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中国区域发展战略、规划、政策的演变和机制改革
作者:徐林    发布:2023-02-27    阅读:8631次   


 比较 比较 2023-02-22 22:50 发表于福建

徐林(中美绿色基金董事长)


区域经济协调发展是关乎经济发展全局的重要战略举措,对于国土空间较大、自然地理差距较大、人文民族差异较大的我国来说更是如此。本文回顾总结了中国区域发展战略、规划和政策的基本脉络,以及背后的举措做法和政策逻辑,分析存在的问题和主要政策话题,并提出相应的思考和改进建议。原文发表在《比较》第123辑,全文请参见财新网。



一个国家的区域经济协调问题从来不是一个纯经济问题,而是一个政治经济治理问题,这是因为区域差距过大往往会带来政治诉求和社会稳定问题,在不同的地理空间范围和政治经济制度下会有不同的表达方式和处理机制。即便在全球视角下,联合国体系对全球范围内区域经济的关注也在不断加重,涉及撒哈拉以南非洲地区最贫困的国家,以及其他有特殊困难的最不发达地区和国家的发展,全球多边或区域性开发金融机构都会有特别的政策性开发贷款和债务豁免安排,国别之间也经常有双边援助机制和债务豁免机制,世界贸易组织对这些最不发达国家也有特殊的优惠和保护条款。在欧盟机制下,出于深化和扩大一体化的需要,缩小其内部区域经济发展的不平衡,欧盟专门设立了欧洲结构和投资基金(简称“结构基金”),其主要任务之一就是支持落后地区或产业衰退地区的经济发展与产业结构调整,提高落后地区的就业率和发展水平,基金主要由成员国按规定比例上缴。在不同国家内部,很多国家中央或联邦政府针对国内的区域发展差距,也都会基于各自国家政治经济制度采取不同的区域性政策工具,来协调区域发展和缩小区域差距。对于国土空间较大、自然地理差距较大、人文民族差异较大的大国来说,区域发展差距导致的经济社会和政治问题更具复杂性,会受到更多的重视和对待。本文将回顾总结中国区域发展战略、规划和政策的基本脉络,以及背后的举措做法和政策逻辑,分析存在的问题和主要政策话题,并提出相应的思考和改进建议。

一、中国的区域经济概况

区域经济活动的空间分布与人口的空间分布密切相关,而人口分布又与自然地理禀赋和生存条件密切相关,如水资源、气候条件、海拔高度、矿产资源、土壤条件等,都起着十分重要的作用。正因为如此,中国的人口呈现东重西轻、南重北轻的分布格局,以及由此形成的经济和城市分布格局。早在1935年,中国地理学家胡焕庸先生就在其《中国人口之分布》一文中提出了著名的“胡焕庸线”。文章通过分析,找出了一条可以展示两侧人口疏密差异的明确界线,也就是我们如今熟知的自黑龙江瑷珲(今黑河)向西南直到云南腾冲的直线。在此线东南,虽然只占全国36%的国土面积,却分布着全国96%的人口。而在此线西北,虽然占64%的土地,却只分布着全国4%的人口。这就是说,同全国平均人口密度相比,东南部高出2.67倍,而西北部仅及其1/16,二者之间的平均空间人口密度比高达42.6∶1。经过半个多世纪的演变,即便经历了包括政府区域规划、布局政策、交通网络的引导和调整,如今中国人口规模虽然已经超过14亿,是20世纪30年代总人口的4倍,但依然有94%左右的人口分布在胡焕庸线以东的国土面积上,胡焕庸线以西地区只增加了约2%左右的人口。胡焕庸线揭示的人口分布格局没有发生显著改变,而所有这些还是在中国没有完全放弃城乡分割和区域分割制度,还存在人口流动制度性限制基础上的演变结果。这一现象基本说明,那些试图改变胡焕庸线人口分布格局的动议和努力,不管通过什么手段,都可能因为不合理或违背规律,难以取得规模经济意义上的成功。

图1展示了中国各省区市经济总量和常住人口数量的分布图,我们大致可以看到,中国的经济大省和人口大省大都分布在胡焕庸线东部。那些经济总量比重超过人口比重的地区,其人均GDP超过全国平均水平。

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中国的城市化空间格局也是如此。国际上一般将单位空间人口密度高于某一标准作为衡量城市化地区的重要指标。中国的城市化地区和城市人口也主要分布在胡焕庸线东部大小不等的城市群和都市圈。具有全国影响力的大城市群地区,如长三角城市群、粤港澳大湾区城市群、环渤海湾城市群、成渝城市群和长江中游城市群,都分布在胡焕庸线东南部。这些大城市群和中心城市都市圈,是中国经济最具创新活力和增长潜力的地区,也是推动国家创新发展,参与国际竞争的主要力量。根据预测,到2035年中国实现基本现代化目标时,应该会有80%以上的人口居住在城市化地区。

 二、改革开放前中国的区域发展战略和政策

从新中国成立到改革开放前,学术界总体上认为中国政府采取了区域经济平衡发展的策略,试图通过中央计划投资和生产力布局调整,缩小沿海与内地之间的发展差距。这一思想在毛泽东《论十大关系》中的沿海工业和内地工业关系中得到了明确阐述,总的思路是要好好利用和发展沿海的工业老底子,以发展和支持内地工业。国内一般将这个时期的区域政策描述为均衡发展的区域政策。考虑到均衡一词在经济学中的特定含义,本文更倾向于用区域平衡来代替区域均衡的说法。

根据相关研究资料,在三线建设期间,中央政府先后在大西南、大西北等地区投入2 000多亿元,建成大、中型骨干企业和科研单位2 500多个,实施了著名的“三线”建设工程。到1975年底,三线地区的11省区全民所有制工业固定资产原值在全国全民所有制工业固定资产原值总额中的占比,由1965年的32.9%上升到35.3%;工业总产值占全国的比重,由22.3%提高到25%左右。全国将近1 500家大型国有企业,已经有40%以上分布在三线地区。在1965—1975年的10年间,内地工业总产值在全国工业总产值中的比重由37%提高到1975年的近40%,提高了约3个百分点。

“三线”建设工程的实施,固然有苏联社会主义生产布局理论的影响和指导,有中国最高领导人沿海内地平衡发展的思考和实践,但很大程度上也迫于当时严峻的国际形势。由于中国以抗美援朝的方式参与了朝鲜战争,东南沿海面临着以美国为首的敌对国家包围圈的封锁,如果工业基地过于集中在沿海前线地区,对国家安全格局十分不利。20世纪60年代中苏关系恶化后,安全形势进一步严峻,出于国防安全的考虑,三线建设的布局调整进一步深化,在某种程度上是一种大后方建设的安全思路。在冷战时期,沿海地区和部分边境地区的工业和经济发展都因为工业布局调整的安全考量在相当程度上受到影响。当然,在目前的空天武器技术下,这类出于安全考虑的生产力布局调整,实际意义已没有过去那么大,但是,对战争状态下的安全考量依然不支持过于集中布局的思路。

学术界和政策制定部门对三线建设进行过反思,总的结论是历时十年的三线建设对中国西部内陆地区的工业化和城市化起到了积极作用,为进一步发展奠定了工业基础。但由于各种供求配套条件不具备或难以通过计划实现,很多三线建设工业项目难以达到建设初期的设计构想,更谈不上有好的经济效益,很多三线企业离开了政府的支持就难以生存。改革开放后,随着对要素流动限制的持续放开,不少三线工厂不得不搬离原来的偏僻厂址,迁移到条件更好的内地城市地区,否则无法留住人才,也无法吸引新的要素投入,一些项目搬迁后至今还在发挥很好的作用,但也有一些项目已经凋敝破产。

