2001年5月26日——6月23日，我有幸随清华大学与麦迪逊学院联合组织的考察团，赴美考察美国的社会福利制度与劳动力就业培训体系。考察团的活动安排得十分紧凑。除集中几天研讨用以了解美国社会福利制度的沿革以及劳动力培训体系在整个福利救济制度中的地位与作用外，大约用了两周实际考察访问威斯康星州市、县、镇的社会福利部门与就业培训机构，使我们有机会从一个角度切近地观察美国基层社会的运转情况。考察团还访问了美国联邦的有关部门。通过此次考察研讨活动，使我对每个整个福利救济制度有了一个概貌的了解和一些实际的感受，如果把这点滴的观察与感受放到中国正在进行的经济社会大变革的失控背景中去品尝与思考，不由人不引发一些随想。

一、 关于美国

　　在最近的200多年世界历史中，美国西湖是各大国中唯一保持了不间断连续发展的国家，期间只发生过一次南北战争。中国有5000年以上的历史，但是近代落伍了。好比长跑，在最后的200米中不断跌跟头，有时还迷失了方向。美国所取得的成就，表明发挥真纳的连续性对一个民族国家的现代化何等重要。中国近20年实行开放改革，选择了时常经济与民主政治的发展目标，在取得长足进展的基础上开始获得了一个持续发展的可能性，对此我们应当十分珍惜。

　　第二，法律（解释上）的一致性与实施水准及组织方式的多样性，美国的这一特点给人以深刻印象。我们访问的对象，上到联邦劳动部和卫生福利部的高级官员、洲长，下到某个镇的福利救济机构的普通职员，他（她）们在谈到同一个社会福利法律时，（在美国只有联邦、州两级有立法权），无论就其沿革、现实内容、近年来修改的原因还是与其他相关法律的关系等，认识和解释都是一样的，几乎没有差异；另一方面，各州在落实联邦某个法律时，可因本州实际情况在实施时间（或早或晚）与实施水准上有所不同。更为令人惊异的是，各州、一州内的各县、一县内的各镇、负责实施同一法律的机构组织形式与工作方式基本没有完全一样的，甚至可以用“五花八门”来形容。如在县、镇两级，负责实施福利救济与就业培训的机构可以是政府的某各部门；也可以是几个相关部门出人组成专门的服务中心（类似中国的“一条龙服务）以方便居民，提高效率；还可以是委托某个公益性社会团体（如基督教女青年会）来实施。在美国，若想把执行某一 公共服务的机构组织体系把握和描绘清楚，是难上加难的。

　　法律认知解释上的一致性与实施水准及组织方式的多样性，美国这一凸显的品格因何而形成的？这个问题对中国人的想象力与思考力来说，是具有刺激性、趣味性与挑战性的。不管人们怎样回答这一问题，美国的这一特点是值得转型中各方面差异明显拉大的我国认真借鉴的。当年毛泽东主义十分钦羡美国联邦制度的活力，想学而不能，在思想解放已然引致巨大变化的今天，中国借他山之石攻玉的条件要好得多了。

二、 关于中国的社会保障体系建设

　　做近年来政府只能转变的一项重要内容，中国正在努力着手建立尽可能覆盖全社会的最低（或最起码的）标准的社会保障体系，这一点，与已然形成比较完备的雄厚势力的美国社会福利体系是无法相比的。这也就决定了中国借鉴美国的做法，只能取其“神”而不能就其“形”。

　　考虑到历史沿革与现状，中国在创建初步的最低标准的是社会保障体系（这里仅限于养老保险）时，似应更加自觉和熟练低把握以下原则：

　　1、“老人老办法，新人新办法”

　　所谓“老人”，是指由于服务年限和年龄等因素，这部分人的养老保险于情于理都必须全部或部分由（各级）政府（财政）或国（公）有机构（企业或事业单位）预算负责支付的。“老人”之外均属“新人”范畴。

　　“老人”养老金支付以现收现付为主；以（分级）统筹为主，个人帐户为辅；力争在一个较长时间内，逐步增加养老金备付的水平，相机逐步增加个人帐户的比重。
“新人新办法”。新人可以较轻快的步伐从“现收现付制”过度到“基金积累制”。新人养老保险以个人帐户为主，统筹为辅。

　　从当前的实际情况看，同一 地区、行业内同一种职业岗位，“新人”与“老人”各自养老金筹集与支付标准存在着较大的差异。这种情形在一段时期内是难以避免的。但从中长期看，应逐步缩小并使其一致起来。这里的关键是在对“老人”的支付标准的提高方面，决策应做到多方权衡、周密而慎重。

