16世纪60年代英国工业革命以来，工业化成为世界经济社会发展的主流趋势及最主要的推动力，与此相适应，城市化──城市人口占全部人口的比重及其不断增加的趋势，成为人类社会进步的最主要特征之一。城市的出现早于工业，但是大规模的城市化浪潮是在工业化之后出现的，工业化促进了现代城市的发展，城市化方过来又促进了工业化的发展，所以，城市化是工业化的“孪生兄弟”。但是工业化并不是决定城市化的唯一因素，一国的历史、地理以及社会的、政治的因素都会对城市化的进程发生影响。
新中国的建立，是我国大规模工业化的起点，经过40多年的努力，特别是改革开放以来国民经济的飞跃发展和社会的全面进步，我国的工业化和城市化都取得了相当的进展，但是，我国城市化的历史进程还远远没有结束，城市化落后于工业化和经济发展的局面还相当严重，是我国社会发展落后于经济发展的主要标志之一。城市化问题是影响未来我国经济社会发展的重大课题之一。本报告力图解答这样几个问题：我国城市化居于何水平；本世纪后5年和21世纪初我国城市化趋势的基本展望；进一步推进城市化进程中需要解决哪些政策问题。
一、 “城市短缺”及后果
（一）城市化运动规律
城市化指的是在经济发展中人口不断由农村地域向城市地域集中的过程，其基本特征是市镇人口比重不断上升。城市化即是经济发展固有的含义，也是经济发展的必然结果，是一个国家和地区现代化的主要标志之一。
纵观世界各国发展的全过程，城市化呈现明显的规律性，并和工业化阶段的演进规律显现关联极强的“同步性”。城市化初期，人口比重长期处于低水平，且上升速度缓慢。这一时期一般也是工业化的初期，大量人口处于农村地域从事农业生产。城市化的标志值在10%左右，工业化（制造业产值占GNP的比重）的标志值在5%左右；城市化中期，城市人口比重开始上升，且上升速度相当快。这种变动是和工业化进入中期相伴发生的。劳动力大量地从农业转入非农产业，人口则大量地由农村地域转向城市地域。这一时期城市化的标志值低限在30%左右，高限在70%左右。工业化标志值的低限在20%左右，高限在70%左右；城市化后期，城市人口比重继续上升，但上升速度已大大放慢。因为此时工业化已经进入后期，农业劳动力转入非农产业的历史过程已基本结束，同时人口由农村地域向城市地域移动的历史过程也已基本结束。处于这一阶段的国家和地区，城市化水平在80%～90%（注
）。
由此可见，城市化运动具有明显的阶段性，在不同的阶段，城市化水平和速度呈现显著的“低·慢—高·快—高·慢”的规律，用图形示意表示出“S”型特征，如图1。 |
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| 图1：城市化的“S”曲线 |
| 对于城市化发展过程的这种规律，在首先实现工业化的西方国家表现的最为明显。二战后基本实现工业化和正在工业化的国家也大都遵循这一规律。用处于不同工业化阶段从而不同收入国家和地区的实际数据，即横断面分析也能 |
| /td> |
| 证明这一规律。见图2及图3（注 ）。图2和图3表现的是城市化和人均GNP的关系。图2表示的是世界银行《1992年世界发展报告》中列入的所有国家1990年城市化和人均GNP的关系。图3表示的是同年人均GNP在4000美元以下的收入和中等收入国家城市化和人均GNP的关系。图中曲线是根据各点回归的趋势线。不难看出，总的趋势是，人均收入水平和城市化水平显著相关。随着人均GNP的增加，城市化水平随之不断提高，但提高的程度或幅度在不同收入组的国家很不相同，表现为曲线的斜率大小不同。人均GNP在600美元的低收入国家，城市化水平一般在20%到30%之间，这些尚国家处于城市化的初期阶段；人均GNP从600美元增加到4000～5000美元左右的阶段，是城市化水平迅速提高的时期，一般可以增加20到30个百分点，城市化提高到50%～60%，甚至更高，这些国家大体上处于城市化的中期阶段；人均GNP继续提高，达到5000美元以上时，城市化处于后期阶段，城市化水平的变动余地已经不大，大体停留在70%～080%左右。 |
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(二)中国城市化概况
改革开放以前，我国城市化进展十分缓慢，1951年市镇总人口为6632万人，占全国人口的11.8%，1978年市镇总人口达到17246万人，占全国人口的比重为17.9%，30年的时间仅增加了6个百分点，平均每年仅增加0.2个百分点。这一幅度大大落后于工业化的速度，非农产业的就业比重，在这一时期提高了13个百分点，比城市化的速度快一倍以上。改革开放以来，我国城市化进程开始加快。设市的城市由1980年的223个，增加到1993年的570个，其中特大城市32个，大城市36个，中等城市160个，小城市342个。市镇总人口由1978年的17246万人，增加到1993年的33351
万人，城市化水平由1978年的17.9提高到1993年的28.1%，平均每年增加0.64个百分点，比前30年平均每年仅提高0.2个百分点的速度快了两倍多，建国以来我国城市化趋势如图4（注
）。 |
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| 城市规模结构得到了一定程度的改善，在某种程度上纠正了过去那种大城市发展过快，小城市和小城镇发展不足的偏差。如表1（注