三线建设工程对西部内陆地区发展或许还有另外一些不应忽视的积极效应。许多三线企业来自文化比较先进开放的东部城市地区,作为大厂大企业一方面有自己的厂区文化和语言,另一方面又通过与相对封闭保守的当地人交往和交流,给所在地带来了文化方面的开化之风和开放之风。很多当地人对三线企业外来人一般都带有某种程度的羡慕和尊敬,实际上是对外来先进文化的一种向往,这种潜移默化的文化影响,对促进内陆相对封闭地区的文化进步和文化开放,也具有持续的积极意义。一些没有子弟学校的三线企业甚至还通过借调方式输出师资给所在地学校,以换取企业职工子女在当地学校的教育特权,这对提高当地中小学教育能力和水平也起到了支持作用。三线企业职工的着装甚至也会作为企业所在地的一种时尚,成为当地追求时尚人士的模仿对象,这应该说是一种先进时尚文化对内陆封闭地区的外溢,对当地文化产生潜移默化的影响。

三、改革开放后中国的区域发展战略导向和演变

1978年十一届三中全会拉开了改革开放的序幕,开启了生产要素在全国范围内的流动,也放开了国际生产要素在中国市场的市场准入和商业存在。要素流动管制的放开使各类生产要素可以更多围绕配置收益的高低进行空间布局和行业布局的选择,从而表现出要素从农业部门向非农产业部门、从农村地区向城市地区、从内陆地区向沿海地区转移布局的趋势,这对中国区域开放和经济格局重构起到了积极持续的影响。在这个大的市场化格局下,中国的区域经济战略和政策导向也得到了相应的调整和优化。

第一阶段:1979—1998年的非平衡发展

这一时期基于资源配置市场效率的非平衡发展基本上主导了我国的区域经济发展战略和布局。邓小平在这个时期明确提出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”为尽快使一部分地区先富起来,首先选择并鼓励工业基础、交通条件、文化教育、比较优势、开放环境等条件更好、贸易更便利的沿海城市和地区优先发展,分别实施了沿海、沿江、沿带对外开放和开发的区域发展和开放战略。主要包括以下举措:

一是兴办沿海经济特区。1979年7月15日,中央批准广东省先在与澳门和香港毗邻的珠海和宝安(现深圳)两地试办出口特区;1980年设立了深圳、珠海、汕头、厦门经济特区。经济“特区政策”意义非凡,开启了我国各类开发区,以及后来的新区、试验区和示范区的闸门。首批经济特区的选择,显然考虑了这些地区毗邻港澳和台湾的特殊区位优势,希望利用这一独特优势推动四个特区及其周边地区的开放和开发。随后又设立了海南全省经济特区。

二是兴建经济技术开发区和沿海开放港口城市。为促进沿海地区的进一步开放,1984年,我国开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市,通过构建财税、信贷、投资、土地、外贸等优惠政策框架,鼓励这些城市兴建经济技术开发区,引进外资和先进技术、兴办“三资”企业,加快开放型经济发展。1985年,中共中央、国务院批转《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会议纪要》,将空间范围更大的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、闽南厦漳泉地区设立为沿海经济开放区。开发开放的区域进一步扩大,政策激励体系也进一步系统化和优化。

三是东中西格局划分成形,设立新的经济特区和国家级新区。在内地和沿海区域格局划分基础上,《中国国民经济和社会发展第七个五年计划纲要》首次提出了东中西区域划分的战略构想,明确要加速东部沿海地带的发展,同时根据资源禀赋差异,把能源、原材料建设的重点放到中部地区,并积极做好进一步开发西部地区的准备。1988年初,国家实施了辽东半岛和山东半岛对外开放,同年4月又设立了覆盖全省的海南经济特区,试图利用海南相对封闭的离岛优势推进海南全岛的对外开放和市场化开发。随后,又设立上海浦东国家级新区,赋予类似特区的政策。邓小平曾经特别表示,后悔没有更早把浦东的开放开发提上日程。

四是沿江、沿边及内陆城市的对外开放。随着改革开放的不断深入,沿海加快发展战略开始导致东西部发展差距的扩大。“八五”时期区域发展战略开始关注区域协调问题,提出要促进区域经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进。对外开放开始向沿边、沿江和内陆中心城市延伸。1991年,开放了沿边的满洲里、丹东、绥芬河、珲春4个口岸城市;1992年,先后开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个沿江城市,以及哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄、太原、合肥、南昌等内陆地区省会城市。

第二阶段:2000年至今的区域发展战略

这一阶段,我国统筹实施“四大板块”和“三大支撑带”战略组合的区域战略框架,试图以区域重大战略为引领,推动区域间协调互补发展、缩小区域经济差距。城市化战略、国土空间的主体功能区战略开始与区域战略相结合,城市群、都市圈、自贸区等区域开放发展战略陆续推出,区域经济战略与规划作为政策手段的出现日益频繁。十八大以后,区域政策体现了全方位、多领域、深层次的开放协调发展格局,原有的以“四大板块”为基础的区域发展总体战略与以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大区域战略相结合。

经历二十多年的市场化改革开放,以效率优先的非平衡发展战略通过向东部地区适度倾斜,使沿海地区的珠三角、长三角、环渤海等开放发展的核心区域和京、沪、深、穗等经济增长快速形成,成为我国经济参与全球经济合作和竞争的主要空间载体,基本实现了邓小平“两个大局”构想中的东部地区先富起来的第一个大局。在此期间,我国经济持续保持了年均9.4%左右的增长。沿海地区的三大湾区,即粤港澳地区、长三角地区和环渤海地区,已经成为带动中国经济发展和参与全球化产业分工的重要龙头。

东部沿海地区的快速发展,通过带动中西部地区转移就业,对中西部地区农业和农村发展起到了积极作用,但沿海与内陆地区的发展差距,也越来越成为各方关注的政治经济话题,引起了广泛的讨论。为了促进区域协调发展、缩小区域发展差距。从政策导向上,中央政府开始明确,要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则,正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系,正确处理地区与地区之间的关系,逐步形成推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部崛起,鼓励东部地区率先发展,东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域总体发展战略格局。尽管如此,资源配置效率依然是决定区域政策的重要考量之一,考虑到地区经济发展受制于地理环境、资源禀赋等自然条件,各地不可能在经济增长和产业发展上取得同样的成果,但不同地区居民享受的公共服务水平应该趋于均等。党的十七大报告特别强调“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动”的新思路。地区间基本公共服务均等化成为衡量区域发展差距的重要方面,是缩小区域发展差距在认识和实践上的一次变革。过去一般都认为,缩小地区发展差距,就是要缩小各地在经济增长速度方面的差距。但由于各地发展条件差异很大,一些发展条件很差、约束条件较多的地区实际上很难在经济增长方面缩小与发达地区的差异。但从更加科学合理的区域平衡发展的角度看,不同地区经济发展水平可以有一定差距,但不同地区间居民从政府得到的公共教育、公共卫生等基本公共服务,不应该有那么大的差异,而应该在政府转移支付等措施的支持下逐步均等化,这是政府区域发展协调政策应该重点追求的目标。这一概念后来在中央政府应对城乡差距和区域差距的政策实践中,都得到了认可和贯彻。

在这个时期,一些重大区域发展战略相继提出:

一是西部大开发战略和东北等老工业基地振兴战略。1999年,国家提出了“西部大开发”战略,并正式写入党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。国家“十五”计划纲要明确提出,要实施西部大开发战略,加快中西部地区发展,合理调整地区经济布局,促进地区经济协调发展,并对如何推进西部大开发进行了具体部署。2002年,原国家计委编制出台了《“十五”西部开发总体规划》,在机构设置上专门设立了国务院西部开发领导小组办公室,并在国家计委相关司局抽调骨干,合署办公,西部大开发战略由此步入实质性推进阶段。西部大开发的实施,首先加大了西部地区基础设施网络的建设,改善了相对不利的基础设施条件,使西部地区经济发展得到了更好的基础条件支撑,在一定程度上引导更多资源配置在西部地区,并提高了西部地区的相对经济增速。

