发展空间。从政府与市场关系的视角来看，政府力量从1989年开始慢慢主导市场发展，此后市场逐步走向正轨和成熟；由此可将1990－1999年称为“联邦政府推动下的小步发展阶段”。  

(四)2000－2007年：联邦政府主导下的快速发展阶段

虽然美国住房反向抵押贷款市场的发展在20世纪90年代末有了初步起色，但各方力量参与仍然有限，市场发展配套措施仍不完善。此后在2000－2007年阶段，联邦政府和相关组织陆续出台新的支持政策，联邦政府也成为此阶段市场发展的主导力量，在强化培训体系、产品改良和开发新型担保证券等方面着力颇多；从HECM的市场规模来看，此阶段的市场发展呈现出快速发展态势。由此，基于HECM占市场绝大部分份额的情况，可将2000－2007年称为“联邦政府主导下的快速发展阶段”。

(五)2008－2022 年：金融危机后的深度调整阶段

在2008－2022年阶段，联邦政府仍然是市场发展的主导力量，其根据市场发展内外环境不断调整制定政策，着力于刺激市场需求、保护消费者权益和保障HECM项目持续性等方面，市场发展状况表现为先扬后抑再平稳的总体态势，并于2010年之后保持在相对稳定的较高水平区间。这些变动表明，美国住房反向抵押贷款市场处于深度调整阶段，由此可将2008－2022年称作“金融危机后的深度调整阶段”。

从一定视角来看，美国住房反向抵押贷款市场初期的发展情况可看作是一段“弯路”，这一混乱且暗淡的市场发展时期呈现出不少值得重视的教训。

第一，政府重视与支持程度不足将导致市场发展乏力。在前期市场发展的探索实验阶段，联邦政府的观察观望姿态导致重视与支持力度并不充足；此外产品结构复杂、涉及风险因素较多等因素，也导致市场发展呈现参与主体较少、流动性较缺乏、发展规模非常有限的平淡状况。

第二，无风险担保的产品结构设计难以真正激发借贷双方的积极性。在联邦政府未真正参与担保发行产品之前，市场上的产品基本都是偏向相对强势贷款方的无风险担保产品，供需双方虽可在一定程度上进行实验性探索，但后续发展仍然面临参与积极性缺乏的现实难题。 

第三，政府监管缺乏导致消费者权益无法保障。在市场发展前期，联邦政府监管严重不足，存在不少机构和个人利用老年房主弱势地位来牟取利益的不良行为，这给产品形象带来极大负面影响，非常不利于市场整体健康持续发展。

第四，市场宣传互动不充足，会导致大众对产品认识有限，甚至存在较大误解。市场发展早期存在的各类混乱状况，致使不少老年人对这一复杂金融产品抱有极大误解与质疑，在客观上阻碍了市场的拓展。

第五，配套金融市场不发达导致市场流动性不充足。市场发展前期的配套金融市场暂不发达，产品缺少二级市场和必要的退出渠道，资金占用量大的特点造成产品运营面临流动性短缺困境，导致相关金融机构缺乏参与积极性，不利于市场的稳定成型与发展扩张。 

经过市场初期的“弯路”历程，美国住房反向抵押贷款市场在推出由联邦住房管理局（FHA）为借贷双方提供保险的HECM之后开始真正走向正轨和不断成熟，此后联邦政府通过对相关市场支持条件进行适当引导，主导并配置出了相对合理的市场发展整体环境，呈现出一些具有普遍意义和一定特色的经验启示。

第一，政府的积极支持是市场发展的重要基础。政府支持不仅涉及联邦政府和州政府，也涉及立法和司法领域。例如国会通过拨款用于咨询、外联、消费者教育等项目，建立消费者保护机制；以联邦政府为主的政府力量在市场发展各个阶段进行合理引导，提供法律、监管、税收、担保等政策支持；联邦和州属法院通过司法判例来保障参与各方合法权益。

第二，完善的市场监管与风险控制是市场发展的重要保障。鉴于住房反向抵押贷款同属贷款产品，一些适用于传统抵押贷款的法律法规也适用于住房反向抵押贷款。同时，联邦政府和国会根据市场发展情况，不时出台相关立法和规范以完善市场监管机制；此外联邦政府、国会和非营利组织在产品知识宣传与教育等方面发挥着作用，通过资金资助加强教育宣传，不断建设和完善咨询培训体系。