）所示，特大城市、大城市和中等城市人口占城市人口的比重，建国初到1982年是递增的，小城市的比重趋于下降。80年代以来，这种发展格局得到了纠正，特大城市、大城市人口比重下降，中小城市比重上升。 |
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| 表1： 我国城市规模结构的变化（%） |
| 年份 |
特大城市
(100万人以上) |
大城市
(50～100万人) |
中等城市
(20～50万人) |
小城市
(20万人以下) |
| 1952年 |
40.1 |
19.0 |
17.4 |
22.2 |
| 1965年 |
43.0 |
20.5 |
20.7 |
15.8 |
| 1982年 |
43.3 |
20.5 |
22.4 |
13.8 |
| 1985年 |
39.4 |
19.3 |
24.5 |
16.8 |
| 1993年 |
37.7 |
13.9 |
27.1 |
21.3 |
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80年代也是我国小城镇发展的黄金时期。1979年，我国只有县城和建制镇2854个，1992年发展到14458个，数量增加4倍。建制镇人口增加到7225万人。集镇发展到37196个
，人口达到6591万人。目前小城镇人口（包括农村地域的县城关镇、建制镇和集镇）占到全部农村人口的15％左右（注
）。
小城镇的兴旺发达和活力，来源于农村工业化的迅猛发展。乡镇企业的异军突起，为星罗棋布的小城镇奠定了坚实的物质基础。乡镇企业职工的50%集中在小城镇周围，近1／3分布在县城和建制镇。江苏农村经济中，有近1/4的人口，1/3的劳动力，90%的工业产值和
80%的社会商品零售总额集中在小城镇之内。小城镇发展的主要特点是：依托老镇，开辟“开发区”、“工业小区”，采取招商引资等优惠政策，吸收乡镇企业和其它企业进入；依托大城市，在大城市近郊，依靠城市工业的带动求得发展；利用交通、流通、地理等方面的优势，兴建市场，带动小城镇的建设；实行土地有偿出让，通过统一规划，带资进城，按照谁投资，谁受益，谁出钱，谁建房以及共商、共建、共管、共亨的原则，兴建“农民城”；有些地方通过办理非规范性的“蓝印户口”，或“卖户口”的方式，吸引农民进入小城镇，即农民在交纳一定数量的城市建设配套费后，可以在小城镇落户。
总的说来，小城镇的发展是健康、正常的，对推动我国城市化做出了重要贡献。但是在发展的过程中，也存在一些值得注意的问题。主要的问题在于缺乏科学规划和合理布局。一些地区，特别是发达地区，由于缺乏统筹规划，致使小城镇发展各自为政，遍地开花。分布密集的许多小城镇都大办工业小区，商贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地，烟囱林立，工厂、住宅混杂的不堪局面。小城镇的数量太多、规模太小。从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000多人，非农人口只有3300多人。集镇1700人，非农人口不到400
人。规模过小的直接影响是，城市功能不完善，不健全，社会事业，基础设施和公用设施投资成本高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的循环。人口流动性过强是发达地区小城镇的一个主要特点，外地人口大量涌入，有些地区外地人口已经超过本地人口。但由于外地人口很难定居，缺乏稳定性，给社会治安和城镇管理带来很大压力。一些小城镇过于贴近交通主干线，追求所谓“十里工业长廊”、“十里商业长廊”，造成国道运输的困难和事故频发。一些小城镇的总体规划眼光过短，修改过于频繁，建了拆，拆了建，造成很大浪费。小城镇的规划对于工业、商业、住宅等各功能区分布不尽合理，混杂现象很普遍。一些小城镇失去了过去很有特色的风格和历史文化遗产，对生态和环境保护重视得也不够，生活环境较差。
(三)国际比较
尽管改革开放以来我国城市化步伐大大加快，但总的来看，我国城市化水平还远远落后于其他同等发展程度的国家，不仅低于处于工业化中期国家的平均水平，而且也落后于一些处于工业化初期国家的水平。
由表2（注 ）可知，就城市化水平来看，我国不仅低于全世界平均50%的水平，而且也低于低收入国家1个百分点。如果联系到工业化的实绩，则能更清楚地看到我国城市化滞后的程度。就工业化的水平来讲，代表工业化程度的制造业占GNP的比重，1990年我国不仅高于中低收入国家1965年的平均水平，而且超过世界高收入国家当时的平均水平，即就工业化水平来讲，我国已达到工业化国家60年代的平均水平。但城市化，则比60年代高收入国家低45个百分点，比60年代中等收入国家的水平低5个百分点。显然，就工业化而言，我国至少已进展到中等收入国家的水平，即进入到工业化的中期阶段，而城市化还停留在世界低收入国家的水平，二者极不适应。