与此同时,由于东北等老工业基地城市因资源枯竭、市场化改革滞后等诸多因素导致经济增速减慢,部分城市陷入转型困难,国家开始实施东北等老工业基地城市振兴战略,并涵盖了部分中部地区的老工业基地城市,支持东北地区等老工业基地加快调整改造,支持以资源开采为主的资源型城市和地区发展接续产业。国家发改委起草并经党中央和国务院批准,于2003年发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。在机构设置方面,设立了国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室,并与国家发改委合署办公。办公室为东北老工业基地振兴策划资源配置政策、运筹调动资源,推动更多政府资源向东北地区倾斜。东北振兴办还协调国家发改委等有关部门,专门编制实施了《东北地区振兴规划》,规划的实施也取得了阶段性的积极成效。如今,东北振兴办虽已不复存在,但东北振兴话题还在延续,因为在过去十年,虽然实施了东北振兴的相关政策举措,但东北地区的经济发展速度相对于其他地区非但未有提升,而且进一步下降,很多城市繁荣度下降、吸引力下降,人口外流。

第七次人口普查数据显示,在2010—2020年这十年间,东北地区人口流失达到821万,平衡流入人口后净流出354万,除辽宁省外,吉林和黑龙江都是人口净流出。东北地区经济总量占全国经济总量的比重也从2003年的8.5%下降到2021年底的4.9%,出现了对东北经济塌陷的新担忧。现在看来,如何进一步促进东北地区经济振兴,可能不是简单地投入多少资源就能解决的问题,而是需要从体制机制、商业文化、政策激励、对外开放、产业优化等多方面持续发力才能解决的问题。

二是中部地区崛起和东部地区率先发展。中部地区涉及湖南、湖北、安徽、河南、山西、江西、内蒙古六个省区,具有四通八达的空间优势,是全国重要的交通枢纽和物流中心区域,也是全国著名的农产品生产基地和重要的能源原材料工业基地。但随着资源环境约束的不断增强,中部地区资源能源的开采利用受到更多限制,传统制造业偏重,农业附加值偏低,对外开放水平不高,经济处于相对落后的发展状态。从政治上看,由于西部大开发战略和东北等老工业基地振兴战略的实施,中部地区各级政府开始越来越多地呼吁中央政府,政策上不能任由中部地区“塌陷”,也应该实施相应的区域战略和政策。于是,2004年3月时任总理温家宝在《政府工作报告》中首次提出,“要坚持推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展,形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。中部崛起的提法是直接针对市面上“中部塌陷”说法的一种对冲性表达。2006年,党中央和国务院首次出台了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》,2012年国务院又进一步出台了《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》。

过去对东部沿海地区的发展,虽然率先实施了开发开放的各类政策,鼓励东部沿海条件较好的地区先富起来,但并没有一个整体区域战略或政策的官方说法。有了西部大开发、东北振兴、中部崛起后,如何表述东部地区这一板块的整体发展,逐渐变成一种区域政策的缺失,东部地区的一些官员甚至觉得是一种政策忽视。因此,无论是从区域政策和战略的整体考虑,还是出于区域政治平衡的一种安抚,都需要对东部地区的发展有一个整体的导向表述或说法。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“东部地区要努力提高自主创新能力,加快实现结构优化升级和增长方式转变,提高外向型经济水平,增强国际竞争力和可持续发展能力。”

我国东部地区以全国9.6%的国土空间和37%的人口,创造了全国经济总量的大半壁江山,通过中央政府政策引导与区域自我优势的发挥,已形成较为成熟的开放和发展模式,亮眼的增长和开放业绩。相比于其他地区,东部地区有更好的发展开放基础,著名高校、研究院所、高端人才等创新要素聚集,商业文化环境、基础设施网络、公共服务设施等营商环境关键要素均好于其他地区,可以承担更大的自主创新、绿色低碳、高水平开放、转型升级功能。加之中央政府转移支付的主要资金也来源于东部地区,因此,鼓励东部率先发展对充分发挥东部地区优势、继续做大蛋糕、更好地带动全国经济协调发展意义重大。随着老龄化程度不断加深、全要素生产率增速下降、劳动生产率增速下降,中国面临日益加大的结构性减速压力,需要通过创新驱动来延续过去的中高速增长。而创新驱动经济增长的优势和创新要素的分布主要集中在东部地区,为推动全国向创新驱动发展转型,理论上有必要更好地发挥东部地区的创新和开放优势,率先实现向创新驱动发展转型,并引领全国的创新驱动发展。为此,国家发改委一度想制定促进东部地区率先和创新发展的专门政策框架,并将初步建议上书国务院领导,但因未能在主要部门间形成一致意见而作罢。主要原因是有一些部门认为,这样做可能不利于缩小东部地区与中西部地区之间的发展差距,甚至有可能使已经有所缩小的差距再度拉大。对这一问题看法上的差异,实际上是如何缩小区域发展差距的认知角度问题。主张继续促进东部率先创新发展的人总体上认为东部地区创新要素密集、经济总量大,同样1个百分点的增长无论就经济规模还是财政收入而言都高于中西部地区1个百分点的相应增长,会有利于做大蛋糕,增加中央政府转移支付的收入来源,有利于促进基本公共服务均等化。所以至今,虽然中央政府文件有东部地区率先发展的描述,却从未制定过东部地区如何率先发展的任何专门文件和政策框架,这也是四大板块为基础的区域发展总体战略形成后,唯一没有出台专门规划和政策的一个板块。

三是城市化战略的融入。改革开放后各类生产要素特别是劳动力跨地域空间流动管制的放松,对不同地区之间人均收入差距的缩小起到了主要作用。其中,劳动力从农业和农村地区向非农产业和城市地区转移就业、居住,特别是从相对落后的内陆农村地区向相对发达的沿海城市化地区转移就业和居住,是劳动力流动的主流方向,有利于缩小内陆地区和沿海地区的发展差距。原国家计委在研究制订“十五”计划时,首次将实施城市化战略作为一个专题,并在中央领导听取“十五”计划重大专题研究成果时,专门向当时的中央主要负责同志做了汇报。提出实施城市化战略的主要考虑是,中国经济发展在进入新世纪后,正经历国际化、城市化和产业结构高级化的进程,且三者之间存在相互促进、相互依托的关系。从本质上看,工业化进程中的产业结构高级化是吸纳农村劳动力向工业等非农产业转移就业并在城市地区居住的根本动力,这一动力还来自农业劳动生产率与非农产业劳动生产率之间的巨大差异,以及城市居民人均收入和公共服务水平与农村居民人均收入和公共服务水平的巨大差异。

城市化本质上是生产要素由低效率部门向高效率部门转移配置、劳动力从低收入部门和地区向高收入部门和地区转移就业的过程。在完全的市场经济条件下这是一个自然的历史过程,会带来区域差距的缩小,这也是要素跨地域高效配置的必然结果。在自由市场经济条件下,如果没有要素流动的制度障碍,一国工业化水平的提高会自然导致城市化水平的提高。中国由于存在计划经济时期就设计并持续实施的城乡分割和区域分割制度,劳动力和人口在城乡之间、产业之间、区域之间不能完全自由流动就业和居住,中国的城市化水平明显滞后于工业化。改革开放初期的1978年,中国的工业化率(非农产业增加值占GDP比重)虽然达到了72.3%,城市化率却只有17.9%,两者相差54.4个百分点,我国的城市化率甚至低于当时工业化率远不及中国的印度(19%左右)。20世纪80年代的改革开放促进了要素跨地区、跨部门和跨城乡流动,也促进了城市化水平的提高,1990年城市化率提高到26.4%,工业化率和城市化率的差距缩小为46.8个百分点。2000年城市化率进一步提高到36.2%,但城市化率与工业化率的差距又拉大到49个百分点。城市化率和工业化率之间如此大的差距,在市场经济国家和地区是十分少见的,总体上反映了我国计划经济时期实行的城乡和区域分割体制是对要素资源市场化高效配置的一种扭曲,这种扭曲导致国家的整体资源配置效率大大降低,无论是工业、城市,还是农业、农村,都难以实现更为高效的发展。