　　2、中央主管原则，事情交各方去办

　　重点在“老人老办法”这一块。

　　目前，“老人”部分在中国已达数千万人之众，有1/3以上的省份出现收不抵支状况，其养老金（现）收（现）付缺口逐年增大，给中央财政带来日益加重的压力与负担，而中央财政只能靠增加税收、发债和出售国有资产来筹措资金，形成各地越来越依赖中央财政弥补养老金去口的趋势。地方国有资产流失和（银行）债务转嫁中央等行为不可避免，近一段时间愈演愈烈。

　　 必须从根本上扭转这种趋势。思路便是中央主管原则和督察，事情则尽可能交由各地办理，分散奉贤，分担责任，在责权一致条件下，实行沿革的分级负责制。
粗略设想有以下五条：

　　1） 中央统一指定社会养老保险法律，方针与原则；

　　2） 各省（或省决定由省以下各中心城市）、市依据统一的法律，根据本省的经济社会发展水平（本省最低工资水平或平均工资水平）指定具体的收支标准，以最起码的公平与社会稳定为底线；

　　3） 中央与各省、市根据未来20年养老金支付与预算的规划，分别有选择地划出一块国有资产，其出售转让后的收入专项用于补充中央与各省、市出售自身管辖范围的国有资产，同时应受到中央财政与本级人大的双重监督；

　　4） 一些省、市养老金收支缺口较大，出售转让部分国有资产仍无法补足缺口的，或国有资产出售时机（相对一个好价格而言）推后而当前缺口无法填补的，可向中央申请发放一定额度的地方政府社保债券，专项用于弥补本省、市的养老基金。在合同约定时期内，债券持有人可凭券有限购买规划范围的国有资产或实行“债转股”；

　　5） 经实行以上措施后，仍有收支缺口的，由中央财政借钱或在中央统一调剂下由穷省向富省借钱。不到非如此不可的地步，中央财政一般不无偿借款给地方用于养老金。但在这一总的计划实施前，对于理事陈帐理应由中央承担的，中央应分别对不同的省市有一个定死的分期兑付的承诺额度（无偿给付的头寸）。

　　 3、“新人新办法”个人帐户这一块，可增设“养老储蓄”的形式

　　目前我国大多数城乡居民实际上在很大成都上是靠“家庭互保”、“亲友互保”来解决养老问题的。居民比较习惯和乐意接受的形式是“存钱养老”。政府应充分利用这一点，不失时机地开设“养老储蓄”业务，指定少数有条件的银行负责实施。“养老储蓄”形式可灵活多样，在一定时限内只存不取，政府可免除其利息税并给予国内最高的存款保障条款。这种形式对于流动性强、季节性强的工作人群及量大面广的、忽生忽灭的小型个体私营企业尤为适用。无论是统一交纳社会保障基金还是个人自己选择“养老储蓄”，每一公民的社会保障号码是统一的。

　　在如何开展养老储蓄业务方面，应充分借鉴美国及其它国家的经验。
4、完善和加强公民个人信用管理体系，是重茧整个社会信用的基础与关键。
在现代社会里，一个公民就其自身私人事务而言，最长远的事莫过于为晚年养老而未雨绸缪了。吧公民个人信用与其最长期的行为紧紧联系起来，是现在社会管理的智慧结晶。在美国，公民个人第一号便是其社会保障号，此号码一经设给，便是唯一的，终身伴随，不再改变。此号码的拥有是办理公民其它资信凭证手续（如银行开户、驾照、创办公司等）的必备要件。

　　在许多国家，公民的身份证号码、社会保险号码、银行帐户号码、纳税号码和驾驶执照号码等4——5个必备号码是同一个号码，只是前缀字母有所不同。有了这几个号码档案资料，一个公民的大致情况就清楚了。发达国家公民重承诺、守法律、讲信誉，与这种严密的交叉网络的管理不无关系。我国经过20年开放改革的转型变化，城市里原来的“单位制”管理大为松弛，农村原有的封闭落后格局亦被打破，就公民个人而言，认识档案与户籍档案的管理约束力急剧下降。城乡之间、省市之间、沿海内地之间人群求学就业旅游访友的流动性极大地增多了，加上境外往来进出的巨量人群，使社会对公民管理的复杂成都与难度大大提高了。原有的管理模式根本无法应对迅速变化着的新情况。

　　我国实行个人身份证制度已近20年，身份证的作用日益增大，人们也熟悉和习惯了使用身份证。在此基础上，重新设计或在原有基础上完善公民个人号码制度已成为一项甚为紧迫的社会管理工程。

　　目前我国公民身份证发放与监督使用是由公安部门实施的。从现在看，把这项管理只能与强力部门的强制只能混在一起，是有重大弊端的。公安部门目前强制只能方面的负担过重，且自身公正廉明的状况需下大力气改进。强力部门应当是使用这一公民号码体系最大的部门，但发放与管理职能似应交由别的部门履行（如民政部或社会保障部门），否则，这项工程长期耽搁拖沓，对公民管理与社会管理体系的建设是十分不利的。






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