城市化的低水平，在于城市化的低速度。如前所述，城市化的普遍规律是，在工业化和经济发展的加速阶段，即从工业化初期向工业化中期迈进的时期，随着工业化的加速，城市化的速度也相当快，甚至超过工业化的速度。如日本在1947年到1975年的工业化加速阶段，工业化水平从28%提高到36%，同期城市化水平从28%猛增到75%。韩国在1960年到1981年的工业化加速阶段，工业化水平从20%提高到39%，同期城市化从28%提高到56%。国际上公认的发展较好较快的国家几乎无一例外地是城市化发展快于工业化。也就是说，在绝大部分国家，工业化与城市化的同步推进是一个自然的和历史的过程，两者同时发生，相互促进，从而实现了各个产业间、地域间以及经济和社会的协调发展。这是低成本的发展方式。 |
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| 表2 城市化和工业化的国际比较（%） |
| 国家和地区 |
城市人口占总人口比重 |
制造业占GNP的比重 |
| 1965年 |
1990年 |
1991年比
1965年增减 |
1965年 |
1990年 |
1991年比
1965年增减 |
| 低收入国家 |
16 |
27 |
11 |
19 |
27 |
8 |
| 尼泊尔 |
4 |
10 |
6 |
3 |
5 |
2 |
| 孟加拉国 |
6 |
16 |
10 |
5 |
9 |
4 |
| 印度 |
19 |
27 |
8 |
16 |
19 |
3 |
| 印尼 |
16 |
31 |
15 |
8 |
20 |
12 |
| 中等收入国家 |
38 |
52 |
14 |
20 |
|
|
| 泰国 |
13 |
23 |
10 |
14 |
26 |
12 |
| 马来西亚 |
26 |
44 |
18 |
9 |
31 |
22 |
| 巴西 |
50 |
76 |
16 |
26 |
26 |
0 |
| 韩国 |
32 |
73 |
41 |
18 |
31 |
13 |
| 西班牙 |
61 |
79 |
18 |
|
25 |
|
| 高收入国家 |
72 |
77 |
5 |
32 |
|
|
| 中国香港 |
89 |
94 |
5 |
24 |
18 |
-6 |
| 英国 |
87 |
89 |
2 |
34 |
21 |
-13 |
| 意大利 |
62 |
69 |
7 |
|
23 |
|
| 法国 |
67 |
74 |
7 |
|
21 |
|
| 美国 |
72 |
75 |
3 |
28 |
19 |
-9 |
| 日本 |
67 |
77 |
10 |
34 |
29 |
-5 |
| 全世界 |
36 |
50 |
14 |
30 |
|
|
| 中国 |
18 |
26 |
8 |
28 |
37 |
9 |
| 注：①低收入国家不包括中国和印度。②中国制造业的比重系作者推算。 |
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（四）“城市短缺”及后果
90年代以来，我国经济和社会生活中一些新的或被强化的现象越来越引起各个方面的注意。首先是“民工潮”越演越烈。劳动力和人口从农村向城市、从内地向沿海的流动，已经成为一种不可抗拒历史趋势。每年一次的民工潮越演越烈。据不完全统计，目前我国跨地区的流动人口已达7000万以上。人口大省四川外出打工的农民已达1000万；安徽省1992年外出打工的劳动力有500
万之多，占当年农业劳动力的19% 。人口大流动，标志着“就地转移”模式受到了挑战，乡镇企业发展受到了极大的制约。农业过剩人口进入劳动密集型工业的门槛大大提高。乡镇企业的就业弹性自80年代后期以来开始大幅度下降1988年乡村企业每千元资本可以吸收劳动力0.31人
，1991年降到0.18人，1993年进一步下降到0.11。此外，“开发区”热度不减，“买卖户口”大受欢迎以及“农村病”开始出现等等。这些现象，都预示着一种内在需求积累后的膨胀，预示着一个不容置疑的“渴求”——对城市化的追求。这种“渴求”表明：80年代以来以乡镇企业为依托的农业劳动力就地转移方式，已难以适应今天乃至今后的形势，在人口从农业大规模地涌向非农产业，在我国开始向工业化后期和中等收入国家迈进的历史性阶段，“城市短缺”已成事实。城市的“供给”远远满足不了亿万农民对城市的需求，满足这种需求，应该是未来20年我国经济社会发展的首选战略。
“城市短缺”带来了一系列难以解决的经济社会矛盾。农民过多是农业、农村和农民问题的根本原因。由于农民过多，农业生产经营规模不能扩大，农业商品率、劳动生产率难以提高，农民收入也难以提高。农民收入长期维持在低水平又限制了农产品市场规模的扩大和农产品价格的进一步提高，反过来又影响了农民收入的提高。打破这种恶性循环的的线索就是尽可能地减少农民，使农民成为市民。