国家计委围绕城市化对农业农村现代化、国家整体现代化、提高国际竞争力、缩小城乡区域差距、土地集约高效利用积极作用的系统分析,向当时的中央领导做了全面认真的汇报。在汇报过程中,中央领导同志专门就中国城市化问题谈了各自的看法和思考,也谈了对农民大规模进城后对农业生产、粮食安全、城市稳定的各种担忧,进行了十分难得的坦率讨论。最终,在国家计委专题研究和汇报的基础上,中央总体上采纳了国家计委提出的在“十五”计划期间实施城市化战略的建议。在中共中央十五届五中全会通过的“十五”计划建议中,首次提出要实施城镇化战略。这一表达虽然没有完全接受国家计委关于实施城市化战略的建议,但这是党中央和国务院第一次把城镇化问题上升到国家战略层面,并在五年计划中予以描述和实施。其中,城市化和城镇化一字之差的变化,依然体现了决策层对城市化的某种担忧,不希望看到人口向城市特别是大城市过度集中,更倾向于“离土不离乡”的人口转移模式。2001年,国家计委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、环保总局、国务院体改办10个部门,研究编制了《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》(简称“十五”城镇化规划),这是中国第一个城镇化规划,该规划特别强调要形成有利于促进城镇化的体制和政策环境,在户籍管理、劳动力市场、用地制度、投融资体制、行政区划等方面提出了新的改革举措,创造有利于城镇化健康有序发展的环境和机制。这次规划编制的相关研究报告最终汇编在原国家计委副主任汪洋主编的《“十五”城镇化发展规划研究》(中国计划出版社2001年出版)中。2012年和2021年,国家发改委又会同有关部门,分别编制实施了《国家新型城镇化规划(2014—2020)》和《国家新型城镇化规划(2021—2035)》。在研究编制我国第一个国家新型城镇化规划期间,中央专门召开了一次城镇化工作会议,习近平总书记和李克强总理分别做了重要讲话,为新时期国家新型城镇化规划的编制指明了方向、明确了重点。这是新中国成立以来中央第一次召开城镇化工作会议,体现了中央对新型城镇化工作的高度重视和明确引导。

不同时段的城镇化规划,都把城镇化的区域空间分布及大中小城市和小城镇协调发展作为推进城镇化健康高效发展的重要方面。“十五”城镇化规划强调区域中心城市发展和城镇密集区发展的重要性,国家新型城镇化规划注重城市群和都市圈的发展,城乡协调发展也逐步演变为城乡融合发展。这是因为从各国城市化表现的规律看,所谓大中小城市和小城镇协调发展只有可能在一定的空间范围内实现,这个空间范围具体可以是以某个中心城市为核心的都市圈,也可以是空间范围更大的具有较强核心城市辐射的城市群,只有在城市群或都市圈的空间范围内,才有可能通过有效的协作分工实现大中小城市和小城镇的相互关联和协调发展。按照这样的城市化逻辑脉络展望,未来中国城市化率如果超过80%或像日本那样达到90%,90%的城市人口又分布在城市群和都市圈地区,只要城市群和都市圈地区形成要素高效流动、产业合理分工、城镇相互协作、设施网络支撑、公共服务均等的协调发展格局,中国区域协调发展的新格局也就基本形成了。因此,符合规律的城市化发展与区域协调发展具有十分密切的相互支撑关系。

持续推进的市场化改革,以及国家城镇化战略和规划的持续实施,推动了中国城市化进程的稳定健康发展。改革开放以来中国的城市化率平均每年提高1.09个百分点,2021年底已经达到64.7%,城市化率与工业化率的差距由1978年的54.4个百分点缩小为2021年的27.7个百分点。这是在经历了改革开放四十多年高速工业化和城市化之后才取得的结果。

尽管如此,相比没有城乡分割和区域分割体制的印度,虽然印度的工业化程度2020年只有41.5%,但印度的城市化率达到了35%,城市化与工业化的差距只有6.5个百分点。同为发展中国家的巴西,2021年工业化率为88.3%,城市化率为82%,两者差距为6.3个百分点。美国作为世界最发达国家,工业化率已经持续多年超过99%,目前城市化率为85%,两者之间的差距为14个百分点。同是东亚国家的日本,2021年工业化率为95%,而城市化率则高达93%,城市化与工业化的差距只有2个百分点。这些不同对比说明,尽管中国经历了改革开放后迅速的城市化进程,但中国的城市化依然滞后于工业化,主要原因还是城乡分割和区域分割的体制没有根本改变,一些担心城市化负面影响的根深蒂固的思想和理念,还在不合时宜地阻碍着中国城市化体制机制的建立和完善,也在一定程度上阻碍了城市化对缩小区域经济差距的积极作用,并带来了留守儿童、留守妇女、留守老人等因家庭分离导致的社会问题。

四是主体功能区战略和制度的融入。在推动区域协调发展的过程中,出于对区域协调发展的不同认识,政策制定者发现,在中国现行政治经济体制下,各地区官员在理解区域协调发展时,心中想的都是要缩小自己所在行政区的经济与发达地区之间在增长速度方面的差距,比的是经济增长速度或经济规模,甚至在考核地方领导业绩时,也将这些经济指标作为衡量干部作为的主要因素。这容易驱使地方官员不顾当地的发展禀赋和生态环境约束,不顾一切追求经济增长,从而忽视经济发展更广阔的内涵,导致一些地区生态环境恶化,财务上债台高筑,可持续发展能力下降,这促使学术界和决策层重新思考地区经济协调发展的内涵。

国家发改委通过对荷兰、德国等国土空间规划制度的考察和思考,在研究制定中国“十一五”规划基本思路时,首次提出了国土空间主体功能划分的概念,也就是根据国土空间资源环境承载能力,将全国国土空间划分为四类主体空间:优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。优化开发区主要是指那些开发规模和密度已经较高,资源环境承载压力日益加大的地区,需要通过优化开发和结构升级,提高增长效益和可持续发展能力的地区;重点开发区是指那些资源环境承载能力较好,特别是水土资源和自然禀赋条件好、发展潜力和前景较好的地区,可以作为未来吸纳各类发展要素聚集,重点予以开发的地区;限制开发区是指那些资源环境承载能力较差或重点承担生态功能的地区,这些地区的开发在规模、密度和行业等方面必须有所限制,有所选择;禁止开发区主要是国家法律或规划设定的各类自然保护区域,其开发行为必须受到严格管制和限定。这些不同的主体功能区从开发内容上又可以分为以提供工业产品和服务产品为主体的城市化地区,以提供农产品为主的农业地区,和以提供生态产品为主的生态地区和自然保护区等。对不同主体功能区,会实行不同的开发政策、产业引导、生态补偿等具体措施。这一构想通过空间治理,把区域协调发展与可持续发展更好地结合起来,符合生态文明和可持续发展理念的要求。