第三，私人机构的积极参与和发达的金融体系是市场发展的重要支撑。虽然联邦政府及相关机构发挥了无可替代的主导作用，但政府力量主要是致力于提供顶层制度设计、担保机制、监督管理等方面工作。与此同时，私人机构的积极参与和相对发达的金融体系，在客观上对市场的持续发展起到了重要支撑作用。

第四，政府为借贷双方提供双向担保是美国市场的重要特色。在1961－1989年时期，借贷双方面临较大风险，此阶段市场发展非常缓慢；为应对市场发展疲软状态，1987年通过的《国家住房法》授权推出为借贷双方提供双向担保的HECM，极大地消除了双方的市场参与风险，促使市场逐步走向正轨和成熟。

经过60余年的发展，当前美国住房反向抵押贷款市场已发展成为世界上体系最成熟、规模最庞大的市场，产品在运行过程中也呈现出较好的社会经济效应，但市场在进一步发展过程中仍然面临不少挑战。

(一)市场实际需求与理论需求存在一定差距

2022年，美国住房反向抵押贷款市场的渗透率仅略高于2%，长期的市场需求不足导致市场规模过小，市场经营风险较难通过规模化经营来降低，这不利于市场的持续健康发展。大体来看，产品总体成本偏高、遗赠动机等传统观念、老年人群体风险厌恶型的行为逻辑、存在替代性产品和住房反向抵押贷款产品本身相关合同条款较为严格等因素，共同造成了市场需求不足。

(二)私人领域的参与积极性有待进一步提升

1961-1989年，虽然私人产品占据绝大部分市场份额，但私人力量的参与积极性并不高，总体市场规模非常小。在1989年发行HECM之后，私人力量的参与积极性明显提高，不过1997年之后出现的发行费限额、宏观经济不振、房地产市场低迷等因素，使得不少银行、保险等大规模贷款人机构相继退出市场。当前，鉴于业务本身利润相对微小、财务规范收紧等原因，市场中贷款人的主要构成为非银行机构，私人力量的市场参与积极性仍待进一步提高。

(三)借款人违约率较高

2013年，住房和城市发展部（HUD）根据《住房反向抵押贷款稳定法》授权以采取必要措施来改善HECM的财务稳定性。2015年，HUD开始实施财务评估准则，贷款机构增加了对潜在借款人收入来源和信用历史进行分析的举措，不过HECM的违约率在施行财务稳健措施之后并未出现下降。在新冠肺炎疫情及后续相关事件的综合影响下，需要对违约率的情况给予特别关注。

(四)公众对产品运行仍然存在普遍误解

当前，不少公众对住房反向抵押贷款仍然存在不少误解，这是阻碍老年房主接受该产品的一个重要原因。大体来看，相关误解主要表现如下：一是认为贷款人会得到房产，不过交易对家是常规买家而非贷款人；二是认为继承人不能继承遗产或将承担债务，但这主要取决于借款人对房产净值的消费程度；三是认为借款人信用不佳将不能申请产品，但拥有房产抵押的特征让产品申请一般不会因为信用不佳被拒绝；四是认为只有房产没有债务时才能申请产品，实际上一般可以使用贷款资金来偿还合约允许范围内的贷款；五是认为该产品是借款人应对经济需求时的最后一招，但现在消费者更多是希望使用产品来促进财务安排的平滑性和安全性；六是认为借款人去世后可能导致非借款配偶被迫搬离房产，不过多年前配偶条款已经更改，非借款配偶在符合相关资格的基础上可以继续居住。         

(五)市场发展中仍然存在不少误导性的广告

当前，美国许多主要媒体渠道均有住房反向抵押贷款广告，但不少内容的描述不够准确，这会让老年房主产生困惑。虽然相关部门制定了HECM强制咨询政策，但咨询并不足以抵消不恰当广告行为的负面影响，为此需要通过加强政策监管，施行统一的借款人教育等措施，确保老年人能够获得准确的产品全貌。