“城市短缺”，大大堵塞了农业过剩劳动力的就业门路，使农业劳动力的转移局限在工业领域，第三产业发展严重不足。我们已经认识到了第三产业发展不足的现实，并在大力倡导，但对第三产业发展不足的原因还缺乏深刻的认识，可以说，第三产业落后的根本原因是城市划滞后。减少农民单单靠发展工业是不够的。一些国家的经验是，每转移一个农业劳动力到工业领域，就可以转移两个劳动力进入第三产业，而之所以能够做到这一点，是因为他们的工业化和城市化是同步的。工业化带动了城市的发展，城市的发展带动了第三产业。工业化—城市化—第三产业—城市化，这时一种良性循环。因为，第三产业是提供劳务的产业，它和工业不同的是不能异地生产，异地消费，生产和消费是高度同一的，不能象工业一样在农村生产在城市消费。第三产业和工业一样也要求规模经济，要求最低“门槛”或“入门人口”，即某种服务业的最低顾客数，达不到“入门人口”，生产者就不能实现正常利润。这就要求人口必须集中，形成城市。如据美国调查，加油站、食品店、饭店、教堂、酒店回民小学的“入门人口”是200～300人；医生、地产代理、用具店、理发店、汽车零售商的“入门人口”是300～400人；保险代理、牙医、旅馆、五金店、汽车修理店、燃料商、药房、美容师、汽车零件商等的“入门人口”是400～500人之间；动物饲料店、律师等“入门人口”是500人以上（注
）。很显然，人口集中即城市化是第三产业发展的前提，我们违背规律，抛弃了这个前提，割裂了工业化—城市化—第三产业—城市化的循环，第三产业自然难以发展。据测算，如果前15年乡镇企业能够集中布局，集中发展，形成若干中小城市，我国第三产业至少可以多吸收3000万农业劳动力。
城市化滞后，导致有限的耕地浪费严重。我国最根本性的矛盾是人多地少，即庞大的人口和稀缺的耕地的不平衡。而“就地转移”模式恰恰加剧了这种矛盾，“村村点火，处处冒烟”，“遍地开花”的乡镇企业用地大大超过了城市的用到地标准。据我们实地调查的，北京的十几家乡镇企业，单位产品占地分别比市内生产同类产品的某国有企业高出122%到2400%不等。亿万摆脱贫困的农民大量占用耕地建房，其人均居住用地也大大超出城市的标准。城市化滞后，使大量农民游离于现代文明以外，人口素质提高缓慢，计划生育难以落实，社会发展目标难以实现。我们现在面临的是每增加一名城市人口，就要增加6～7名农村人口，长此以往，人口素质的低下将使我们付出不可估量的代价。如果15年来转移到非农产业的1亿农民能够进入城市，并执行城市的计划生育政策，那么我国至少可以少出生4000万人口。
“城市短缺”是一种后果十分严重的社会经济现象，这种“短缺”比起能源的短缺、交通的短缺对国民经济和社会发展的影响更大。满足对城市化的渴求，加速城市化进程，是今后几十年我国经济持续、快速、健康发展的重要保证，也是实现第二步乃至第三步战略目标的重大课题。
二、我国城市化进程的展望
（一）我国工业化进程的展望
城市化是工业化的结果，展望城市化的进程不能不对工业化的进程进行判断。表4（注 ）是我们对工业化阶段进行研究后概括的若干指标的标志值及与我国实际的比较。从表中我们可以看到，农业劳动力占全部劳动力的比重，1993年我国是57.4%，高于工业化中期国家的水平。制造业占国民生产总值的比重。世界银行估计1990年我国为38%，我们计算是37%，这一比重不仅大大超过了处于工业化中期国家的水平，而且也已超过工业化后期国家的水平。机械工业占制造业的比重，1991年为21.7%，也略高于处于工业化中期国家的水平。反映贸易结构的机电产品出口占整个出口的比重，1993年我国为16.7%，也超过了处于工业化中期国家的水平。城市化指标我国距工业化中期的标志值尚有一定差距。综合起来看，目前我国正处于工业化的中期阶段，从现在起到2010年，是我国工业化走向成熟，即从工业化中期向工业化后期迈进的关键时期，到2010年，再经过15年的努力，我国将进入工业化后期。 |
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| 表3 工业化不同阶段各项指标的标志值（%） |
| 工业化阶段 |
劳动力比重 |
制造业比重 |
机械业比重 |
贸易结构 |
城市化水平 |
| 工业化初期 |
80 |
5 |
5 |
1 |
10 |
| 工业化中期 |
50 |
20 |
20 |
10 |
30 |
| 工业化后期 |
20 |
30 |
30 |
30 |
70 |
| 超工业化阶段 |
10 |
20 |
40 |
50 |
80 |
| 中国（1993） |
57.4 |
37.0 |
21.7 |
16.7 |
28.1 |
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（二）我国城市化水平预测
我国经济发展所要求的城市化是指从成本费用及其社会两个分析角度出发，有意识地塑造大中小并举，以城市带或城市圈为骨架，以中小城市为群体网络，引导形成专业化分工的城市功能系统，使大量农业剩余劳动力及其派生的非农业产业群，由农村逐步转移到城市。城市化要实现效益与公平兼顾的双重目标：一方面通过农业剩余劳动力的逐步转移，提高农业生产的边际劳动生产力，实现农业生产的规模经济，使城市与农村的分配关系趋于合理；另一方面，通过来自流动性的效益及城市集约效益的实现，降低工业和相关产业的劳动成本，提高非农产业的劳动生产率，进而增加国民经济在生产可能性曲线之内的总产出水平。除此之外，城市化的实质是让越来越多的人享受现代文明，城市化的推动，将大大提高人口素质，提高我国人民的道德水平、民主法制意识和现代精神文明。总之，推进城市化是我国现代化进程的重要方面，也是我国实现现代化的主要标志。按照世界各国城市化的普遍规律，从工业化中期向工业化会期迈进的阶段正是城市化加速发展的时期，目前的一些迹象也表明我国已进入这个阶段，预测就要以这种总的大趋势为基础。