功能分区是在城市规划中普遍使用的概念和做法,其空间范围相对较小,总体上属于微观空间分区的做法。主体功能区划分是要在全国国土空间范围内进行宏观和战略性功能分区,刚开始并没有得到有关方面的充分理解,直到今天可能也没在所有专业人士中形成全面共识。即便是在中央“十一五”规划建议起草组内,可能也没有得到所有参与者的认可。这主要是因为在如此大的国土空间范围内进行主体功能分区,在理论和实践上都是重要而大胆的改革和创新。尽管如此,在国家发改委主要领导和国务院领导的认可和支持下,主体功能区概念最终写进了中央关于“十一五”规划纲要建议,得到了中共十六届五中全会的认可,并在“十一五”规划纲要中得到了进一步阐述。2007年,国家发改委开始牵头研究并编制主体功能区规划。经过数年努力和艰难的广泛协调,2011年6月经国务院批准,颁布了中国第一部覆盖陆地国土空间的全国主体功能区规划。此后,各省在此基础上也相继完成了各省的主体功能区规划。2015年8月国务院印发《全国海洋主体功能区规划》,使主体功能区规划覆盖了包括陆地和海洋在内的所有国土空间(不含台湾地区),对于推动形成陆海统筹、高效协调、可持续发展的国土空间开发格局具有重要的促进作用和战略意义。

随着主体功能区规划的出台和实施,相应的主体功能区制度建设也提上日程,中央关于生态文明建设的相关文件也对此提出了明确要求。主要是针对不同区域的主体功能定位,实施不同的产业、土地、财税、城镇化等政策。比如,对生态功能区建立了中央财政直接到县的财政转移补偿制度,这是贯彻落实主体功能区规划的重要制度保障之一。中国的主体功能区规划和制度建设,是区域经济治理和国土空间治理有机结合的一种规划和制度创新,也是区域经济发展与生态文明建设相结合的制度创新与探索。这一概念和制度的提出实际上表明,对不同地区来说,应该根据各地主体功能定位,明确自己的发展定位,而不是一味地、不顾条件地追求经济增长,生态功能区保护好生态也是发展,农业功能区保护好耕地也是发展。特别是随着碳中和目标的提出,使得生态主体空间具有了更多的生态价值和碳汇价值,并有可能通过交易制度得到市场化价值,这一趋势将进一步丰富和深化中国的主体功能区制度和区域协调发展内涵,值得相关政府部门在制度、规划、政策、机制方面进一步改革并完善。

四、中国的区域规划实践和制度

区域规划是一个国家从事区域经济治理的重要手段之一,是政府对特定空间范围的经济社会发展做出的预测、安排和部署,涉及发展目标、发展重点、基础设施、重大项目、空间结构、发展环境、发展机制、政策导向等方方面面。

从相关文献看,中国改革开放前虽然有区域规划行为,但一直没有正式出台过经党中央、国务院,或中央有关部门批准发布的区域规划,且过去的区域规划大都只是与计划经济时期的国家重大项目布局相关,而不是针对某个特定地区或空间范围的经济社会发展的系统性谋划和考虑。

中国第一部经国务院正式批复并发布的区域规划是1993年6月29日国务院办公厅原则上同意国家计委牵头研究制定的《西南和华南部分省区区域规划纲要》(以下称《规划纲要》),并以国发〔1993〕56号文印发的《国务院批转国家计委关于西南和华南部分省区区域规划纲要的通知》。该《规划纲要》的规划期限至2005年,包括四部分主要内容:一是区域经济发展及对外开放的指导方针和原则,二是联合发展的重点产业,三是联合开发的重点地区,四是联合开发和对外开放的重大政策措施。

这部规划是1991年在国务院分管副总理兼国家计委主任直接领导并参与下启动研究编制的,历时近两年时间完成。在规划编制过程中,国家计委作为牵头部门,组织了财政部、外经贸部、交通部、铁道部、国土资源部等十几个部门,以及四川、云南、贵州、广西、广东、海南等地方政府参与规划研究和编制工作。1992年4月,国务院分管领导亲自带队,率领国务院十几个部门和相关地方政府领导专门赴广西北海市进行了调研并召开了规划编制座谈会。

西南和华南部分省区区域规划的主线和要点是通过交通基础设施网络的牵引,推动西南和华南部分省区之间的协作和发展,规划覆盖范围包括四川、贵州、云南、海南、广西,以及广东西部的湛江、肇庆和茂名地区,该地区兼有沿海、沿江、沿边的独特优势。其中最重要的是将广西北部湾地区特别是北海市定位为西南地区的出海大通道,加快成昆铁路建成通车,试图将北海市建设成为西南地区重要的开放口岸城市,并加快该地区能源资源、其他矿产资源和相关产业的开发,使西南内陆地区具备更好、更多样化的对外开放通道,消除内陆地区对外开放不便的发展劣势。联合开发和发展可能是该规划频次最高的词汇,这也是编制该区域规划的一个重要出发点,通过区域间联合开发促进该区域的协调发展。

促进区域改革开放是该规划的重要指导思想。规划编制小组试图在特定区域的旅游服务业方面有所突破,因此特别提出:“三亚、景洪、涠洲岛旅游资源得天独厚,优势突出,可以在三亚、景洪、涠洲岛采取土地批租和国际招标的方法,开发建设主要为国外和港澳台游客服务的、具有旅游度假等特定功能或综合性的旅游娱乐城。在设施比较完善的情况下,经批准可成为国家旅游度假区,并享受国家规定的有关优惠政策。”这里所说的特定功能是希望在某些特定区域设立类似于澳门的博彩业,以更多地吸引国内外游客,促进旅游服务业大发展。公安部曾就规划的相关文字,专门到国家计委与规划起草组沟通具体含义,以澄清相关地区的“误解”。

《规划纲要》作为中国改革开放后国务院批复颁布的第一个跨省区区域规划,从实施成果和规划目标的差异看,多少可以说是不太成功的。北海这座美丽的海滨城市也并没有像当年规划描述的那样在港口功能、产业兴起、城市发展、国际旅游等方面实现目标,其中的原因当然也比较复杂。西南地区对外开放的出海通道实际上相对分散,并没有朝北部湾地区的港口群集中,铁路、航空、高速公路网络的不断完善,使得长江航运、公铁陆路、航空运输等都扮演了各自的功能,分散了北部湾地区港口的功能和运量。海南作为中国的特区省,发展速度偏慢,难以与北部湾地区形成呼应,再加上周边地区缺乏像香港这样的国际金融中心、航运中心和贸易中心作为龙头牵引,未能产生类似于深圳这样的新开放城市。上述这些因素,或许超出了规划人编制规划时的评估和分析,但考虑到后来编制的泛珠三角规划、北部湾规划、长三角经济带规划、粤港澳大湾区规划等诸多规划都覆盖了这一地区的全部或部分地区,的确值得规划编制机构和专业人员认真思考总结其中的得失并做出改进。

《规划纲要》作为改革开放后国务院批复的第一个区域规划,毫无疑问在中国区域规划和政策实践中具有里程碑意义。后来,大大小小、各有主题的区域规划陆续编制出台,覆盖范围涉及跨省区规划、针对特定省特定主题的规划、省内某地区的规划,也包括大大小小的城市群规划、都市圈规划和国家级新区规划,如果全部加起来应该在100个以上甚至更多,有的地区已经被规划了好几遍。区域规划作为中央政府进行区域经济治理的工具,已经得到了普遍使用,甚至是一定程度的竞争性泛用,也相应导致区域规划和政策日渐碎片化。

十八大以后,中央政府更加重视区域间协调联动发展,注重沿大江大河、陆路交通干线的牵引作用,注重统一市场制度下的要素高效流动配置。同时,还提出要缩小区域政策单元,完善区域政策,提高区域政策的精准性。党的十八大报告提出,区域协调发展机制基本形成是全面建成小康社会的重要目标。党的十九大报告进一步提出,要坚定实施区域协调发展战略,并将其作为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一,如何使区域规划和政策更好地发挥作用,是未来值得深入思考和探索的话题。