我们假定，未来城市化水平主要取决于三部分城镇人口的增长，一是现有市镇人口的自然增长（包括按原有政策的农转非），二是农村流动人口进入城市，三是新成长的城市，主要是小城镇。下面的预测和展望按这种划分进行。
1、现有市镇人口的增长。
按照目前以户口来划分城乡人口的做法，只有在城镇定居并具有城镇户口的人才算是市镇人口。这是不考虑任何政策和制度变动，完全以时间为因变量的预测。按过去城市人口的发展格局，市镇人口增长是三个部分，一是市镇人口的自然增长；二是农转非增加的市镇人口，前15年大致有3000万人；三是县改市扩张的人口。假定这三部分人口完全按过去15年的规模和速度变动，则城市化速度将维持前15年的格局。图5（注
）中实线是我国1978年以来城市化的实际进展，虚线是以实线为基础进行的预测。这样，2000年我国城市化的水平是33%左右，比1993年增加5个百分点，平均每年增加0.7个百分点，与前15年的增长速度完全一致。2010年我国城市化水平可以达到40%左右，比2000年增加7个百分点，平均每年增加8.5个百分点。 |
| 图6（注 ）是1978年到1993年非农就业劳动者占全部劳动力比重和城市化的关系，即把代表工业化进程的非农就业比重作为因变量。从回归方程可以看出，非农就业比重和城市化有较强的相关性，表现为一种线性关系，非农就业比重提高，城市化水平也随之提高。假定非农就业比重到2010年仍保持1978年以来每年增加1.125个百分点的速度，到2000年非农就业比重将提高到52%，2010年提高到63%，按前40年二者的线性关系，相应的城市化水平分别为34%和41%。这一结果和上面以时间为因变量预测的结果基本一致，差距在1个百分点之内。 |
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| 图7：我国城市化和工业化的“剪刀差” |
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很显然，如果单纯以户口划分城乡人口，我国城市化将完全维持已往的发展格局，按以上两种预测发展下去，结果是我国城市化落后于工业化的局面将更加严重，城市化和工业化间将表现出越来越大的“剪刀差”，如图7。
2、进入城市的流动人口的增长。
事实上目前的市镇人口已不仅仅是拥有户口的市镇人口，而且包括那些已在城市务工经商的流动人口。据有关部门估计，1992年跨地区流动的农村剩余劳动力及其家属大约有2000万，1993年上升到5000万，1994年达到7000万，这些人口90%以上流到城市，其中相当一部分已有了比较稳定的工作。如果城市是可以自由进入的，那么他们中的绝大部分就会成为城市居民。如果城市人口包括这些人，1993年城市化的水平就应该是34%，而不是统计上的28.14%。大量流动人口进入城市，是我国从工业化中期进入工业化后期之前一种逐步加强的趋势。第一，农村存在大量的过剩劳动力，目前大约有2亿，随着农业劳动生产率的提高到2010年还是不断增加的趋势；第二，城乡差距难以消除，而且今后还有可能扩大，巨大的收入差是农民进入城市的基本动力；第三，城市经济快速增长，城市基础设施建设大规模展开，而城市人口自然增长速度则呈递减的趋势，劳动力相对不足，特别是苦、脏、累、险的就业岗位劳动力的相对不足将是长期的现象。
80年代以来，城市人口自然增长率大体在10‰以内，若城市劳动力供给今后15年也按1%的速度增长，城市对劳动力的需求按前15年平均每年增长3.5%的速度增加，这样，城市劳动力的供需间将出现2.5%的缺口，农村剩余劳动力将弥补这个缺口。农村剩余劳动力进入城市的速度或城市对农村劳动力的需求为是年均增长2.5%。按这个速度增长，农村剩余劳动力流入市镇的数量，到2000年将达到8000万以上，2010年将达到1亿人，加上他们的家属至少是2亿人。平均每个城市将吸收35万流动人口。这2亿人使2010年的城市化水平提高14个百分点，加上前面按户口预测的40%，2010年我国城市化水平可以达到54%。如图8，图8中系列1是按户口统计的我国城市化的实际变动，图中虚线是依此进行的预测。系列2是加上流动人口后我国城市化的预测，两条线间的差距是流动人口推动城市化的比重，显示出一种不断增大的趋势，到2010年流动人口推动城市划比重达到15%，将成为推动城市化的重要力量。 |
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3、未来小城镇发展增加的市镇人口
发展小城镇在中国有极其特殊的意义。我国农村人口不可能全部进入现有城市，出路之一是建设新的城市。今后新城市的成长将改变完全由国家包下来的方式，主要靠市场的力量、靠农民自己的力量在现有小城镇的基础上发展壮大。前15年小城镇的发展基本上是数量型的发展，即小城镇数量增加很快，但规模很小，作为城市的功能不完善，难以起到吸收人口的作用。目前全国小城镇已发展到5万多个，其中县城关镇1848个，建制镇1.2万个，集镇3.7万个。很显然，5万多个小城镇不可能同等程度地平面扩张、壮大规模成长为城市。后15年小城镇的发展必然会相对集中，从前15年的数量型成长转变为规模型成长。
小城镇发展的含义并不在于数量的增加，而在于规模成长和质量提高。一些发展前景较好、发展条件具备的县城和建制镇，特别是东部沿海地区大城市圈周围的县城和建制镇，成长壮大的基本条件已经具备，如果国家能采取有利于其发展的政策、制度，给予支持，如帮助其按中小城市的规模制订总体规划、改革户籍制度、要求乡镇企业集中到这些小城镇布局、进行必要的行政区划变动、摆放若干大中型建设项目等，再经过15年的发展很有可能发展成为20万人口以下的小城市，个别的甚至可以发展成为50万人口以下的中等城市。如果在2010年前能有300个左右的小城镇发展成为平均规模20万左右的中小城市，可以吸收农业人口6000万左右。
另一方面，一部分小城镇将向成熟的、比较完善的小城镇发展，发展成为平均规模2万人左右，设施完善、环境优美、特色鲜明、专业性功能比较强的成熟型小城镇，这些小城镇的发展，不在于壮大人口规模，而是提高质量，完善功能。如果2010年前有1万个左右的小城镇发展成为平均规模2万左右的小城镇，可以吸收农业人口2亿左右。加上成长为中小城市的6000万人口，总共将有1.6亿农村人口进入由小城镇发展起来的新城市，推动城市化提高11个百分点。
到2010年，以上三个方面，即现有城市人口的自然增加，流动人口进入城市以及新城市成长增加的市镇人口，将使市镇人口净增5.6亿，市镇人口总数达到9亿元左右，城市化水平达到65%左右，达到世界中等收入国家的平均水平，基本消除城市化滞后于工业化的状况，与进入工业化后期的发展阶段相适应。
（三）不同类型城市的发展趋势和地区分布。
分不同规模类型城镇分析，可能的趋势是：
1、城市带或城市圈。从目前各地经济发展的趋势和人口流动的方向来考察，在2010年前，将在东部沿海地区的一些大城市周围形成一大批中小城市和小城镇，成为以特大城市为中心，以中小城市为辐射地的高密度的城市带或城市圈。最有可能的五大城市带是：①以香港、广州为中心的珠江三角洲城市圈；①以上海为中心的长江三角洲城市圈；③以北京、天津为中心的京津唐城市带；④以沈阳、大连为中心的辽东半岛城市带；⑤以济南、青岛为中心的胶东半岛城市带。除此以外，福建的福、厦、樟地区、成渝地区等也有可能成为次量级的城市带。这几个城市带（圈）将成为未来经济增长和人口机械增长最快的地域，很有可能集中全国40%的经济规模和30%以上的人口。
2、大城市和特大城市。特大城市的数量将有所增加，但不会增加很多，城市本身的人口增长也不会很快，但流动人口将大大增加。将有一大批人口在50万以下的中等城市步入大城市的行列，特别是在几个城市带内的中等城市。从而使50—100
万人口的大城市，数量大大增加，人口机械增长的速度也会很快。
3、中小城市将由前15年的数量型成长转向规模型成长和成熟型成长，一大批发展前景和发展条件比较好中小城市将成长为大城市，有些小城市将发展到中等城市。
4、小城镇数量将有所减少，少部分小城镇将成长为中小城市，绝大部分小城镇将趋于成熟，成为功能清晰、设施完善、体现专业化分工的成熟型小城镇。集镇数量将趋于减少，有些将升格为建制镇，有些可能在发展中被合并，人口增长也很有限，有些发展条件较差的集镇，人口将净流出。
三、我国城市化的方针、政策和制度
上面的预测是建立在对现有政策、方针以及制度变革的基础上的，如果城市化的某些政策、方针和制度不发生变化，2010年的城市化应是40%，也就是说，我们预测的2010年65%的城市化水平，其中25%是政策和制度的推动效果。目前我国的城市化方针和一些政策、制度还不能适应城市化加速发展的趋势。应该按照城市化发展的客观规律和建立社会主义市场经济的要求，因势利导地引导城市化的健康发展。着眼于未来的经济体制和打破城乡分割的旧体制格局，使城乡发展统一在国家经济社会发展的总体战略中。通过政策、制度的完善和重新设计，使农民自觉自愿、有步骤、分阶段地进入城镇。
（一）关于“离土不离乡，进厂不进城”的方针
农业劳动力转移“离土不离乡，进厂不进城”，就地消化，分散转移的方针是影响城市化进程的重要原因之一。实行这一方针的本意，一是避免一些国家曾出现的农村剩余劳动力大量涌入城市，导致城市人口急剧增加，带来各种城市病问题；二是看到一些发达国家在一定时期曾出现城市人口回流农村的现象，认为中国应该避免这个弯路。一些国家之所以出现各种城市病问题，其根本原因是一定时期涌入的人口超过了这个时期城市经济增长的限度，超过了城市基础设施的承受能力，即进入量没有把握好。一些发达国家在一定时期出现的城市人口回流的现象，更是暂时的、个别的现象，而且主要是回到农村居住，并不是回去工作，况且这是和发达程度密切相关的，是发展到相当程度才能出现的。以乡镇企业为载体“离土不离乡，进厂不进城”，就地消化，分散转移，在当时的条件下，适应了农村半自给的自然经济，家庭联产承包制下的土地产权关系，农民的文化素质低下、信息不灵以及城市经济发展没有达到可以大规模吸收农村人口的阶段，城乡隔绝的制度十分严格的现实，因此有其存在的必然性。实践的结果也证明这一方针对于推动农业劳动力的非农化，促进农村经济的结构变动起到了重要作用。