五、对中国区域发展战略和政策效果的基本评估

如何看待并评估区域发展差距,是区域政策制定和决策的关键问题和基本前提,也是检验区域规划和政策实施效果的重要方面。一些学者在讨论区域差距问题时,习惯于用不同地区的经济总量来衡量各地的发展差距,既不合理也不科学。因为一个地区的经济总量与人口总量密切相关。就好比中国的经济总量是日本的3倍多一点,但中国的人口是日本的11倍多,这使得日本的人均GDP反而是中国的3倍多。所以,国际机构和经济学者在比较国家间发展差距、地区间发展差距时,主要用人均GDP作为衡量指标。

有了合适的指标,还要有合理的评估方法。如果只是对两个地区或两个国家进行比较,方法很简单,可以直接用人均GDP进行绝对和相对差距的比较和计算。但如果地区数增加,要进行区域间发展差距的整体评价,就相对复杂一些。我们可以拿人均最高数与人均最低数进行比较,但这反映的是极差,不能代表整体差距。从统计学角度看,比较合理的关于整体差距描述的衡量方法是差异系数方法,计算公式是1677467304138816.png,其中yj代表不同的样本值,y代表所有样本的均值,体现的是不同样本与所有样本均值之间的偏离程度,差异系数大表明与均值之间的偏离程度大,用在区域发展差距分析时表明区域差距大。

本文用差异系数分析方法,计算和分析了我国31个省、自治区、直辖市的人均GDP数据。通过计算我们发现,从全国范围看,我国地区人均GDP差异系数从1980年的0.90下降到2021年的0.43。这一下降轨迹大致可以分为四个十年阶段。1980—1990年是大幅下降期,差异系数从0.90快速下降到0.59;1991—2003年的约十年间是小幅反弹期,差异系数从0.61反弹上升到0.70;2003—2012年的十年间是重启下降期,差异系数从0.70持续下降到0.45;2012—2021年的十年间,差异系数基本稳定在0.43~0.45的水平,表明这一时期中国的区域发展差距整体上既没有明显下降,也没有明显反弹,处于稳定徘徊期(见图2)。

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 如果进一步细分,从东中西部三大板块看:(1)三大板块之间的差异系数与全国变动趋势基本一致,从1980年的0.45上升到1999—2003年的0.48,然后下降到2021年的0.27(图3)。(2)在板块内部,东部地区差异系数水平最高,处于0.35~0.5的水平;西部次之,处于0.20~0.27的水平;中部最低,处于0.09~0.20的水平,说明中部地区各省之间发展差异相对较小(图4)。东部地区、西部地区内部的区域差异系数变动趋势与全国基本一致,但中部地区内部在1992—2011年呈现持续下降,随后又持续上升的趋势,说明中部地区过去十年有些地区的发展势头明显好于其他省份,地区差距有所扩大。

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从内地与沿海看:(1)内地和沿海之间的差异系数从1980年的0.27攀升至1994年的0.33,然后下降到2021年的0.16,内地和沿海之间人均GDP的地区差异系数变化趋势与全国基本保持一致(图5)。(2)从内地和沿海各自的内部看,内地区域差异系数处于0.36~0.53的水平,持续低于沿海内部0.41~0.73的水平,沿海地区内部差异系数下降幅度更大(图6)。2020—2021年,沿海地区内部的差异系数为0.41,处于近三十年来的最低水平。

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对不同地区人均GDP差异的分析体现的是经济发展水平之间的整体差异,经过中央政府税收调节和转移支付调节后的各地区人均财政支出水平的差异,体现的是基本公共服务水平的差异,可以衡量基本公共服务均等化的程度和变动趋势。由于1994年税改才确立了比较规范的财政转移支付制度,我们对1998—2020年各省区市人均财政支出进行了分析和计算(图7)。可以看到经过中央转移支付后的地区间人均财政支出差异系数也表现出稳步下降的趋势,从1998年的0.75下降到2020年的0.51,下降幅度与地区间人均GDP差异系数的下降幅度基本相当。其中2002—2012年下降幅度最大,说明这一时期基本公共服务均等化的速度是最快的。尽管如此,人均财政支出地区间差异系数仍高于人均GDP差距。这说明地区间基本公共服务均等化的变动趋势虽然存在,但与地区间经济发展差距缩小的趋势相比,并不突出或领先,转移支付对基本公共服务均等化的促进力度还需进一步加大。主要原因可能是在现行财政转移支付中,一般性转移支付特别是均衡性转移支付的比例还不够高,各类专项转移支付的数目还偏多。

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另外,从城市群发展聚集度随着城市化水平提高而相应持续提高的角度看,由于城市群空间范围内更容易体现不同城市城镇之间的协作分工效率和规模经济水平,城市群发展壮大也体现了区域协调发展程度的提高。从总体效果看,城市群已经发展成为支撑中国经济高质量发展的主要平台。当前国家明确的19个城市群,以25%的土地集聚了83%的人口,创造了88%的GDP,实现了95%以上的进出口,其中城镇人口占比超过了84%。从区域创新发展看,仅长三角城市群和珠三角城市群的GDP、A+H股上市公司数量和专利授权量合计,就分别占全国的29.1%、74%和68%。因此,城市群的发展壮大,从专业化分工、规模经济效益、创新驱动发展、缩小区域差距、参与国际竞争等多个方面,推动了中国区域经济的协调发展。

通过上述回顾、分析和总结,围绕改革开放后我国区域发展战略、规划、政策的实施及其效果,我们总体上可以得到以下结论:

第一,统一市场基础上的要素自由流动有利于促进城乡之间和地区之间要素报酬均等化。市场化改革后的要素自由流动和城市化战略的实施,在真正意义上促进了城乡和区域之间的协调发展。近3亿农民和近1亿城市间流动就业的城市居民的自由流动,对提高劳动力资源配置效率,促进城乡区域协调发展起到了主要作用。从差异系数分析图我们可以看到,区域差异系数下降最快的两个时期1978—1989年和2002—2012年,恰恰是我国市场化改革和对外开放力度最大的时期。

第二,让条件更好的地区先发展起来,吸纳落后地区劳动力转移就业,实行转移支付制度和对口支援帮扶制度在带动帮扶落后地区发展方面是有效的。其中相对发达地区定点帮扶落后地区的做法具有一定的中国制度特色,在四川汶川地震灾后重建、援疆援藏工作中都发挥了很好的作用。

第三,中央政府通过调整区域发展战略,利用公共资源,强化并改进落后地区的发展条件,对促进落后地区加快发展是有效的,特别是内陆地区在西部大开发和中部崛起战略牵引下不断优化的基础设施网络,对改善中西部地区发展条件和营商投资环境、促进中西部地区发展,起到了支撑作用。

第四,中央对地方财政转移支付规模不断扩大,对落后地区的调节扶持作用加强,有利于促进基本公共服务均等化。中央转移支付占地方财政支出的比例从1994年税改时的11.4%,提高到2021年的39.5%,中央对相对落后的西部地区的转移支付占西部地区财政支出的比例由12.3%提高到58%。

第五,过多的区域规划和区域政策在一定程度上导致总体区域战略缺乏重点,区域政策逐渐碎片化,也在一定程度上弱化了区域政策的功能,使区域规划和政策成为地方政府相互攀比竞争的工具,导致国家区域战略、区域规划和区域政策的系统性和严肃性受到损害。

六、如何构建区域协调发展新机制

中共十八大提出了要形成区域协调发展新机制,这是一个需要系统研究、广泛借鉴、制度规范的大课题,需要在前期实践和探索的基础上不断充实、不断完善,应该重在制度、重在法治、重在规范、重在激励、重在效率。中共二十大报告进一步提出要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。实现上述区域协调发展的目标和要求,更加需要注重并优化制度和机制设计:

1. 加快完善全国统一的社会主义市场经济的基础制度。统一大市场是大国经济的独特优势,在全国范围内包括劳动力在内的生产要素、产品和服务的自由流动,有利于按照市场效率优化区域布局、产业分工和实现规模经济,有利于促进区域协调发展,但这只是区域协调发展的必要条件而非充分条件。在此基础上,还需要辅以全国统一的社会保障政策,更加完善的财政转移支付制度,提高均衡性转移支付在转移支付中的比例,缩小地区间人均财政支出水平的差距,将区域外溢性较强的公共服务支出责任更多上升为中央财政或中央地方共享责任,以维护基本公共服务和公共福利在全国范围内的均等,这是促进区域协调和共同富裕的基本制度保障。这包括促进区域和城乡之间在基本养老、基本医疗、义务教育等社会保障的统筹层次及均等化。为了实现共同富裕新目标,政府值得在这些公共服务领域配置更多的公共资源,而不是用更多的公共资源在经济领域进行各类低效的投资和补贴。国际比较或许可以使我们更好地理解市场机制对缩小区域差距的基础性作用。作为一个单一制的中央集权国家,我国以人均GDP衡量的区域发展差距不仅大于美国这样的联邦制市场经济国家,更大于德国这样的欧洲社会市场经济国家。这种差异本身或许就有值得检讨的制度原因,需要认真对待并予以改革。我们不能在市场体制尚未真正形成,市场机制功能还未得到发挥的情况下,就缺乏实证地认为是市场机制导致了差距扩大,从而要强化政府干预。

从中国的实际看,真正有利于促进区域协调发展的首先是市场机制,因为有效的市场机制会允许各类要素自由流动,并产生要素报酬均等化的趋同效应。而我国与欧美国家相比,最大的制度差异就是城乡和区域分割的户籍制度,以及基于户籍制度的歧视性福利分配制度,这一制度制约了人口的自由流动和公共服务的均等配置。因此,好的基础性区域协调和区域治理机制应该基于统一市场下的要素自由流动和要素高效聚集机制,做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。逆势而为的行政干预导致的资源配置扭曲不仅会降低资源配置效率,还可能对区域和城市的发展产生意想不到的负面影响,应该尽可能避免。

2. 以城市群和都市圈为主体,推进区域协调发展新格局。区域协调、城乡融合,与城市化战略的实施密切相关。我国城市化动力依然存在,这是因为根据现有统计数据,我国城乡居民人均收入相对差距还有2.5倍,农业与非农产业劳动生产率相对差距还在3倍以上,城乡居民公共服务差距甚至更大,要素配置按照高效原则进一步城市化的动力依然存在。一般认为,城乡居民收入相对差距收缩到1.5倍左右时,城乡之间要素单向流动的局面才会稳定下来。根据现状和趋势预测,我国未来城市化率将达到80%以上,主要城镇人口将分布在19个城市群和部分以省会城市为中心的都市圈地区。城市群和都市圈之所以会成为城市化的空间主体形态,是由产业聚集、分工配套、产业生态、规模效益等导致的,也是城市化高质量发展的重要内容。考虑到城市群已有的人口和经济占比,如果做好城市群和都市圈空间范围内的协调发展,国家区域协调发展的大格局就能形成。在城市群和都市圈的发展过程中,要特别注重沿海湾区经济和湾区城市群的发展,这是世界各国区域经济竞争力的重要空间载体。在原有粤港澳大湾区、长三角城市群(空间上表现为杭州湾大湾区)的基础上,鉴于当前南北经济差距不断扩大的趋势,中央政府应有计划地实施渤海湾大湾区开发开放战略,这一地区具有京津冀城市群、辽宁沿海地区城市群、山东半岛城市群,核心城市在湾区的空间分布比较均匀,经济总量达到全国的21%,是中国北方地区创新要素分布最密集、工业基础最好、基础设施网络最发达、开放条件最好的地区。不仅有北京、天津等超大核心城市,还有大连、沈阳、青岛、济南、天津滨海新区、河北雄安新区等知名中心城市和国家级新区,以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放,将是缩小国内南北发展差距最值得发力并最有可能取得成功的地区,具有缩小区域差距特别是南北差距的全局性战略意义,值得中央政府认真对待并予以前瞻性谋划,作为国家战略持之以恒并加以优先发展。

长江中游城市群和成渝城市群具有很好的水土资源、创新要素、人口分布、基础设施网络、核心城市基础等条件,成长为全国影响力城市群的潜力较大。目前其与发达城市群的差距是产业密度、人口密度、商业密度和城市密度还不够,相互协作的产业和城市集群尚未发展到位。因此,发展的重点是进一步壮大重庆都市圈、成都都市圈、武汉都市圈、长株潭都市圈和昌九都市圈的经济基础和辐射功能,最终发挥各自在相应城市群中的核心引领和辐射功能。

3. 合理划分各级政府在区域规划和政策制定实施中的事权,进一步规范区域规划编制和实施程序。在区域规划和政策制定实施的事权划分方面,我国一直没有明确的制度性规定,中央政府不只负责制定跨省区的区域规划,也负责制定特定省区市的区域规划,甚至伸展到省区市的某个特定县。这样做的后果是,当中央政府或某个部门为某个省区市编制特定主题的区域规划后,别的地区就会有强烈的动机和压力来竞争性地谋取相同的地位和待遇。如果地方领导争取不到,就有可能被当地人大、政协或老百姓质询为什么别的地区可以做到而本地区做不到,其实很多地方领导并不希望出现这样的局面。所以,应该明确区域规划的事权划分,中央政府只负责需要进行跨省区协调的跨省区区域规划和政策的制定和实施,以及涉及少数民族地区、边疆特殊困难地区、承担特殊国家功能地区的区域性扶持政策,因为这些地区承担的戍边等特殊国家功能,需要中央政府予以特殊对待和支持。省区市内的区域事物原则上应该由省级政府自行负责,规划中涉及需要中央政府认可的重大基础设施网络和重大项目布局等议题,可在规划编制过程中征求中央政府或相关部门的同意。在此基础上,要加强对区域规划和区域政策制定和实施的规范性和实效性评估。这是因为区域规划的编制和实施具有更多的复杂性,规划编制的发起、规划覆盖范围、规划编制的必要性等,都需要通过必要程序进行科学合理的论证,以确保规划实施的可行性和有效性。

过去一些区域规划之所以没有取得太好的成效,比如西南和华南部分省区区域规划、泛珠三角区域规划等,都与规划范围过于宽泛、规划区内各省区之间相互联系不够紧密等密切相关。即便大家基本认可的长江中游城市群,实际上目前也并不具备城市群应有的紧密的城市间内在经济联系。该城市群内长株潭地区的对外经济联系主要面向粤港澳大湾区城市群,南昌九江地区的对外经济联系主要面向珠三角和长三角地区,武汉都市圈地区虽然经济规模最大,但不具备足够的辐射能力和牵引带动力。因此,区域规划空间范围的确定不能只凭领导人或规划者主观设想简单地“拉郎配”,区域之间经济的内在联系必须构成真正的区域经济关系,否则即便有规划也不会取得应有的效果。这样的区域规划越多,不能取得好的实际效果,区域规划的专业严肃性和实施成效性就越可能受到损害。

最后,政府编制实施的区域规划实施到期后,应该要有第三方开展相对独立专业的实施效果评估,以此分析规划编制和实施过程中的各种成败,并将评估结果提交给规划编制部门和审批部门,为进一步完善区域规划编制和实施提供经验和教训。一个具有规律性的基本原理可能是:经济区、经济带、经济圈、城市群、都市圈可能都不是规划出来的,而是在市场机制条件下,自然禀赋条件、基础设施网络、产业分工聚集、公共服务一体、政府顺势而为、要素自由流动等因素和力量共同作用的结果,背离这些条件和因素的区域经济,就难以取得区域经济的集聚、分工和协作效果。