“离土不离乡，进厂不进城”，虽然在一定程度上解决了农业人口非农产业化问题，但由于没有解决农村人口城市化问题，发展到一定阶段，农业人口非农产业化的局限性就显示出来了，“民工潮”越演越烈的现实，使我们不得不对这一方针的有效性和长期性提出质疑。第一，分散性、封闭性，从而高消耗的特征还能维持多久，加入国际贸易组织引进的国际竞争，国有活力的释放、外资大量进入导致的国内竞争加剧，我国资源的贫乏等等还能给这种转移方式提供多少空间和时间。第二，农民不离乡就难进土，不进城就难离农，结果是大量兼业农户出现，限制了农业的规模经营，使农业长期陷入相当低的劳动生产率，不利于农业生产的稳定。第三，分散性使第三产业难以产生足以得到全社会平均利润率的需求，农民就业余地限制在工业领域，阻碍了就业门路。第四，面对国际和国内的竞争，乡镇企业的资本集约度开始大幅度提高，工资成本和其他社会性成本也开始向城市工业看齐，使乡镇企业在成本增加的趋势上运行。可见，农业劳动力转移“离土不离乡，进厂不进城”，就地消化，分散转移在取得成功的同时，也使我们付出了沉重的代价。今后仍把这一方针当做中国农业劳动力转移的唯一模式、最佳模式，并冠之以“中国特色”的道路是不全面的。
今后应采取就地转移和有序流动相结合的方针。就地转移不应是本乡、本村的转移，主要是在所在县城和有条件的建制镇集中，使之尽快成长为有一定规模的中小城市。有序流动，是应允许农民进城，允许乡镇企业办到中小城市以及一些大城市的周围。
（二）关于严格控制大城市规模的方针
严格控制大城市的规模不利于城市化进程，不符合已经变化了的现实。城市规模的扩大，是经济发展的必然结果，只要大城市的经济在发展，特别是我国这种经济刚刚处于起飞阶段，工业化的历史任务远没有结束，经济发展主要还是靠量的扩张的发展中人口大国，大城市的发展是必然的，而且在一定程度上，大城市的经济发展起着全国经济发展“火车头”的作用。因此，只要大城市经济发展是必然的，那么，体现城市规模的人口的增加和市区范围的扩大就是难以避免的。事实证明，严格控制大城市是一个完全失效的方针，15年来上海、北京、广州等超大规模城市不得不一次又一次地修改城市总体规划，正说明控制大城市的难度有多大和多么的不现实。不仅如此，城市化的方针事实上和其他的政策也是不衔接的。如我们要扩大开放，吸引国外的资金和技术，就必须选择投资环境较好的地区，而具备这些条件的往往是大城市，各地的经济技术开发区一般都选择在大城市，这样结果必然是扩大了大城市的规模。城市化的方针只有顺应城市化的客观趋势，才能起到应由的指导作用。
顺应城市化加快发展的历史潮流和我国人口众多的国情，城市化的方针应该是，有序发展城市带（圈），适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇。这种多样化的城市化道路才是我国应走的道路，任何单纯强调发展某一类城市的方针都是片面的和不现实的，这也是市场经济发挥作用后的必然结果，我们所能控制的不过是各类城市发展的强度而已。
（三）关于户籍管理制度
户籍管理是我国的一项主要行政管理制度，这种城乡分割的户籍管理制度始于50年代末期，1957年中共中央和国务院颁布了《关于控制农村人口盲目外流的指示》，1958年全国人大一届常委会审议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，1964年公安部发布了《关于处理户口迁移的规定（草案）》，这些法律法规以及基于户籍管理的粮食副食品供应制度、住宅制度、就业劳保养老制度、教育制度、医疗保险制度等构筑了对农村人口进入城市的一系列严格控制制度。使得除了极少数的招工、召干和考取大中专学校外，农村人口进入城市几乎成为不可能。户籍管理制度在特定的历史条件下对社会的稳定起到了一定的积极作用，但其消极作用也是十分明显的，把同样的公民人为地分成不同身分的两类人，把统一的社会隔绝为城市和乡村两个部分，限制了人口的流动性，阻碍了城市化进程。改革开放以来，除户籍制度以外，其他限制农村人口进入城市制度已经或正在消除，但户籍制度还没有丝毫的变动。很显然这种制度是和建立社会主义市场经济要求，和要素流动性和竞争性原则不相适应的，需要尽快改革。应放开户口迁移，建立以公民住房、稳定的职业和收入为落户标准的户口迁移制度，允许公民到任何地方落户，并逐步用身份证制度代替户籍制度。
（四）关于开发区和土地政策
目前各地大搞开发区，其实质是对城市化的追求，是一种变相的扩大市（镇）区的方式。大搞开发区中有两个问题必须重视，一是在宏观上开发区确实过多过滥，二是按照开发区来设计城市，会带来很多问题。所以应该改变办开发区的方式，停止开办各类开发区。城镇要发展，就必然占用土地，开辟新区，这是挡不住，限制不了的，确实有条件有发展前途的城镇原则上都应允许开办新区，但必须按城市市区来建，以便妥善布局工业区、商贸区、住宅区等，即把原来的一县、一镇的规划放到更大的范围，作为本区域的未来的城市来搞。
乡镇企业分散布局，不愿意进城的原因之一是城市土地的价格高于本社区内土地的价格。可以通过降低城市土地费用和提高社区土地使用费用的办法，从两个方面创造出城市投资成本低于社区内投资成本的环境，从而降低乡镇企业和农民进城的“门槛”。一方面，可以通过“以地换地”的方式，即在公平合理、自愿的原则基础上，农民和乡镇企业用本社区内拥有的土地使用权，以多换少地和城市周边地区被城市占用土地者进行交换。如规定本县农民进入重点发展的小城镇可免费取得一部分宅基地，条件是放弃在乡村的宅基地和承包地。这样，乡镇企业或农民放弃了本社区内的土地，取得了城市附近的土地，没有增加进城成本。另一方面，应提高乡镇企业在村以下占用耕地建厂的土地占用税，从而提高在本社区建厂的实际成本。
许多地区特别是沿海发达地区的农民，在职业上已经脱离了农业，已经有了比较稳定的非农职业和收入，但脱离农民身份的绝大多数人，仍不愿意放弃所承包土地的使用权，所以要允许承包土地使用权同其他生产要素一样，可以有偿转让，使有限的耕地相对集中，割断已经从事非农产业的“农民”和耕地的联系。
（五）关于行政区划的变动
目前的城镇布局基本上是按照行政区划的格局分布的，每个省、地（市）、县、甚至每个乡镇都力求建立自己的经济中心，这种分布并不是按照市场经济的内在要求进行的。在城市密集的地区，这个问题更为突出，有些地区形成所谓“县包市”、“一城两制，一城两府”，在城市总体规划、产业结构、产业布局、市场建设、市政建设、交通通信、文教卫生以及其他社会事业等方面各搞一套。要突破一市、一县、一镇，按行政区划地为牢的分散格局，站在经济区域的角度出发，统盘考虑整个区域（城市带）的布局以及绿化带、工业区、交通线、基础设施等，光靠号召立足全局观念、整体观念是不行的。应该在条件成熟的地区大胆地进行行政区划的变动，有预见性地、果断地采取行政办法合并某些有可能联成一片的地区，使之按统一规划促进城市的发展。
（六）关于政府职责的加强
从各国城市化发展的历史来看，在工业化和城市化发展的初期，城市发展大都经历了一个自发、盲目的过程。这种盲目的发展带来了很多经济和社会问题，如大城市过分涌挤、生态和环境遭到破坏、地区间发展不平衡、城市内功能区混杂、城市用地结构不尽合理等等。针对这些问题，各国政府都加强了对城市发展的引导和干预。如美国1968年通过了《新城镇规划法》，用法律规定了新城镇开发建设的一系列原则和标准等。德国则从不同层次的区域规划、土地规划、城市规划入手，对各类地段的用途以及不同规模城镇必须建设的设施做出非常详细的规定，如什么样的地段可以建民宅、什么样地段是绿地、什么样地段建设工业等等。日本在六十年代以后，通过第三次国土整治计划，提出建立“田园式小城市”，从70年代以来，根据这个计划，建设了几百个人口从1
万人到10万人，设施齐备、环境优美、交通发达、居住便利的小城镇。随着实践问题的提出，城市经济学的理论也发生了变化，认为城市问题是属于市场失败的领域，在市场经济体制下，城镇发展问题并不是完全依靠市场能够自发解决的，在发展的一定阶段，政府都要通过一定的法律、政策等进行干预。
我国要建立的是社会主义市场经济，对城镇发展问题更不能放任自流。从各方面的情况来判断，我国城市化也进入加速发展的时期，特别是东部沿海发展较快的几个地区，城镇发展十分迅猛，如果我们不能抓住这种历史性机遇，加强政府对城市化趋势的因势的利导，将重蹈一此国家曾经走过的弯路。从目前城镇发展的情况看，不能说是政府干预太多，城镇发展中存在的问题，恰恰是政府，特别是中央政府和省级地方政府对城市化关注的太少，管理和引导滞后造成的。首先应要制定一系列有关城市化的法律法规。其次，制定相应的发展规划，包括全国性的城镇体系发展规划，区域性的城市带的发展规划，小城镇发展规划等等，并使城市发展规划和国民经济和社会发展的长期规划、国土整治规划规划、全国性及跨地区的交通规划等有机结合起来。第三，对城市的管理体制进行改革，使国民经济发展计划、城市的行政区划变动、城市规模变动、城市用地管理、城市基础设施建设、城市总体规划的审议批准等管理职能统一起来，避免政出都门。 |
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| 注： |
·李铁军、杨伟民等《工业化评价指标及中国工业化的阶段》（内部研究报告）。 |
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·资料来源：世界银行《1992年世界发展报告》。 |
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·资料来源：历年《中国统计年鉴》。 |
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·资料来源：《中国城市化道路初探》中国展望出版社，1988年，1993年《中国统计年鉴》。 |
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·历年《村镇建设统计资料》。 |
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·资料来源:世界银行《1992年世界发展报告》，《1991年世界经济统计》，1992年《中国统计年鉴》。 |
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·①陆大道《区位论及区域研究方法》科学出版社1988年第33页。 |
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·同注1。 |
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·资料来源：1992年·1993年《中国统计年鉴》。 |
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·资料来源：同上 |
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