4. 构建更加完善规范的区域间生态环境保护利益分享和成本分担机制。主体功能区规划和制度建立后,区域经济的发展内涵和模式开始与不同地区的主体功能定位相关,一些地区开始承担生态主体功能。这些承担生态主体功能的地区,不得不放弃一些与主体功能定位不符的经济开发和产业发展行为,本质上是在为全国或周边地区(取决于生态价值的外溢范围)提供生态产品和服务。这类生态产品和服务是有价值的,其价值应该得到基于不同机制和方式的市场实现,从而真正实现“绿水青山就是金山银山”。目前的生态价值实现机制主要有三种方式:一是转移支付补偿,中央财政每年向承担生态主体功能的县直接进行定点转移支付。2022年预算总规模达到982亿元,主要用于生态功能区的基本公共服务能力建设,引导加强生态环境保护,相关地方政府也有对所在辖区内生态功能区的地方转移支付支持;二是跨流域地区间生态环境保护补偿,如长江流域、黄河流域下游地区对上游地区的生态环境保护转移补偿,浙江省对千岛湖上游安徽省若干地区的生态环境保护补偿等,但这类跨地区生态补偿还不够统一和规范,制度、标准等还有待完善;三是生态价值的市场化实现,随着国民对生态环境的日益重视,生态是有价值的理念逐步普及,这就为实现生态价值的市场化提供了机会,比如生态环境好的地区其周边的房价更高,本身就是一种生态价值外溢后的市场化实现,应该有一部分回馈到生态环境保护主体。双碳目标提出后,生态空间的碳汇价值正在逐渐被重视,随着碳交易市场的不断完善,生态空间的碳汇价值会通过市场交易得到更好的价值实现和成本补偿。因为碳汇产生的交易,可能会使不同地区间因为碳中和构成的约束,形成某种特殊的利益关系,这是未来值得关注的一种区域间经济联系和利益关系。此外,碳中和约束还使过去不太受产业布局关注的西北和西南等拥有丰富低碳清洁能源资源的地区,也成为企业进行布局的重点考虑地区。因为在这些地区布局如果能够使用更多的清洁能源,企业生产的产品的碳足迹或碳含量将更低,在面对未来可能出现的碳边境税时,将更有竞争力。这一现象已经在青海、宁夏、甘肃、新疆、四川和云南发生,对经济资源的空间布局将产生深刻影响,区域规划和政策、基础设施网络规划等,需要对此做出必要的回应,进一步完善区域间成本分担和利益分享机制,并制度化、规范化。

5. 统一区域间竞争规则,规范区域间招商引资竞争行为。区域间的激烈竞争被认为是促进中国经济增长的重要因素之一,经济学家张五常先生对此有过专门的论述。但区域之间的过度竞争,以及各地政府的深度介入,也造成了资源配置的很多扭曲和浪费。国家产业政策导向、地方政府招商引资优惠、国家级大基金和地方产业引导基金支持,以及银行贷款贯彻落实,极容易使国家产业政策支持的重点行业在短时期内就成为产能过剩产业,那些没有太多技术门槛的产业尤其容易成为产能过剩产业。在争取金融机构、研发机构、各类交易所、知名院校、知名医疗机构的竞争中,各地特别是城市都在使出浑身解数。一放就乱、一乱就管的周期循环从未停止,主要原因就在于各级政府通过动用公共资源在招商引资和产业发展中的过多和过深介入。

这样做至少会带来如下问题:一是将过多公共财政资源用于竞争性领域,分化地方政府用于公共服务和福利的公共资源,弱化政府的公共服务功能;二是政府补贴导致微观主体成本曲线变动,使供给曲线外移导致总体供给能力过剩,市场价格不合理波动,降低整体资源配置效率;三是由于发达地区相对于落后地区有更多的财力用于招商引资补贴和创新补贴,而落后地区因财力不足难以与发达地区竞争,容易导致新的区域间马太效应。一些落后地区甚至不得不举债进行补贴,加重自身的债务负担,有的地区不得不采取保护本地企业产能,割裂全国统一市场的错误行为;四是中国是一个有着较大规模贸易顺差的贸易大国,如果大量产业或企业接受各级政府的补贴,并在国际市场取得竞争力和越来越大的贸易份额,最终可能导致贸易对手国对中国产生不公平贸易的抱怨,并采取反补贴或反倾销措施,甚至会形成中国损害国际经贸规则的不利舆论。这样的趋势和现象在过去几年实际上已经形成,导致一些区域性自贸体制有意以体制差异为由排斥中国的参与。因此,中央政府值得为地区间的合理竞争研究制定专门的竞争规则,以及各级政府干预经济的合规性行为准则,尽可能缓解地区间不合理竞争产生的各类负面效应。

6. 为内陆地区设立通向沿海港口和市场的国家级免费高速运输通道。内陆地区发展条件不如沿海地区的一个重要因素就是交通成本更高,虽然中欧班列为内陆地区打开了新开放通道,但由于中欧班列的对外运输量占比还较低,不足以根本改变内陆地区的对外交通和开放条件。美国的经验值得借鉴。美国州际高速公路基本是免费的,全国大约35%左右的汽车运输都在州际高速公路上通行,高速公路的建设和维护费用主要由联邦政府和相关州政府承担。这在很大程度上降低了内陆州通往沿海或主要城市的交通运输成本,有利于缩小区域发展差距。从地区发展差距的极差看,美国人均GDP最高的纽约州与人均GDP最低的密苏里州相对差距只有2.2倍。相比之下,中国的高速公路大都靠贷款举债修建,基本都是收费高速公路,且收费标准偏高。这不仅导致卡车运输超载等安全问题,也增加了内陆地区对外经济交往的交通运输成本,不利于缩小区域发展差距。我国区域发展差距的极差虽然在改革开放后明显下降,但2021年人均GDP最高的北京仍然是人均GDP最低的甘肃省的4.4倍多,即便排除直辖市,江苏人均GDP也是甘肃的3.5倍。为弥补内陆地区交通成本过高的竞争劣势,构建内陆地区通往沿海地区的主要跨省高速干道免费通行体系是必要的。考虑到不少高速公路收费时间已经不短,经济相对发达、一些人口相对密集地区的高速公路的投资早已收回,由中央财政出资收归国有并实施免费通行,可以降低内陆地区对外的运输成本,相应的财务成本由中央政府承担也是可以承受的。

七、结束语

中国是一个人口众多、民族多样、文化多元、区域自然条件差异较大的大国,周边国家较多、地缘政治复杂,这毫无疑问会增加我国区域经济治理的政治经济和制度机制复杂性。尽管如此,我们依然需要从历史实践和国际比较中梳理最适合我国、最为有效的区域治理模式和制度机制。我国改革开放以来持续高速增长的实践证明,统一市场条件下市场化改革推进的要素自由流动,全方位对外开放拓展的贸易投资和产业空间,强化转移支付力度推进的基本公共服务均等化,高铁高速公路和信息基础设施网络向内陆和乡村地区渗透,国家区域发展总体战略、重点区域战略、城市化战略、主体功能区战略的相互融合,以及中国特色的脱贫和对口帮扶制度机制等,对区域协调发展都起到了积极作用。但作为一个单一制中央集权国家,我们在强调国家事务的集中统一领导时,绝不应该忽视中央与地方合理分权、充分调动各级地方积极性、实事求是地适应地方差异的作用。让地方政府有更多的立法权、资源配置权和地方政策制定权,在统一规则基础上鼓励地方之间的发展竞争,这也是中国四十多年来高速增长的成功经验。

强化区域规划和区域政策的作用不是要简单增加区域规划和区域政策的数量,而是要优化区域规划和区域政策资源的配置,中央政府只有重点关注那些具有全国性重要影响和承担特殊功能的地区,才能集中有限的公共资源,使区域规划和区域政策真正发挥作用。就全国区域协调发展的整体而言,应该更多从制度和机制上深化改革,形成要素自由流动、市场配置高效、主体功能清晰、比较优势互补、分工协作配套、基础设施互联、公共服务均等、相互竞争有效、差距不断缩小的区域协调发展新机制。